上海財政R&D支出績效評價研究

□文/李立媛

（河北大學(xué)河北·保定）

上海財政R&D支出績效評價研究

□文/李立媛

（河北大學(xué)河北·保定）

［提要］財政R&D支出是保障地方科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，財政R&D支出績效評價是財政科技管理的重要環(huán)節(jié)，也是提高財政資金使用效率的重要工具。本文在分析上海財政R&D支出規(guī)模的基礎(chǔ)上，構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（D EA）對上海財政R&D支出產(chǎn)出進(jìn)行績效評價，并提出可供參考的解決方案。

財政R&D支出；D EA模型；績效評價

收錄日期：2015年7月28日

R&D活動是科技活動的核心，不僅決定科技的發(fā)展?fàn)顩r，而且是有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)。近年來，學(xué)者們對財政科技與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究較多，但是對財政R&D支出績效評價方面的研究較少。為了提高財政R&D支出的效益，財政R&D支出績效評價研究顯得尤為重要。財政R&D支出規(guī)模是衡量一個地區(qū)政府對科研重視程度的有效指標(biāo)，近年來上海財政R&D支出規(guī)模逐年快速上升。2008～2013年上海財政R&D支出以年均28.81億元的增長量逐年增加，財政R&D支出年均增長率為19.3%；同一期間上海企業(yè)R&D支出以年均47.71億元的增長量逐年增加，企業(yè)R&D支出年均增長率為14.7%。2013年上海財政R&D支出占R&D活動內(nèi)部支出的31.61%，較2012年下降1.6%；同年，上海財政R&D支出占上海地區(qū)GDP的比重為1.14%，較2012年上升0.018%。確保財政R&D支出快速增長的規(guī)模、合理的結(jié)構(gòu)是發(fā)揮政府在R&D支出中導(dǎo)向作用并補(bǔ)充市場作用的有效途徑。

一、上海財政R&D支出績效評價分析

在進(jìn)行上海財政R&D支出績效分析時，應(yīng)重視財政R&D支出所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系、選擇合適的評價方法是實現(xiàn)科學(xué)評價的重要環(huán)節(jié)。

（一）評價指標(biāo)的選取和體系構(gòu)建。構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系是進(jìn)行績效評價分析的首要環(huán)節(jié)。本文設(shè)定支出指標(biāo)即財政R&D支出，產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)定則需要依據(jù)政府的支出責(zé)任。政府的支出責(zé)任主要基于R&D活動的公共產(chǎn)品特性，R&D活動中絕大多數(shù)R&D產(chǎn)出成果如科技論文、著作產(chǎn)出、課題產(chǎn)出和超過法定保護(hù)年限的專利產(chǎn)出具有較強(qiáng)公共產(chǎn)品特性，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品是從私人產(chǎn)品中脫離出來的能夠供社會公眾所共同享用的產(chǎn)品或服務(wù)，可以帶來較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，因此政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。本文以上?？萍及l(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，設(shè)定如表1所示的5個產(chǎn)出指標(biāo)包括規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值、國內(nèi)專利授權(quán)數(shù)、民營科技企業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)、各類技術(shù)合同成交額和國外論文發(fā)表數(shù)量。其中，國內(nèi)專利授權(quán)數(shù)和國外論文發(fā)表數(shù)量屬于財政R&D活動的直接性產(chǎn)出，具有較強(qiáng)的社會效益；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值、各類技術(shù)市場成交額和民營科技企業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)指標(biāo)屬于財政R&D活動的間接性產(chǎn)出，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)中的民營科技企業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)指標(biāo)的另一個特殊作用是作為有效測試財政R&D支出對民營科技活動導(dǎo)向帶動效果的工具。（表1）

（二）基于D EA模型的實證分析。DEA模型源于運籌學(xué)，當(dāng)前被廣泛應(yīng)用于教育、科技、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域，本文選用DEA模型作為研究方法主要是因為：DEA在評價上具備較強(qiáng)的客觀性和簡便性，可以從相對效率角度實現(xiàn)對研究對象的有效評價。

表1　上海財政R&D支出產(chǎn)出評價指標(biāo)體系

模型數(shù)據(jù)搜集和實證分析。本文進(jìn)行績效評價所搜集的指標(biāo)數(shù)據(jù)主要源于上?？萍冀y(tǒng)計年鑒和上海統(tǒng)計年鑒?？蒲谢顒拥闹С雠c產(chǎn)出時間往往不一致，具有一定的周期性，即R&D產(chǎn)出時間滯后于財政R&D支出時間，為了確保評價的準(zhǔn)確性，本文假設(shè)上海R&D產(chǎn)出指標(biāo)比財政R&D支出滯后1年。選取數(shù)據(jù)時，財政R&D支出指標(biāo)選取2000～2011年的數(shù)據(jù)；R&D產(chǎn)出指標(biāo)選取2001～2012年的數(shù)據(jù)，對上海12年的財政R&D支出進(jìn)行VRS模型分析，經(jīng)DEAP2.1軟件分析所得績效情況如表2所示。（表2）

第一，各年份支出產(chǎn)出有效性判斷分析。2003年、2006年和2007年的綜合效率有效，投入規(guī)模適中，財政R&D支出所對應(yīng)的產(chǎn)出效率較高，資源實現(xiàn)了有效的配置；除此之外，其他年份支出產(chǎn)出的綜合效率無效。2001年、2008年與2010～2012年的純技術(shù)效率有效，在現(xiàn)有技術(shù)狀態(tài)下實現(xiàn)了最優(yōu)產(chǎn)出，規(guī)模效率無效導(dǎo)致綜合效率無效，說明存在支出冗余。2002年、2004年、2005年與2009年的純技術(shù)效率、規(guī)模效率均無效，現(xiàn)有技術(shù)和規(guī)模都沒有實現(xiàn)財政R&D支出的高效產(chǎn)出。2001年和2002年規(guī)模報酬遞增說明若提高當(dāng)期支出水平將使產(chǎn)出成倍增長；其他DEA無效年份規(guī)模報酬遞減說明若減少當(dāng)期支出水平將會使產(chǎn)出效率提高?？傮w看上海的綜合效率均值不高，純技術(shù)效率的均值0.963大于規(guī)模效率均值0.864，表明上海財政R&D支出的總體資源配置效率不高，尤其是規(guī)模效率有待提高。

第二，效率無效年份支出產(chǎn)出指標(biāo)的修正。2002年、2004年、2005年和2009年支出產(chǎn)出是需要修正的。2002年財政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少0.293億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中國內(nèi)專利授權(quán)數(shù)量需要增加4，793件，民營科技企業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)增加299個，技術(shù)合同成交額需要增加5.763億元，國外論文發(fā)表數(shù)量需要增加296篇。2004年財政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少7.57億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中國內(nèi)專利授權(quán)數(shù)量需要增加6，032件，民營科技企業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)增加3，759個，技術(shù)合同成交額需要增加14.796億元，國外論文發(fā)表數(shù)量需要增加473篇。2005年財政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少7.894億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值需要增加581.274億元，國內(nèi)專利授權(quán)數(shù)量需要增加4，271件，技術(shù)合同成交額需要增加87.088億元。2009年財政R&D支出出現(xiàn)冗余，需要在原支出基礎(chǔ)上減少10.62億元；R&D產(chǎn)出存在嚴(yán)重不足，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值需要增加336.363億元，國外論文發(fā)表數(shù)量需要增加717篇。

表2　2001～2012年上海財政R&D支出產(chǎn)出績效狀況

二、上海財政R&D支出相關(guān)建議

2001～2012年期間，上海財政R&D支出效率總體不高，我們應(yīng)當(dāng)及時采取有效措施，盡量避免科技資源支出浪費和產(chǎn)出無效狀況。財政對R&D活動的支持，并非指政府全方位地滲透到某個具體項目或企業(yè)的科技活動，而是從宏觀視角出發(fā)體現(xiàn)政府科技支出的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（一）加快R&D產(chǎn)出成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。應(yīng)當(dāng)更加支持具有基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究特征的成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)理論產(chǎn)出向市場領(lǐng)域的轉(zhuǎn)接應(yīng)用，最終驅(qū)動經(jīng)濟(jì)的有效增長。加強(qiáng)政府對關(guān)鍵性技術(shù)研發(fā)活動的支持，增加對居民和企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動有益的基礎(chǔ)科研支出。為加快上海財政R&D產(chǎn)出成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，可以設(shè)立R&D產(chǎn)出成果轉(zhuǎn)化獎勵基金如R&D獎勵基金、優(yōu)秀青年人才基金和R&D文獻(xiàn)出版基金等，并實行年度評選和獎金撥付形式對科技成果轉(zhuǎn)化中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人進(jìn)行獎勵。為了使財政R&D產(chǎn)出成果更好地服務(wù)社會，有必要建立承接財政R&D支出向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的孵化平臺，以盡快實現(xiàn)具有社會效益的R&D產(chǎn)出向?qū)嶋H生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。

（二）明確財政R&D支出范圍并轉(zhuǎn)變支出方式。上海財政R&D支出范圍的明確劃分應(yīng)當(dāng)以R&D支出的具體事項進(jìn)行劃分。具有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目支出應(yīng)當(dāng)完全或按比例由財政支出負(fù)擔(dān)。對于具有明顯非公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目或領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)及時退出并激勵企業(yè)成為支出主體；在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)對外部環(huán)境的改善和控制。政府參與R&D活動的方式應(yīng)當(dāng)由直接投資向間接扶持轉(zhuǎn)變。上海應(yīng)當(dāng)減少直接投資項目如直接的高校課題支出、直接對企業(yè)的資金援助，多采用間接方式如稅收補(bǔ)貼、政策鼓勵、研發(fā)用途固定資產(chǎn)加速折舊等來增強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的市場轉(zhuǎn)化能力。同時，政府間接財政支持的方式越多，企業(yè)的研發(fā)負(fù)擔(dān)就會越輕，進(jìn)而研發(fā)支出熱情就越高漲。

（三）完善與財政R&D支出有關(guān)的監(jiān)管機(jī)制。上海應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善財政R&D支出監(jiān)管機(jī)制，按國家公共財政改革的要求，完善財政R&D支出項目的預(yù)（決）算管理制度，建立并完善與財政R&D支出緊密相關(guān)的信息系統(tǒng)。完善R&D活動的財務(wù)管理體系，保證財政R&D資金使用方向和目的一致性，確保財政對R&D項目支出的直接到位。適時更新財政R&D支出標(biāo)準(zhǔn)保證財政R&D支出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理。規(guī)范財政R&D的支出科目和使用范圍。建立制度化經(jīng)費使用監(jiān)督機(jī)制。認(rèn)真落實地方政府科技資產(chǎn)管理工作，實現(xiàn)對財政科技支出尤其是財政R&D支出使用過程和效果的監(jiān)督。為了實現(xiàn)監(jiān)督的有效性，有必要實行第三方監(jiān)管部門制度，第三方可以確定為財政審計部門、項目組織部門、項目負(fù)責(zé)人工程監(jiān)督等。加強(qiáng)財政R&D支出的績效評價體系，逐步形成制度化，提高經(jīng)費使用效益。此外，對企業(yè)的經(jīng)營狀況進(jìn)行評估，允許有條件的企業(yè)設(shè)立研發(fā)風(fēng)險準(zhǔn)備金，以降低企業(yè)研發(fā)風(fēng)險。

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