對公共服務體制改革的思考

文/王延中

王延中：中國社會科學院民族學與人類學研究所所長

一、構建體現(xiàn)社會服務技術人員特殊性的制度安排

社會公共服務體系依賴的主體是服務者。社會服務領域不同于物質生產(chǎn)領域，其依賴的主體是人力資本的擁有者或社會服務技術人員，因此，當前推動的改革，這部分人又是改革的對象。這些服務人員有技術性特征，它不是一般意義上的服務群體，技術標準更加嚴格。既然改革這部分人員，就必然涉及到如何構建一種體制使這些人員各安其位。一種思路是比照公務員管理，生產(chǎn)服務的各個環(huán)節(jié)都按照公務員的模式來管理，包括待遇、薪酬、晉升、獎勵和保障等。不同的是，公務員生產(chǎn)政策，而這些技術人員生產(chǎn)技術服務。把對公務員的一般管理和對技術人員的技術環(huán)節(jié)管理結合起來，是一種比較簡單化的管理體制。另一種思路是由政府部分購買的社會服務可以用非公務員的形式來管理。這種非公務員的身份使他們更具有靈活性，他們可以提供政府部分購買的服務，也可以根據(jù)技術條件向社會開展部分收費性的公共服務或市場化服務。用這樣的方式，政府可以向它承包公共服務，同時它也可以向市場提供服務。以上是兩種基本的思路。目前，在改革過程中，對技術人員的管理，身份在弱化，身份的彈性化、可轉移性卻在加強。這些技術人員在承接政府各種委托服務的過程中，也具有了獨立的利益目標，具有了更多的市場選擇權，具有和政府談判的能力。依托這種談判能力和稀缺性，社會服務人員的市場價值遠遠高于政府保障性。在這種情形下，這些人員很容易出現(xiàn)身份和行為扭曲，可能過多的把一些創(chuàng)造價值進行內(nèi)部分配。內(nèi)部分配扭曲后，出現(xiàn)了一些問題：一方面是政府要給保障；另一方面是市場要爭取最大收益。在整個的市場經(jīng)濟體制大環(huán)境下，我們不能寄希望于道德規(guī)范，要從利益的角度進行約束。這樣，技術人員的收入分配問題就成為關鍵問題，若不能解決收入分配體制的規(guī)范問題，而只是去關注生產(chǎn)環(huán)節(jié)和技術環(huán)節(jié)的切段、成本投入主體、投多少、誰來監(jiān)管等，這僅僅是重視過程管理，而忽視產(chǎn)出管理，不可能實現(xiàn)改革的目的。下一步的改革，首先要考慮社會服務人員的技術價值與薪酬由政府和市場怎么談判來確定，這是一個根本性的問題。

二、社會服務人員薪酬的確定需兩個層面的監(jiān)督管理

一個層面是服務的質量、服務的價格、服務的規(guī)范化等，對這些方面要進行技術性監(jiān)管，即以技術評判作為基礎標準。另一個層面是加強對公共服務兜底環(huán)節(jié)中的技術人員的績效考核。承擔兜底的領域，比如義務教育，也要實行績效管理。逐步建立起一整套考核體系，明確技術標準，避免公共資源的浪費。

三、對公共服務領域范圍的確定要實事求是

比如公共服務的領域范圍延伸到多廣合適。公共服務需要財政支撐，現(xiàn)在國家進入財政增長下滑期，政府的承諾一定要實事求是。若承諾了又不能兌現(xiàn)，風險比許下承諾時要更難處理。政府的目標和能力之間一定要匹配，不能干太多超出政府能力的事。應積極倡導和建立一種外部環(huán)境，把政府做不了的交給社會和市場，發(fā)揮家庭、社區(qū)、協(xié)會等自組織力量，大力發(fā)展社會性的公共服務。從實踐看，社會和市場的力量完全可以承擔一部分公共服務，而不是全部只能由政府來提供。