政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)研究

□文/黃錫遠(yuǎn)　陳　可

（1.廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院；2.康泰人壽保險(xiǎn)公司廣西分公司廣西·南寧）

政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)研究

□文/黃錫遠(yuǎn)1陳可2

（1.廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院；2.康泰人壽保險(xiǎn)公司廣西分公司廣西·南寧）

［提要］近年來，政府購買公共服務(wù)逐漸成為我國服務(wù)型政府建設(shè)重點(diǎn)之一。本文結(jié)合廣西開展政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)實(shí)踐體會(huì)，探討存在的問題，并提出對策建議。

公共服務(wù)；財(cái)政支出；績效評價(jià)

收錄日期：2015年7月24日

一、引言

近年來，我國政府強(qiáng)調(diào)服務(wù)型職能，逐漸轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型政府。2013年7月31日，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部署。會(huì)議明確，由符合要求、具備較好信譽(yù)的社會(huì)組織承接部分適合政府部門通過市場化方式購買的公共服務(wù)事項(xiàng)。由于引入競爭機(jī)制，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)可以提高政府辦事透明度，降低服務(wù)成本，提高效率。為提高財(cái)政資金的配置效用、保障政府財(cái)政資金的使用效率，以及提高政府購買服務(wù)財(cái)政支出使用和管理的透明度，需要對購買服務(wù)支出資金進(jìn)行績效評價(jià)。因此，加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)綜述

黨的十一屆三中全會(huì)以來，政府逐步縮緊對經(jīng)濟(jì)直接干涉的范圍，逐步將原本緊握在手中的領(lǐng)域讓渡給市場；確立市場經(jīng)濟(jì)制度改革目標(biāo)之后，宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段逐步以間接方式為主，標(biāo)志著政府經(jīng)濟(jì)職能從“全能型”向“調(diào)控型”轉(zhuǎn)變，政府購買服務(wù)就成為我國實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然選擇。

政府購買公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是政府出資，讓營利或非營利組織參與到公共服務(wù)提供中來，其特點(diǎn)：一是政府出資；二是營利或非營利組織負(fù)責(zé)實(shí)施公共服務(wù)的具體事項(xiàng)。近年來，政府購買公共服務(wù)日漸廣泛應(yīng)用在社會(huì)基本公共服務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域，并呈現(xiàn)出地域化、規(guī)?；投鄻踊陌l(fā)展趨勢。政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)，是指政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)施主體或社會(huì)工作主管部門，依據(jù)一定的評價(jià)原則、評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)方法，對政府購買服務(wù)合同的履行、服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成度、社會(huì)效益、受益群體滿意度等方面所進(jìn)行的客觀、科學(xué)、公正的評價(jià)。政府購買服務(wù)績效評價(jià)的主體，既可以由政府專門組織設(shè)立的考評小組負(fù)責(zé)具體實(shí)施，也可引入第三方進(jìn)行具體的績效評價(jià)。

我國對于政府購買服務(wù)相關(guān)問題的研究與實(shí)踐還處于起步階段。圍繞政府購買公共服務(wù)，學(xué)術(shù)界就政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵與本質(zhì)屬性、理論依據(jù)、過程、實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等方面進(jìn)行了研究，取得了一定的研究成果。政府購買公共服務(wù)的績效研究方面，目前學(xué)術(shù)界研究成果少，總體上是綜合運(yùn)用定性與定量研究的方法來評價(jià)購買公共服務(wù)的績效。代表性的研究成果是魏中龍從政府投入、服務(wù)供給機(jī)構(gòu)投入、接受服務(wù)群眾滿意等三個(gè)方面構(gòu)建政府購買服務(wù)效率評價(jià)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上提出“應(yīng)用SOM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)建立政府購買服務(wù)效率評價(jià)模型”。從而，構(gòu)成政府購買公共服務(wù)的績效評價(jià)。但是，其實(shí)踐應(yīng)用效果需要進(jìn)一步探索。

績效評價(jià)的核心是強(qiáng)調(diào)資金監(jiān)管目標(biāo)與結(jié)果合理應(yīng)用的關(guān)系，作為一種先進(jìn)的管理工具，它是一種以結(jié)果有效為目的的管理理念。績效評價(jià)應(yīng)用于政府購買公共服務(wù)支出是加強(qiáng)財(cái)政資金使用效用的重要方式。目前，我們亟待結(jié)合實(shí)際建立一套能夠科學(xué)考核資金使用效果的評價(jià)方法和體系，對財(cái)政支出進(jìn)行綜合評定，推動(dòng)政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，提高政府資金的使用效率。

三、政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)存在的問題

自20世紀(jì)80年代以來，廣西不斷深化財(cái)政支出管理體制改革，擬定和實(shí)施了包括政府招標(biāo)采購等辦法在內(nèi)的一系列改革措施，組織專家學(xué)者參與廣西財(cái)政支出在購買公共服務(wù)方面的試點(diǎn)考評工作。

在總結(jié)績效評價(jià)工作基礎(chǔ)上，廣西創(chuàng)新績效評價(jià)模式，將政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)工作通過招標(biāo)形式，公開向社會(huì)力量考評政府購買公共服務(wù)工作，借助會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)力量推進(jìn)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)，取得了良好的效果。但是，由于政府購買服務(wù)項(xiàng)目管理過程的復(fù)雜性和特殊性，廣西政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)還存在一些問題，從相關(guān)研究資料和廣西購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)踐看，主要存在以下幾個(gè)問題：

（一）科學(xué)的績效評價(jià)指引尚未出臺(tái)。開展政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的政策依據(jù)。但是，目前國內(nèi)尚未有統(tǒng)一的規(guī)范性文件。財(cái)政部于2011年4月印發(fā)《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)［2011］285號），該辦法主要針對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)。2014年4月，為指導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評價(jià)業(yè)務(wù)，中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)制定了《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評價(jià)操作指引（試行）》。但是，由于政府購買公共服務(wù)支出有其特殊性，按照以上“兩個(gè)辦法”對政府購買公共服務(wù)支出進(jìn)行績效評價(jià)不能更好地突出其業(yè)務(wù)特點(diǎn)，其評價(jià)不夠科學(xué)合理。

就廣西而言，針對政府財(cái)政支出的績效評價(jià)工作已頒布了《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績效評價(jià)暫行辦法》，但是在政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)工作的規(guī)范性文件也一直未出臺(tái)，缺乏科學(xué)的績效評價(jià)指引。廣西政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)工作尚處于探索階段，政府組織的績效評價(jià)主體也缺乏一套構(gòu)建于嚴(yán)格的分析數(shù)據(jù)前提下的科學(xué)、系統(tǒng)的指標(biāo)體系框架。政府按照現(xiàn)有研究成果設(shè)計(jì)的購買服務(wù)支出績效評價(jià)指標(biāo)，由于受到知識結(jié)構(gòu)、偏好和經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，導(dǎo)致評價(jià)指標(biāo)不夠科學(xué)、不夠完整。例如，評價(jià)支出將規(guī)范性作為主體，忽略了效益評價(jià)；對目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)時(shí)，偏向于項(xiàng)目本身，而對綜合分析項(xiàng)目內(nèi)外因素的重視度不夠；評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)重支出分配輕支出后績效。從而，造成了相關(guān)部門在實(shí)施政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)過程中無章可循，不利于有效地推動(dòng)績效評價(jià)工作。

（二）缺少專業(yè)的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)?？冃гu價(jià)工作一般是通過不同的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)各自實(shí)施，不同的機(jī)構(gòu)在績效評價(jià)上的方法、指標(biāo)與組織程序均有較大區(qū)別，難以構(gòu)成全面的、統(tǒng)一的財(cái)政支出績效評價(jià)體系。沒有專業(yè)性的績效評價(jià)部門，造成這一績效評價(jià)工作缺乏統(tǒng)一負(fù)責(zé)的主體與重要載體，從而財(cái)政支出績效評價(jià)工作無法形成制度化、規(guī)范化和法制化的高效機(jī)制。

就廣西績效評價(jià)實(shí)踐看，廣西政府盡管已經(jīng)用公平招標(biāo)的方式引入中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)團(tuán)隊(duì)完成績效評價(jià)工作，但是由于時(shí)間緊、任務(wù)重、規(guī)范不完善、創(chuàng)新性不強(qiáng)等原因，績效評價(jià)成果可靠性存在一定缺陷。因此，直接引入獨(dú)立性強(qiáng)的績效評價(jià)專家組有助于提高評價(jià)成果的可靠程度。

（三）事前規(guī)劃和事中監(jiān)管機(jī)制尚未形成。我國政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)工作比較成熟的省市，普遍存在以結(jié)果為導(dǎo)向，缺乏建立“事前規(guī)劃-事中監(jiān)管-事后評價(jià)”三者相聯(lián)系的整體績效評價(jià)機(jī)制。目前，廣西政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)也是以結(jié)果作為實(shí)踐方向，缺乏較為充分的事前規(guī)劃與過程監(jiān)管。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價(jià)通常僅是在事后對此類外購服務(wù)資金的使用效果及使用財(cái)政資金能否滿足有關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行評價(jià)，難以挽回已產(chǎn)生的危害和損失。對于績效評價(jià)而言，應(yīng)事前便制定績效目標(biāo)，自始至終積極監(jiān)督績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，同時(shí)按項(xiàng)目進(jìn)展情況及時(shí)調(diào)整策略，保障服務(wù)外包的支出效果能夠盡量實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，事后對績效評價(jià)結(jié)果予以反饋。針對政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的事前調(diào)研工作可以使廣西政府對項(xiàng)目有較好的預(yù)見性，避免項(xiàng)目資源調(diào)控不當(dāng)、后續(xù)項(xiàng)目開展進(jìn)度緩慢等現(xiàn)象。

（四）責(zé)任追究機(jī)制尚未構(gòu)建。在目前的績效考核機(jī)制下，財(cái)政支出績效評價(jià)工作體系不全面，未能發(fā)揮績效評價(jià)在預(yù)算制定、推行與監(jiān)督中的作用，其評價(jià)結(jié)果僅用來建檔儲(chǔ)存，或作為有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒或參考。政府購買公共服務(wù)支出項(xiàng)目所存在問題以及對執(zhí)行項(xiàng)目的過程中各個(gè)突出位置的責(zé)任人不具備直接約束力，這不僅制約了這一績效評價(jià)工作所體現(xiàn)的權(quán)威性，而且影響了政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)工作的深化與發(fā)展。

四、政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)對策建議

由于政府逐漸關(guān)注服務(wù)公眾的質(zhì)量和效果，績效評價(jià)管理制度建設(shè)逐步駛?cè)胝?，廣西應(yīng)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政支出管理力度，尤其是在政府購買公共服務(wù)支出方面，應(yīng)盡早建立科學(xué)的績效評價(jià)范式，加強(qiáng)績效評價(jià)，不斷提高政府購買公共服務(wù)支出效率。

（一）制定績效評價(jià)目標(biāo)。開展績效評價(jià)工作的目標(biāo)是為了加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的自主監(jiān)管，改進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行的弱勢環(huán)節(jié)，提高政府部門和項(xiàng)目執(zhí)行單位的管理水平。同時(shí)，進(jìn)一步豐富和完善政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)方法體系，推進(jìn)績效評價(jià)工作的制度建設(shè)：一是通過績效評價(jià)，加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的自主監(jiān)督和管理，及時(shí)總結(jié)政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在執(zhí)行和管理上的薄弱環(huán)節(jié)，并提出改進(jìn)意見和建議，以提高政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的管理水平和執(zhí)行績效；二是通過實(shí)施績效評價(jià)，對政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)工作提出意見和建議，逐步深入完善與豐富政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)方法體系，推動(dòng)績效評價(jià)工作的制度建設(shè)；三是通過績效評價(jià)，加強(qiáng)評價(jià)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高評價(jià)人員業(yè)務(wù)水平。

（二）出臺(tái)科學(xué)的績效評價(jià)指引。為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作，應(yīng)該結(jié)合廣西實(shí)際，參照國際相關(guān)績效評價(jià)操作指南和2014年4月中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)印發(fā)的《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評價(jià)操作指引（試行）》，制定符合廣西實(shí)際的政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)操作指引或?qū)嵤┺k法，規(guī)范廣西開展政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)工作。

政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系框架，科學(xué)合理的指標(biāo)體系可以有效地衡量政府所購公共服務(wù)的過程和結(jié)果是否經(jīng)濟(jì)和有效。廣西應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，按照相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性等準(zhǔn)則，遵循公正性、規(guī)范性、獨(dú)立性、可靠性、目標(biāo)導(dǎo)向性、參與性等原則要求，參照2014年4月中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)印發(fā)的《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評價(jià)操作指引（試行）》，設(shè)置由項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目可持續(xù)性等一級指標(biāo)構(gòu)成的政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)指標(biāo)體系，具體的二級指標(biāo)和三級指標(biāo)及其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮政府購買公共服務(wù)支出的特點(diǎn)。同時(shí)，需要政府和績效評價(jià)專家積極配合，構(gòu)建績效評價(jià)資料數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)財(cái)政資金使用績效數(shù)據(jù)的積累，促進(jìn)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中發(fā)揮積極的指導(dǎo)作用。

（三）構(gòu)建相對獨(dú)立的第三方評價(jià)運(yùn)行機(jī)制。在政府、服務(wù)提供方、服務(wù)受益方和第三方部門機(jī)構(gòu)等評價(jià)主體當(dāng)中，后兩者有著相對較大的比重。例如，廣西政府部門正是通過公開招標(biāo)尋求第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成相關(guān)項(xiàng)目的績效評價(jià)工作。第三方機(jī)構(gòu)既可以是專業(yè)性社會(huì)組織，也可以是全部由專家組成的評價(jià)委員會(huì)，但是要與另三類評價(jià)主體相對獨(dú)立，不能有利益關(guān)系，盡可能不受政府或其他因素影響而失去評價(jià)公正性。第三方機(jī)構(gòu)開展工作具有獨(dú)立性，按照相應(yīng)的程序與標(biāo)準(zhǔn)，針對公共服務(wù)的投入、運(yùn)行及其績效，對服務(wù)對象的滿意度與提供方的產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等實(shí)施評價(jià)。具體而言，在實(shí)施評價(jià)工作前，針對服務(wù)提供的社會(huì)組織的能力、資質(zhì)、業(yè)績、信譽(yù)等做出論證，在項(xiàng)目的推行過程中與相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程監(jiān)督與跟蹤，促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度的保障和質(zhì)量的提升，完成項(xiàng)目之后還應(yīng)該將評價(jià)結(jié)果及時(shí)對社會(huì)公布。其評價(jià)結(jié)果為今后社會(huì)組織承接項(xiàng)目提供重要的參考依據(jù)。

（四）注重績效評價(jià)的設(shè)計(jì)和實(shí)施。政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)過程包括設(shè)計(jì)和實(shí)施兩個(gè)主要階段。在績效評價(jià)設(shè)計(jì)階段，政府部門和績效評價(jià)專家在對項(xiàng)目績效評價(jià)目標(biāo)準(zhǔn)確界定的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目的有關(guān)資料進(jìn)行收集與分析，制定績效評價(jià)指標(biāo)的結(jié)構(gòu)和框架，設(shè)計(jì)詳細(xì)的績效評價(jià)實(shí)施計(jì)劃和方案。在績效評價(jià)實(shí)施階段，績效評價(jià)小組結(jié)合指標(biāo)所需證據(jù)及其來源的特點(diǎn)，選擇電話訪問、座談會(huì)、實(shí)地考察及調(diào)查問卷等方式開展績效評價(jià)?？冃гu價(jià)小組對收集到的大量證據(jù)進(jìn)行了歸納整理、交叉驗(yàn)證，提出錯(cuò)誤信息，確定用于績效分析和評價(jià)的依據(jù)，采用科學(xué)的分析方法，對指標(biāo)進(jìn)行客觀評價(jià)和評級，在此基礎(chǔ)上，初步確定績效評價(jià)意見。最后，評價(jià)小組在聽取利益相關(guān)者意見和建議的基礎(chǔ)上，完成最終績效評價(jià)結(jié)果報(bào)告。

（五）建立健全績效評價(jià)管理機(jī)制。廣西政府應(yīng)不斷規(guī)范政府購買公共服務(wù)支出績效評價(jià)項(xiàng)目的管理制度，提高項(xiàng)目管理效率和執(zhí)行效率，加強(qiáng)績效評價(jià)工作準(zhǔn)備和實(shí)施的指導(dǎo)和監(jiān)督。一是加強(qiáng)政府部門的管理協(xié)調(diào)。廣西政府部門在積極組織和協(xié)調(diào)項(xiàng)目工作，分別成立由分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目小組，對項(xiàng)目準(zhǔn)備和實(shí)施提供指導(dǎo)，監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)度；二是設(shè)置合理的項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)。針對項(xiàng)目的準(zhǔn)備和實(shí)施工作，建立由自治區(qū)、市項(xiàng)目辦和項(xiàng)目實(shí)施單位等部門組成的多級管理機(jī)構(gòu)。完整的管理機(jī)構(gòu)可以很好地協(xié)調(diào)和管理項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，組織和監(jiān)督招標(biāo)采購，確保項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和項(xiàng)目質(zhì)量；三是完善管理制度建設(shè)。為了加強(qiáng)項(xiàng)目管理，各級項(xiàng)目辦應(yīng)制定包括采購管理、財(cái)政管理、工程管理、合同管理等在內(nèi)的完善的內(nèi)部管理制度。

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