土地征收過程中物權(quán)處置探討

□文/駱春平

（廊坊市國土資源局安次區(qū)分局河北·廊坊）

土地征收過程中物權(quán)處置探討

□文/駱春平

（廊坊市國土資源局安次區(qū)分局河北·廊坊）

［提要］農(nóng)用地征收實(shí)質(zhì)上是農(nóng)用地的所有權(quán)由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織向政府轉(zhuǎn)移的行為，因此征地補(bǔ)償時就要充分考慮農(nóng)用地所有權(quán)的物權(quán)屬性，給予合理的補(bǔ)償。本文在分析農(nóng)用地所有權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和新增建設(shè)用地地租組成的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述土地開發(fā)權(quán)所帶來的增值收益應(yīng)在農(nóng)民集體與政府之間合理分割，分割的原則就是按照帶來增值的投資主體的不同進(jìn)行合理的分配，最后得出結(jié)論，即征地補(bǔ)償應(yīng)為農(nóng)用地的所有權(quán)價格與土地增值收益分割值之和。

土地；征收；補(bǔ)償；物權(quán)

收錄日期：2015年7月6日

一、征地行為中物權(quán)分析

物權(quán)是對物的權(quán)利。這里所指的物，主要是不動產(chǎn)和動產(chǎn)。物權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)權(quán)是直接體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，財產(chǎn)權(quán)主要有物權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)可分為有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)。物權(quán)是對有形財產(chǎn)的權(quán)利，指權(quán)利人直接支配特定的物的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。物權(quán)法是調(diào)整有形財產(chǎn)關(guān)系的法律。

土地征收過程中，征收的實(shí)質(zhì)是集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。按照物權(quán)的分類，集體土地所有權(quán)屬于物權(quán)中的自物權(quán)，即所有權(quán)。物權(quán)法應(yīng)該平等的保護(hù)國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。待遇是否平等在集體土地征收中集中反映在測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上就是按照被征地原農(nóng)業(yè)用途測算還是按照征收后的建設(shè)用地的用途測算。其原因在于，這里面涉及到一個農(nóng)地的開發(fā)權(quán)問題，若按照建設(shè)用地用途制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)表明農(nóng)民集體擁有原來屬于自己的農(nóng)用地的完整產(chǎn)權(quán)，換句話說農(nóng)民可以獲得農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的預(yù)期收益，而按照原農(nóng)業(yè)用途獲得補(bǔ)償，說明農(nóng)民集體只擁有這塊土地的農(nóng)用地用途下的價值，沒有權(quán)力獲得該地塊轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的價值的權(quán)利，即他們對這塊地的所有權(quán)是不完整的，他們所喪失的正是該地塊的開發(fā)權(quán)。土地的開發(fā)權(quán)（也可以稱作土地的發(fā)展權(quán)）是從土地的所有權(quán)中分離出來的一種物權(quán)，是所有權(quán)人將自己擁有的土地變更原有用途而獲得的權(quán)利。在我國現(xiàn)行的補(bǔ)償制度中執(zhí)行的仍是按照農(nóng)業(yè)原用途補(bǔ)償?shù)脑瓌t，這實(shí)質(zhì)上是剝奪了被征地集體對于被征農(nóng)用地的開發(fā)權(quán)，給集體土地所有者帶來了經(jīng)濟(jì)上的損失，同時用地單位和政府卻分享了這部分土地的增值收益（土地開發(fā)權(quán)價值）。

二、集體土地所有權(quán)在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的體現(xiàn)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）和《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資發(fā)［2004］238號）等一系列文件的要求，提出了統(tǒng)一年產(chǎn)值，統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，制定區(qū)片綜合地價等規(guī)定，這在很大程度上提高了對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是這個標(biāo)準(zhǔn)該提高到什么程度，補(bǔ)償中怎樣體現(xiàn)對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的保護(hù)，怎樣體現(xiàn)對待財產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，卻是一個很值得商榷的問題。

對集體土地的補(bǔ)償應(yīng)該按照建設(shè)用地的用途進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)該按照投資主體的不同將土地的增值收益在政府與集體土地所有者之間進(jìn)行分割。推行“征地區(qū)片綜合地價”是解決讓農(nóng)民作為集體土地所有者享有土地開發(fā)權(quán)價值的關(guān)鍵。在實(shí)際操作中，被征土地往往處于城鄉(xiāng)接合部，這里一般具有區(qū)位優(yōu)勢明顯、升值潛力大等特點(diǎn)，如果按照農(nóng)業(yè)原用途進(jìn)行補(bǔ)償，由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前后巨大的收益差值會引起被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈反應(yīng)，這在理論上對于農(nóng)民來說也是顯失公平的，這是政策的一個重大缺陷。但是如果實(shí)行“區(qū)片綜合地價”則是一個明智的選擇，這種做法尊重了市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，同時也可以做到“同地同價”，當(dāng)然這里的補(bǔ)償價格的計算要按照前面所說的建設(shè)用地的用途計算，合理分割土地的增值收益，這樣可以明顯地提高對于農(nóng)民的地價補(bǔ)償水平，保障農(nóng)民在被征地后的生活水平不降低甚至提高，使農(nóng)民也能分享城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展給整個社會帶來的福祉。

三、土地增值收益在集體土地所有者與政府之間分割

首先，我們分析一下農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地后的地租的組成情況。按照馬克思地租理論的原理，土地分為土地物質(zhì)和土地資本。那么，對于土地物質(zhì)，包含的是建設(shè)用地的絕對地租和級差地租Ⅰ。絕對地租是指最差的建設(shè)用地也擁有的地租，對于建設(shè)用地來說，由于土地的肥沃程度對其的影響在一般情況下幾乎不存在，而影響最大的要數(shù)區(qū)位條件，所以建設(shè)用地的“最差”指的是其位置與現(xiàn)有存量土地相比較為偏僻。城鎮(zhèn)土地絕對地租理論實(shí)際上是把城鎮(zhèn)與農(nóng)村地租問題作為具有密切聯(lián)系的兩個獨(dú)立體系來看待的，這兩個體系的交叉點(diǎn)即城鄉(xiāng)土地的結(jié)合處。所以城鎮(zhèn)絕對地租應(yīng)為該城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)地地租的最高界限。根據(jù)地租的“疊加結(jié)構(gòu)”，也就是說城鎮(zhèn)建設(shè)用地的絕對地租應(yīng)該為該城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)地的絕對地租、級差地租Ⅰ、級差地租ⅠⅠ（若存在的話還應(yīng)該加上壟斷地租）。不言而喻，這些農(nóng)地地租之和是農(nóng)地所有者所有權(quán)權(quán)力束在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)和投資形成的結(jié)果，理應(yīng)歸農(nóng)地所有者所有。

對于級差地租Ⅰ，這一部分地租是在實(shí)現(xiàn)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的部分增值。它屬于農(nóng)地的開發(fā)權(quán)價值，應(yīng)在農(nóng)民集體與政府之間合理分割。按照地租理論，級差地租Ⅰ是由土地的位置優(yōu)劣而產(chǎn)生的。首先被征農(nóng)地的位置具有原始性，是客觀上自然而然存在的，因此我們要承認(rèn)被征地集體有獲得部分建設(shè)用地級差地租Ⅰ的權(quán)利，這部分級差地租Ⅰ稱之為級差地租Ⅰa；同時，由于國家的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、交通干線建設(shè)等外部輻射性投資改變了被征農(nóng)地的相對經(jīng)濟(jì)位置，由此產(chǎn)生的級差地租Ⅰ自然要?dú)w國家所有，這一部分我們稱之為級差地租Ⅰb。

對于建設(shè)用地的資本地租指的是級差地租ⅠⅠ，它是由于追加投資而形成的。對于建設(shè)用地的投資主要是指，使之達(dá)到建設(shè)用地的使用標(biāo)準(zhǔn)而投入的固定資本，如實(shí)現(xiàn)“幾通一平”，大市政配套等政府的綜合投資，可以看出這部分的投資主體是政府，因此級差地租ⅠⅠ理應(yīng)歸政府收回。

通過以上的分析我們可以得出這樣的結(jié)論，在建設(shè)用地的地租構(gòu)成中，絕對地租和級差地租Ⅰa，應(yīng)分配給被征地集體，級差地租Ⅰb和級差地租ⅠⅠ應(yīng)由政府收回。由前面的分析我們得知城鎮(zhèn)建設(shè)用地的絕對地租由農(nóng)地的絕對地租、級差地租Ⅰ、級差地租ⅠⅠ（若存在還應(yīng)該加上壟斷地租）構(gòu)成，而這三項資本化后得到的即為農(nóng)地的所有權(quán)價格，所以也可以說農(nóng)民集體得到的是農(nóng)地的所有權(quán)價格加上土地增值收益的分割值（即開發(fā)權(quán)價值中的農(nóng)民集體分享部分），這個分割值也就是上面所說的級差地租Ⅰa。至于在具體操作中如何計算，我們可以用評估得出的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價圖疊加的辦法得出相應(yīng)的補(bǔ)償區(qū)片，再把相應(yīng)區(qū)片中的各類用途的土地的基準(zhǔn)地價值的年限修正到無限年期（即得到該區(qū)片的土地的所有權(quán)價格）接下來再根據(jù)實(shí)際情況確定各類用途土地的面積比例，計算出各區(qū)片的綜合地價（為該區(qū)片的國有土地所有權(quán)價格），然后再扣除政府應(yīng)收回部分的方法，即用評估出的建設(shè)用地所有權(quán)價格減掉級差地租Ⅰb和級差地租ⅠⅠ的資本化部分。這里的級差地租Ⅰb的資本化部分應(yīng)用于國家征地調(diào)節(jié)基金，按照基準(zhǔn)地價的一定比例確定，主要用于國家、省重點(diǎn)建設(shè)項目征地的補(bǔ)助，重大項目統(tǒng)一墊付補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)充失地農(nóng)民保險基金等。級差地租ⅠⅠ的計算可以根據(jù)基準(zhǔn)地價中確定的“幾通一平”確定單位面積的基礎(chǔ)設(shè)施配套成本。另外，由于有農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地時要花費(fèi)相應(yīng)的成本，包括測量的費(fèi)用、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)等，所以這一部分在計算時也應(yīng)從綜合地價中扣除，最后得出的即是農(nóng)民集體得到的補(bǔ)償。

對公私財產(chǎn)實(shí)行平等保護(hù)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)所要求的交易秩序形成的條件，也是社會主義法治精神的具體體現(xiàn)。這也是我國《憲法》中“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的體現(xiàn)，合理的保護(hù)了公民的合法財產(chǎn)，才能促進(jìn)社會的安定和諧，正所謂有恒產(chǎn)者有恒心。

主要參考文獻(xiàn)：

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