新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的對策研究：基于國家政策訴求的視角

唐先濱 劉 萌

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830047；烏魯木齊市新市區(qū)人民法院，新疆 烏魯木齊 830011)

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新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的對策研究：基于國家政策訴求的視角

唐先濱 劉 萌

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830047；烏魯木齊市新市區(qū)人民法院，新疆 烏魯木齊 830011)

新一輪對口援疆為新疆實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安提供了發(fā)展動力，縱觀新疆近年來的快速發(fā)展，在形成集約式發(fā)展模式、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會精益化發(fā)展實(shí)現(xiàn)過程中仍面臨諸多問題。對于地域廣袤、發(fā)展因素多樣化、資源多元化的發(fā)展訴求，新疆經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展更加迫切需要以國家政府的力量推動發(fā)展進(jìn)程。

新疆；經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；國家政策訴求

2010年中央新疆工作會議開啟了以國家政策支持為頂層設(shè)計(jì)的新疆發(fā)展規(guī)劃。四年來，經(jīng)過對口援疆的幫扶、因地制宜發(fā)展地州經(jīng)濟(jì)、大力推進(jìn)惠民工程建設(shè)，新疆的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。在此過程中，以國家為主導(dǎo)，集中發(fā)揮社會主義的強(qiáng)大凝聚力量推動新疆的發(fā)展，尤其在地域廣袤、資源豐富、多民族聚居的新疆地區(qū)顯現(xiàn)了無與倫比的政策支撐和導(dǎo)向力量。在新一輪中央新疆工作會議即將召開之際，基于中央對新疆的支持力度只增不減的政策導(dǎo)向，從微觀層面探討新疆現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的對策，有著現(xiàn)實(shí)的可操作性指導(dǎo)意義。

一、采取特殊政策，加大對南疆四地州的支持力度

地處新疆南部的南疆四地州(阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū))在自然地理、民族宗教等方面具有特殊性和復(fù)雜性，是新疆反恐、維穩(wěn)任務(wù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域，在維護(hù)祖國統(tǒng)一、反對民族分裂斗爭中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。通過采取特殊措施，支持南疆四地州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，鞏固邊防，實(shí)現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。中央多次強(qiáng)調(diào)，南疆的問題要從國家層面謀劃部署，單獨(dú)施政。對南疆四地州實(shí)行計(jì)劃單列管理。以2013年南疆四地州公共財(cái)政預(yù)算支出為基數(shù)，連續(xù)十年按每年30%的比例遞增，安排南疆四地州年度財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付資金，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供資金支持、保持后勁。扶持南疆四地州科教文衛(wèi)等社會事業(yè)發(fā)展。對南疆四地州實(shí)行學(xué)前到高中教育(學(xué)前2年、小學(xué)6年、初中3年、高中3年)的14年免費(fèi)教育政策，提高受教育率，切實(shí)增強(qiáng)人民素質(zhì)能力，提高發(fā)展水平；對南疆四地州農(nóng)村貧困家庭大學(xué)生實(shí)行普通高校學(xué)費(fèi)資助政策，由國家予以補(bǔ)貼。增加南疆四地州醫(yī)務(wù)人員編制數(shù)量，擴(kuò)充醫(yī)療人員庫，同時(shí)建立基層醫(yī)療服務(wù)人員生活待遇保障機(jī)制，將南疆四地州現(xiàn)聘用村醫(yī)報(bào)酬納入中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理，徹底解決村醫(yī)薪酬和“養(yǎng)老”等問題。

二、全面提高中央投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)扶持基礎(chǔ)

新疆基層設(shè)施建設(shè)投入欠賬多，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。要立足長遠(yuǎn)、打基礎(chǔ)、增后勁，加大對新疆投資支持力度，全面提高中央投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)增強(qiáng)新疆的可持續(xù)發(fā)展能力。對于教育、衛(wèi)生、文化、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等社會發(fā)展類和公益性項(xiàng)目建設(shè)資金申請由國家給予全額補(bǔ)助。對于已經(jīng)實(shí)施并取得一定效果的安居富民、定居興牧、大中型水庫、國省道公路、城市供排水、城市污水垃圾處理等重點(diǎn)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保等項(xiàng)目，進(jìn)一步提高國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

三、支持資源開發(fā)最大限度惠及新疆各族群眾

目前新疆正處于工業(yè)化初級階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，石油工業(yè)總量比重偏大。石油石化產(chǎn)業(yè)雖然對自治區(qū)GDP貢獻(xiàn)較大，但在擴(kuò)大社會就業(yè)和增加地方財(cái)政收入方面的貢獻(xiàn)不高。需要進(jìn)一步探索油氣開發(fā)新模式，把新疆的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，更多的惠及新疆各族群眾，是圍繞長治久安抓發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議國家將中石油、中石化所有在新疆的分支機(jī)構(gòu)變更為獨(dú)立法人，在當(dāng)?shù)鼐偷丶{稅。支持自治區(qū)適當(dāng)參股中石油、中石化駐疆四大油田分公司、成品油運(yùn)輸和銷售企業(yè)。批準(zhǔn)新疆組建成立油氣開發(fā)企業(yè)，富裕企業(yè)石油、天然氣勘探開發(fā)資質(zhì)，并同意從近兩年新疆境內(nèi)石油、天然氣勘探新增儲量中切化出一部分資源，由地方企業(yè)自主開采、加工、銷售。將中石油、中石化的老油井、廢棄油井、邊遠(yuǎn)區(qū)油井等打包轉(zhuǎn)讓給自治區(qū)改造開發(fā)，進(jìn)一步提高資源利用率。

四、支持新疆加快改善民生進(jìn)程

民生、民心相互關(guān)聯(lián)，相互影響。新疆社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務(wù)供給不足。教育、就業(yè)、衛(wèi)生、文化等社會公共事業(yè)的發(fā)展關(guān)乎爭取民心、維護(hù)社會發(fā)展長治久安。只有把教育放在更加重要的戰(zhàn)略位置來謀劃推進(jìn)，把就業(yè)作為新疆發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，下大力氣解決好就業(yè)、教育等問題，才能真正凝聚人心、長治久安。

(一)加大對教育的支持力度

完善教育基礎(chǔ)設(shè)施。發(fā)展教育一條龍連鎖設(shè)施，建立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、高中及職業(yè)學(xué)校教育設(shè)施和建筑，加強(qiáng)推進(jìn)雙語教學(xué)力度，大力支持新疆城市區(qū)域職業(yè)技術(shù)教育基地建設(shè)，為提高當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)技術(shù)能力水平做好教育準(zhǔn)備基礎(chǔ)。推進(jìn)義務(wù)教育資源均衡化布局和發(fā)展。從地理區(qū)域上優(yōu)化教育設(shè)施布點(diǎn)，使得教育資源相對均衡化分布，加快教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加大縣市地區(qū)教育投資傾斜力度，逐步提高農(nóng)村、縣市學(xué)校教育質(zhì)量及水平。大力加強(qiáng)“雙語”教師隊(duì)伍建設(shè)。將“新疆雙語教師特崗計(jì)劃”向初中階段延伸，并同步實(shí)施“義務(wù)教育階段特崗計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)適當(dāng)突破編制總額限制、按需補(bǔ)充師資的目標(biāo)。強(qiáng)化雙語教師培訓(xùn)，并擴(kuò)大定向培養(yǎng)免費(fèi)師范生規(guī)模。提標(biāo)擴(kuò)面農(nóng)村教師生活補(bǔ)助政策。

(二)實(shí)施更加積極主動的就業(yè)政策

發(fā)展紡織服裝業(yè)促進(jìn)百萬人就業(yè)。設(shè)立新疆紡織服裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金200億元。其中申請中央支持100億元，即2014-2018年連續(xù)五年，每年支持20億元。對新疆紡織服裝行業(yè)上繳中央的增值稅，等額由中央財(cái)政通過專項(xiàng)資金形式返還新疆，專門用于服裝等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。[1]增加對新疆籍員工在紡織服裝企業(yè)就業(yè)的社保與培訓(xùn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，支持新疆棉花產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。繼續(xù)支持新疆優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)項(xiàng)目，積極穩(wěn)妥推進(jìn)棉花“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)工作。對在新疆當(dāng)?shù)刈圆⑸a(chǎn)的紡織企業(yè)用棉按照國際市場價(jià)格支付，對高于國家市場價(jià)格的部分，由國家財(cái)政給予出庫補(bǔ)貼。支持在疆企業(yè)吸納本地就業(yè)人員。中央駐疆企業(yè)和內(nèi)地在疆發(fā)展企業(yè)發(fā)展要把解決當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)問題作為工作重要內(nèi)容，建議新招用人員中新疆當(dāng)?shù)貏趧又斜壤坏陀?0%。

(三)支持衛(wèi)生、文化事業(yè)

推進(jìn)縣市婦幼保健院建設(shè)。加大醫(yī)療設(shè)施投資，完善縣市地區(qū)婦幼保健醫(yī)院設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)新疆地區(qū)民族醫(yī)藥研究和發(fā)展。[2]建立基層醫(yī)療服務(wù)人員生活待遇保障機(jī)制，依托對口支援省市優(yōu)質(zhì)醫(yī)學(xué)教育資源，面向基礎(chǔ)崗位免費(fèi)培養(yǎng)2萬名本科、?？漆t(yī)學(xué)各類人才。加強(qiáng)基層文化服務(wù)體系建設(shè)。支持地市級公共文化設(shè)施建設(shè)和34個(gè)國貧縣、邊境縣、重點(diǎn)維穩(wěn)縣的村級文化室建設(shè)。

五、大力支持新疆重大項(xiàng)目建設(shè)

實(shí)踐證明，推進(jìn)新疆重要項(xiàng)目建設(shè)是調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大投資、改善民生、增強(qiáng)后勁的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。特別是加快水利工程建設(shè)，不僅可以充分發(fā)揮蓄水、防洪、輸水、發(fā)電等功能，解決南疆工程性、季節(jié)性缺水問題，還可以促進(jìn)南疆農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)加快發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，帶動勞動力轉(zhuǎn)移，改善群眾生產(chǎn)生活條件。建議國家在規(guī)劃布局、項(xiàng)目安排、資金籌措的等方面加大對新疆的支持力度，盡快建成一批事關(guān)新疆全局的水利、交通、能源項(xiàng)目，為新疆社會穩(wěn)定和長治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)加大對水利基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度

支持跨界河流水資源開發(fā)利用。中哈跨界分水談判日趨臨近，需采取非常規(guī)措施，加快推進(jìn)伊犁河、額爾齊斯河、額敏河跨界河流調(diào)水工程建設(shè)，加快推進(jìn)納入國家大中型水庫建設(shè)規(guī)劃的一批山區(qū)控制性骨干工程建設(shè)。

(二)加大對大通道項(xiàng)目的支持力度

不斷完善新疆鐵路網(wǎng)。重點(diǎn)加快建設(shè)中吉烏鐵路、中巴鐵路，全力推進(jìn)南疆線阿克蘇至喀什段增建二線、蘭新線精河至阿拉山口段增建二線等干支線改造等項(xiàng)目。支持新疆加快國省道公路建設(shè)和國邊防公路建設(shè)。盡快形成完善的骨干公路網(wǎng)，加快與周邊國家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，全面推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。完善新疆機(jī)場規(guī)劃布局，支持新疆發(fā)展通用(通勤)航空，建立立體交通運(yùn)行體系。

(三)加快煤電煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展

加快“疆電外送”工程建設(shè)。加快實(shí)施準(zhǔn)東-華東±1100千伏特高壓直流外送工程，盡快批準(zhǔn)配套準(zhǔn)東-華東±1100千伏工程的1320萬千瓦外送火電項(xiàng)目建設(shè)，確保配套電源與輸電線路同步建成。加快“疆電外送”第三條特高壓直流輸電工程啟動步伐，為提前達(dá)成外送3000萬千瓦建設(shè)目標(biāo)儲蓄能量。支持新疆以市場配置資源的改革工作。加大已上報(bào)國投南湖礦區(qū)西區(qū)大南湖七號礦井等19個(gè)煤礦項(xiàng)目開發(fā)支持力度，加快建成國家大型煤炭基地。

六、支持新疆加快對外開放步伐，推動絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)

2013年“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略新構(gòu)想的提出，開啟了新疆跨越式發(fā)展的又一篇章。建議國家賦予新疆更加開放的對外政策，支持新疆以平臺建設(shè)和通道建設(shè)為主，在同中亞地區(qū)合作中充分發(fā)揮主力軍和排頭兵作用，打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，全面推進(jìn)“外引內(nèi)聯(lián)、東聯(lián)西出、西來動去”的開放戰(zhàn)略，形成全方位對內(nèi)對外開放格局。繼續(xù)推進(jìn)綜合保稅區(qū)建設(shè)。充分發(fā)揮新疆現(xiàn)有分布的出口加工區(qū)和五個(gè)綜 合保稅區(qū)及口岸建設(shè)基礎(chǔ)，不斷完善市場運(yùn)行機(jī)制和財(cái)政、稅收保障機(jī)制，逐步為中國-中亞自由貿(mào)易區(qū)的最終落成提供堅(jiān)實(shí)推動力量。[3]在自治區(qū)重點(diǎn)發(fā)展紡織服裝產(chǎn)業(yè)，設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，支持新疆發(fā)展紡織服裝業(yè)“兩頭在外”加工貿(mào)易1。加大對喀什、霍爾果斯開發(fā)區(qū)建設(shè)的支持力度。加強(qiáng)對喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其補(bǔ)助資金由目前的每年6億元提高到20億元，修訂享受稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)目錄。允許將兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)10年內(nèi)各類國家財(cái)政收入全部留在開發(fā)區(qū)，用以支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方的發(fā)展離不開中央的政策指導(dǎo)和支持。社會主義國家集中力量辦大事的巨大優(yōu)越性在民族眾多、發(fā)展落后、制約因素繁雜的新疆地區(qū)有著重要的支撐作用?！靶陆z綢之路”經(jīng)濟(jì)帶的構(gòu)想、中國-中亞區(qū)域合作的重大機(jī)遇，也都是在國家層面構(gòu)建國際區(qū)域發(fā)展的重大舉措。因此，站在新時(shí)期的關(guān)口上，充分發(fā)揮國家對新疆的政策傾向和支持，對于新疆的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有強(qiáng)大的基礎(chǔ)支撐。

注 釋：

①“兩頭在外”即原材料從國外進(jìn)口，生產(chǎn)的產(chǎn)品也是銷外國外，國內(nèi)只進(jìn)行加工業(yè)務(wù)。

[1] 朱凱莉,李敏.新疆代表團(tuán)建議推進(jìn)新疆紡織服裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)百萬人就業(yè)[EB/OL].http://news.ts.cn/content/2014-03/11/content_9422062.htm, 2014-03-11, 01:16:36.

[2] 劉若涵.2014年新疆將加強(qiáng)中醫(yī)民族醫(yī)藥服務(wù)能力建設(shè)[EB/OL]. http://news.ts.cn/content/2014-02/27/content_9377231.htm,2014-02-27,17:57:06.

[3] 周浙玲.新疆?dāng)M打造區(qū)域性國際金融中心[N].中國證券報(bào),2013-11-29，第A12版.

2015-04-07

唐先濱(1984-)，男，講師，研究方向：公共管理的理論與實(shí)踐。劉萌(1988-)，男，在讀碩士。研究方向：法學(xué)。