從“碎片化”監(jiān)管到整體性監(jiān)管：我國食品安全監(jiān)管體制重構(gòu)研究

徐鑫鈺

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽　550025)

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從“碎片化”監(jiān)管到整體性監(jiān)管：我國食品安全監(jiān)管體制重構(gòu)研究

徐鑫鈺

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽550025)

[摘要]近年來，我國食品安全監(jiān)管體制雖不斷處于變革中，但“碎片化”監(jiān)管本質(zhì)并未根本改變，因此，突破現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制成為解決食品安全問題的關(guān)鍵。文章基于整體性視角，整合政府監(jiān)管力量，創(chuàng)新監(jiān)管模式，構(gòu)建公共監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國食品安全監(jiān)管體制的重構(gòu)，建立整體性監(jiān)管體制的食品安全監(jiān)管新格局。

[關(guān)鍵詞]食品安全；監(jiān)管體制；碎片化；整體性監(jiān)管

一、研究背景、問題提出及文獻(xiàn)綜述

2008年，三鹿“毒奶粉”事件將我國食品安全問題再次推向公眾的視野，引發(fā)了嚴(yán)重的負(fù)外部性，不僅加劇了民眾對(duì)中國食品安全的擔(dān)憂——據(jù)調(diào)查，高達(dá)65.7%的社會(huì)公眾認(rèn)為食品安全是社會(huì)生活中最差的一環(huán)，[1]更造成中國食品安全多部門監(jiān)管體制受到社會(huì)各方猛烈地抨擊。多部門監(jiān)管體制被一些學(xué)者稱為“碎片化”監(jiān)管體制，成為政府食品監(jiān)管失靈的主要因素。[2]2013年，中共十八大和十八屆二中全會(huì)的召開，拉開了國務(wù)院機(jī)構(gòu)和職能改革的序幕，這是對(duì)“碎片化”監(jiān)管體制弊端的回應(yīng)。此后，我國食品安全監(jiān)管重新回歸到一部門管理體制，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成為核心監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

監(jiān)管體制的回歸和改革是適應(yīng)新時(shí)期我國食品安全監(jiān)管的要求，其暗含假設(shè)是通過監(jiān)管體制的調(diào)整解決我國食品安全監(jiān)管體制失靈問題，保證食品安全可靠。但是，從實(shí)踐來看，2014年至2015年第一季度接連出現(xiàn)的“頂新‘黑心油’”“福喜‘腐肉’”“毒米線”“毒辣條”等諸多食品安全問題，使廣大民眾依然對(duì)我國新的食品安全監(jiān)管體制表示擔(dān)憂。因此，監(jiān)管體制的調(diào)整能否糾正食品安全監(jiān)管失靈問題？能否防治食品安全問題？能否適應(yīng)食品市場(chǎng)的發(fā)展，切實(shí)維護(hù)和保障公民的基本權(quán)益？這些問題既是當(dāng)前社會(huì)各方關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為本文進(jìn)行理論分析論證的導(dǎo)向。

從世界范圍審視，食品安全問題已經(jīng)成為一個(gè)共識(shí)性問題，20世紀(jì)80年代以來，政府改革運(yùn)動(dòng)的興起，新公共管理理論、公共服務(wù)理論、治理理論等一系列調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的理論和實(shí)踐在各個(gè)國家悄然流行，在新的環(huán)境下，政府如何監(jiān)管成為社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)主要內(nèi)容。聚焦于食品安全問題，如何發(fā)揮政府監(jiān)管的效應(yīng)，構(gòu)建適宜的監(jiān)管體制，不僅成為發(fā)展中國家面臨的一個(gè)困境，而且發(fā)達(dá)國家也是如此。在西方學(xué)術(shù)界，對(duì)于食品安全監(jiān)管體制的研究已較為成熟和完善。一些學(xué)者從制度及其效應(yīng)方面進(jìn)行分析認(rèn)為，管制是政府通過法律的威懾來限制個(gè)體和組織的自由選擇，其目的在于限制經(jīng)濟(jì)主體的決策行為。[3]而食品安全規(guī)章制度很可能是政府更多出于政治上的考慮，目的是為了平衡生產(chǎn)商、消費(fèi)者、銷售商、納稅人等不同利益集團(tuán)的矛盾，同時(shí)也是各種利益集團(tuán)博弈的均衡解。[4]因此，應(yīng)當(dāng)在政府、市場(chǎng)和第三方合作的基礎(chǔ)上對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)管。[5]另一些學(xué)者基于市場(chǎng)比政府更具引導(dǎo)性和選擇性的價(jià)值取向，認(rèn)為政府在食品安全監(jiān)管中往往是無效的，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。[6]近年來，隨著食品安全問題在范圍和程度上的加劇，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了廣泛深入地探討，涉及不同理論、不同視角、不同層面、不同方法等，其中，食品安全監(jiān)管體制的研究成為焦點(diǎn)。劉鵬、張?zhí)K劍認(rèn)為，我國食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)引入“監(jiān)管聯(lián)邦主義”思維，形成央地合作的監(jiān)管模式。[7]葛然指出，食品安全監(jiān)管體制從源頭上決定了一國食品安全監(jiān)管成效。[8]張建成認(rèn)為，我國食品安全監(jiān)管體制所經(jīng)歷的不同階段，決定了食品安全監(jiān)管的糟糕現(xiàn)狀，因此應(yīng)從法律法規(guī)方面探索以提高我國食品安全監(jiān)管水平和效率。[9]宋強(qiáng)、耿弘則基于整體性治理理論提出了中國食品安全監(jiān)管體制改革的思路。[10]

通過對(duì)國內(nèi)外研究成果的梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對(duì)食品安全監(jiān)管體制的研究涉及到多學(xué)科理論，為本文提供了理論和方法的借鑒。但筆者認(rèn)為，當(dāng)前研究成果較少基于整體性視角對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行探討，尤其是構(gòu)建何種監(jiān)管體制的研究則更是鳳毛麟角。因此，本文以整體性治理為理論基礎(chǔ)，運(yùn)用系統(tǒng)分析法和時(shí)間序列法對(duì)當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行分析，從整體性視域下重構(gòu)監(jiān)管體制，對(duì)于解決我國日益突出的食品安全問題具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、我國食品安全監(jiān)管體制的演進(jìn)脈絡(luò)

縱觀我國食品安全監(jiān)管體制，從1949年新中國成立至今，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，表現(xiàn)出風(fēng)格各異的演進(jìn)路徑，主要包括以下階段：

(一)食品安全監(jiān)管體制的形成階段：集權(quán)監(jiān)管體制的確立

新中國成立至2003年之前，我國食品安全監(jiān)管體制主要表現(xiàn)為集權(quán)形式，即由衛(wèi)生部承擔(dān)監(jiān)管職能。1953年，衛(wèi)生部頒布《清涼飲料食物管理暫行法》，是建國后第一部食品衛(wèi)生領(lǐng)域的法規(guī)，此后，一些具體性法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，如《醬油衛(wèi)生要求》等。但這些法規(guī)僅對(duì)特定食品衛(wèi)生問題進(jìn)行監(jiān)管，并未涉及到整個(gè)食品領(lǐng)域，也未對(duì)食品安全問題作出規(guī)制。1965年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《食品衛(wèi)生管理試行條例》以及1979年國務(wù)院頒發(fā)《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，都明確規(guī)定了食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位及其主管部門負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生工作，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)工作，而對(duì)于食品安全問題仍未作出完整的規(guī)定。1982年，全國人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》，成為我國第一部食品領(lǐng)域的法律，保障了食品監(jiān)管的“有法可依”，衛(wèi)生部門作為食品監(jiān)管主體的地位得到法律確認(rèn)。此后，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，食品領(lǐng)域出現(xiàn)了豐盈態(tài)勢(shì)和多樣化趨勢(shì)，單一化食品格局向多樣化食品格局邁進(jìn)，食品安全問題開始以較高頻率出現(xiàn)，且影響范圍和程度都不斷擴(kuò)大，引起了國家對(duì)食品安全更多地關(guān)注。1995年，中央政府頒布了修訂的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，對(duì)監(jiān)管種類、監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容作出了更為具體、更為廣泛的規(guī)定，尤其是鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公眾個(gè)人參與食品安全監(jiān)督，對(duì)于促進(jìn)我國食品安全監(jiān)管體制的形成和深化具有重要意義，但這一階段仍未確定完整的食品安全監(jiān)管內(nèi)容，焦點(diǎn)仍集中于食品衛(wèi)生方面，同時(shí)，衛(wèi)生部門依然作為食品衛(wèi)生監(jiān)管的主體履行職責(zé)?？傊覈称钒踩O(jiān)管體制在經(jīng)歷幾十年的不斷發(fā)展中逐漸形成，并體現(xiàn)出集權(quán)的特征。

(二)食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展階段：分權(quán)監(jiān)管體制的確立

21世紀(jì)，我國為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)出現(xiàn)的新形勢(shì)、新問題開始對(duì)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。2003年，國家食品藥品監(jiān)督管理局(簡(jiǎn)稱食藥監(jiān)局)成立(2008年劃歸衛(wèi)生部管理)，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，主要實(shí)施總體監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管制等職能，食品安全監(jiān)管主體開始呈現(xiàn)多部門分權(quán)監(jiān)管趨勢(shì)。2004年，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》、中央編辦下發(fā)《中編辦關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》，我國食品安全的分權(quán)監(jiān)管體制基本形成：農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢局、工商局和食藥監(jiān)共同履行原屬于衛(wèi)生部的相關(guān)職能。這一階段，我國食品安全監(jiān)管內(nèi)容不斷發(fā)展完善，從食品衛(wèi)生到食品質(zhì)量再到食品營(yíng)養(yǎng)等，都被涵蓋于相關(guān)法規(guī)中。同時(shí)，食品安全監(jiān)管體制不斷發(fā)展深化，形成了“分段監(jiān)管為主、品質(zhì)監(jiān)管為輔”的新的監(jiān)管方式，分權(quán)監(jiān)管體制正式確立，為保證食品安全奠定了行政基礎(chǔ)。

2009年，十一屆全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國食品安全法》，將食品安全監(jiān)管法規(guī)上升到了法律層面，對(duì)我國食品安全監(jiān)管的內(nèi)容作出了更為具體、更為符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件的規(guī)定，例如：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，成立食品安全委員會(huì)，由國務(wù)院規(guī)定其工作職責(zé)?！妒称钒踩ā返某雠_(tái)，是我國食品安全領(lǐng)域第一部較為完整和完善的法律，因而具有里程碑的意義，不僅以法律形式明確了各監(jiān)管部門的具體職能，確定了分段監(jiān)管方式，而且奠定了食品監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。但是，在后續(xù)的實(shí)踐中，分權(quán)監(jiān)管體制遇到了嚴(yán)重的困境，尤其是部門間的協(xié)調(diào)問題，導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不一，成為阻礙我國食品安全監(jiān)管體制發(fā)揮其效應(yīng)的主要難題，產(chǎn)生了協(xié)調(diào)困難、監(jiān)管失靈、效率低下、“龍多不治水”的監(jiān)管困境。[11]

(三)我國食品安全監(jiān)管體制的改革階段：集權(quán)與分權(quán)并存的監(jiān)管體制

基于分權(quán)監(jiān)管體制存在的種種弊端，加之其對(duì)于食品安全監(jiān)管過程中的失靈，2013年，十二屆全國人大一次會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，拉開了職能監(jiān)管部門改革的序幕。其中一項(xiàng)主要的改革內(nèi)容就是組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全委員會(huì)、食藥監(jiān)局、質(zhì)檢總局、工商總局等部門關(guān)于各自食品監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行整合。同時(shí)，撤銷食藥監(jiān)局，并將食品安全委員會(huì)并入食品藥品監(jiān)督管理總局。至此，新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)了生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能，而對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定職能則劃歸國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生豬屠宰監(jiān)管(原屬商務(wù)部)職能由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)?？傮w來看，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成為未來我國食品安全監(jiān)管的核心部門，集權(quán)監(jiān)管在中央層面基本形成。然而，此次方案僅限于國務(wù)院機(jī)構(gòu)的調(diào)整，其性質(zhì)屬于頂層設(shè)計(jì)。而地方行政各層級(jí)部門仍按照2009年《食品安全法》實(shí)施食品安全的分權(quán)監(jiān)管，雖然目前《食品安全法》修改草案已經(jīng)成形，但仍處于討論和審議階段，并未實(shí)施，因此，我國食品安全監(jiān)管體制出現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)并存的格局。

三、我國食品安全監(jiān)管體制的碎片化本質(zhì)

縱觀我國食品安全監(jiān)管體制的演進(jìn)脈絡(luò)，雖然不同時(shí)期表現(xiàn)出一定的差異，但都為保障我國食品安全發(fā)揮了巨大的作用。而2004年之后形成的分權(quán)監(jiān)管體制對(duì)食品安全監(jiān)管產(chǎn)生的影響最為深刻，基本改變了我國食品監(jiān)管體制的“DNA”，雖然2013年實(shí)施的“大部制改革”從頂層轉(zhuǎn)變了監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能，但這一改革并未對(duì)地方產(chǎn)生“連鎖反應(yīng)”，加之時(shí)間持續(xù)較短，因而食品安全分段監(jiān)管模式的影響并未完全消除，也未徹底改變監(jiān)管體制的“DNA”，由此形成了當(dāng)前集權(quán)與分權(quán)并存的監(jiān)管體制，在具體實(shí)踐中出現(xiàn)了一些體制性問題和困境。

(一)“大部門”與“小部門”并存格局：監(jiān)管主體協(xié)調(diào)困境

我國食品安全監(jiān)管主體經(jīng)歷了從衛(wèi)生部單一主體到食品藥品監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部等多元主體再到食品藥品監(jiān)督管理總局作為核心主體的頂層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變化，但是，這一變革歷程，尤其是《食品安全法》實(shí)施以來的變革，往往局限于頂層設(shè)計(jì)，而其他層級(jí)監(jiān)管主體的調(diào)試依然緩慢，地方食品安全監(jiān)管多元主體的現(xiàn)狀并未改變，工商部門、食藥監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門等共同承擔(dān)監(jiān)管職能，因此，在地方食品安全監(jiān)管實(shí)踐中出現(xiàn)了“小部門”監(jiān)管方式，即不同主體分別發(fā)揮自身作用，分散監(jiān)管食品安全的不同領(lǐng)域。政府作為主導(dǎo)性主體，擁有自身的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，但其自身存在的缺陷，導(dǎo)致主導(dǎo)性作用發(fā)揮不足，經(jīng)常處于被動(dòng)回應(yīng)地位；其他社會(huì)主體，如行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾等，雖然對(duì)食品安全抱有強(qiáng)烈的愿望，但各主體相互間分散，各行其事，最為重要的是，這些主體并無監(jiān)管權(quán)威，最終的決策權(quán)必須回歸政府，無形設(shè)置了多元主體食品安全監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮效應(yīng)的障礙，各主體間監(jiān)管不對(duì)稱局面可能長(zhǎng)期延存，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管體制革新進(jìn)入“瓶頸”。我國食品安全監(jiān)管整體上呈現(xiàn)出裂解特性，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)因分散化而產(chǎn)生協(xié)調(diào)困境，協(xié)調(diào)成本居高不下，協(xié)調(diào)效率不容樂觀。當(dāng)發(fā)生重大食品安全問題時(shí)部門間往往互相推諉，甚至一些職能部門與食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)組織之間存在“利益黑箱”。

(二)監(jiān)管模式變革滯后：體制結(jié)構(gòu)同質(zhì)性

監(jiān)管模式對(duì)于監(jiān)管體制往往具有再透視的作用，通過對(duì)監(jiān)管模式的考察，能夠更好地審視監(jiān)管體制功能發(fā)揮的效果；而考察食品安全監(jiān)管模式，則必須從結(jié)構(gòu)著手進(jìn)行分析。2004年之后，我國實(shí)行的分段監(jiān)管模式將食品監(jiān)管職能劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品加工、流通和消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)，分別由不同部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，同時(shí)，這些職能部門共同向一級(jí)政府負(fù)責(zé)，形成了以一級(jí)政府為核心主體、各職能部門共同監(jiān)管的“總/分”結(jié)構(gòu)，也就是眾所周知的“九龍治水”模式。2013年，國務(wù)院部門和職能改革后，中央層面的“九龍治水”模式得到變革，形成了一部門監(jiān)管格局，即“一龍治水”模式。但部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)依然按照專業(yè)分工原則劃分為不同的職能單元，唯一與以往不同的是這些職能單元的行政層級(jí)較低。因此，中央職能部門的監(jiān)管模式依然呈現(xiàn)出“總/分”結(jié)構(gòu)。在地方不同行政層面，出于機(jī)構(gòu)和職能改革的延緩，加之當(dāng)前《食品安全法》的修訂仍未結(jié)束，地方食品監(jiān)管仍舊實(shí)行“九龍治水”模式，監(jiān)管“結(jié)構(gòu)不良問題”突出，[12]弱化了監(jiān)管體制功能發(fā)揮的效果。

(三)監(jiān)管機(jī)制適應(yīng)性困境：主體質(zhì)性單一、協(xié)調(diào)嚴(yán)重不足

食品安全的社會(huì)性本質(zhì)決定了其問題影響的公共性。隨著我國社會(huì)異化程度的提升，第三方主體的地位和影響力不斷增強(qiáng)，食品安全得到了社會(huì)不同主體的關(guān)注，形成了多元化利益相關(guān)者。然而，現(xiàn)實(shí)的食品安全監(jiān)管仍延續(xù)傳統(tǒng)的以政府為主體的單一監(jiān)管機(jī)制，難以適應(yīng)當(dāng)前食品安全問題的紛繁復(fù)雜態(tài)勢(shì)，政府監(jiān)管機(jī)制失靈成為“必然”，造成當(dāng)前監(jiān)管主體主靠政府，共治局面尚未形成的食品安全監(jiān)管機(jī)制適應(yīng)性困境。[13]

綜上所述，我國食品安全監(jiān)管體制面臨著諸多困境，它們之間并不是相互分割、相互孤立的，而是相互聯(lián)系，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，共同影響食品安全監(jiān)管體制實(shí)現(xiàn)其效果，發(fā)揮其作用。從本質(zhì)上看，協(xié)調(diào)缺失所導(dǎo)致的“碎片化”監(jiān)管成為這些困境產(chǎn)生的根源。因此，如何解決“碎片化”，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管體制的整體性構(gòu)建，成為未來我國食品安全監(jiān)管體制創(chuàng)新與整合的重中之重。

四、從碎片化監(jiān)管走向整體性監(jiān)管：食品安全監(jiān)管體制重構(gòu)的路徑

整體性治理理論是在對(duì)新公共管理批判并切合信息時(shí)代來臨的背景下，由英國學(xué)者佩里·?？怂购团羺s克·登力維提出并快速發(fā)展起來的一種全新的理論框架。[14]其核心思想是關(guān)注政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，推崇治理應(yīng)該走向集中、整體和整合的“去碎片化”道路。[15]整體性治理的精神對(duì)我國食品安全監(jiān)管體制的革新具有重要的借鑒意義，為我國“走出”食品安全監(jiān)管體制的破碎化困境，構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化的全新的監(jiān)管體制——整體性監(jiān)管提供了一個(gè)新的視角。

(一)政府組織力量的整合：構(gòu)建“直線式”大部門監(jiān)管主體

當(dāng)前政府組織力量的碎片化主要表現(xiàn)在地方行政層級(jí)，增加了央地職能部門間協(xié)調(diào)難度。因此，政府機(jī)構(gòu)和部門作為食品安全監(jiān)管核心主體，就必須整合地方相關(guān)監(jiān)管部門的力量和資源，實(shí)施“直線式”監(jiān)管：中央層級(jí)已經(jīng)成立食品藥品監(jiān)督管理總局，基本整合了多部門監(jiān)管力量，在地方層級(jí)上，也應(yīng)將食品安全監(jiān)管職能集中整合于食品藥品監(jiān)督管理總局的分支機(jī)構(gòu)和部門，統(tǒng)一向總局負(fù)責(zé)，形成“食品監(jiān)管大部門”，減少行政監(jiān)管層次，整體上提升協(xié)調(diào)效率，減少協(xié)調(diào)成本。同時(shí)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)部門之間的溝通與協(xié)作，避免因某一環(huán)節(jié)監(jiān)管的疏漏而削弱整體監(jiān)管效度，奠定核心主體協(xié)調(diào)型監(jiān)管方式的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)從“田地到餐桌”的無縫隙監(jiān)管愿景。

(二)食品安全監(jiān)管模式的創(chuàng)新：以職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)協(xié)調(diào)型監(jiān)管體制

我國食品安全監(jiān)管體制無論是改革前還是變革后，其結(jié)構(gòu)形式的本質(zhì)都是一致的，即“總/分”結(jié)構(gòu)，這極易導(dǎo)致監(jiān)管走向分散化，致使體制改革面臨“換湯不換藥”的困境。因此，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管模式，必須突破當(dāng)前結(jié)構(gòu)形式，徹底對(duì)“碎片化”監(jiān)管體制實(shí)施再造?；诼毮芘c體制是“表”與“里”的統(tǒng)一關(guān)系，[2]對(duì)食品安全監(jiān)管體制的改革，應(yīng)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛c(diǎn)。具體而言，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，從“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗保l(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，在監(jiān)管過程中協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益關(guān)系，放權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，促成各方的合作，發(fā)揮不同機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的失靈，以政府職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)整體性監(jiān)管體制的建立。對(duì)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的不同部門之間協(xié)調(diào)困境，最主要的是從權(quán)責(zé)整合調(diào)整維度發(fā)力，明確各部門的權(quán)利和責(zé)任，各司其職，健全組織考核體系，嚴(yán)格實(shí)施評(píng)估，依照績(jī)效結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，隨著政府監(jiān)管幅度的擴(kuò)大，必然導(dǎo)致政府在履行職能時(shí)引起“越位”問題，事無具細(xì)，將監(jiān)管變?yōu)榭刂?，加劇政府監(jiān)管機(jī)制的失靈范圍和程度。因此，創(chuàng)新監(jiān)管模式，促進(jìn)其在食品安全領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用和效果，最終強(qiáng)化預(yù)防而非管控。

(三)公共監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建：實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治格局

整體性治理理論認(rèn)為，社會(huì)中不同的組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)體之間應(yīng)該形成合作關(guān)系，即形成“政府——市場(chǎng)——社會(huì)”三維格局。但是，目前我國食品安全監(jiān)管機(jī)制依然是以政府監(jiān)管為核心，而經(jīng)濟(jì)主體自覺性監(jiān)管能力薄弱，社會(huì)主體監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，尤其是社會(huì)力量的參與，往往弱于政府和市場(chǎng)的力量。同時(shí)，基于多元利益主體共存的現(xiàn)實(shí)——政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等，如何協(xié)調(diào)成為一個(gè)難題。從橫向?qū)用鎭砜?，地方人民政府雖為綜合職能和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，且負(fù)責(zé)總的監(jiān)管職責(zé)，但具體的監(jiān)管職能卻由不同部門承擔(dān)，它們相互之間缺乏溝通機(jī)制，監(jiān)管力度不足，增加了監(jiān)管難度。因此，打破政府監(jiān)管的壟斷局面，積極引入社會(huì)治理機(jī)制，放權(quán)和還權(quán)于社會(huì)，構(gòu)建公共監(jiān)管機(jī)制而非政府壟斷監(jiān)管機(jī)制和市場(chǎng)自覺監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方的力量，形成協(xié)同化治理而非“強(qiáng)者對(duì)弱者”的管理。不同主體之間應(yīng)加強(qiáng)交流和協(xié)調(diào)，引入?yún)f(xié)同化方式實(shí)現(xiàn)公私部門的合作伙伴關(guān)系，各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的食品安全監(jiān)管格局。

整體性治理作為西方政府行政改革的最新成果，必將能夠成為我國政府再造運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)理論，其突破碎片化的整合思維，也比較切合當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的實(shí)際，因此，筆者基于整體性治理理論，構(gòu)建食品安全的整體性監(jiān)管體制，為重構(gòu)中國食品安全監(jiān)管體制提供了一個(gè)新的視角。然而，面對(duì)我國這樣一個(gè)官僚制行政體制長(zhǎng)期存在并高度發(fā)達(dá)的國家，基于整體性治理精神構(gòu)建的協(xié)調(diào)型監(jiān)管體制是否具備適應(yīng)性并發(fā)揮其應(yīng)有效果，傳統(tǒng)官僚制體制能否徹底改變，筆者沒有進(jìn)行相關(guān)的分析和探討，這是本文的不足。今后，筆者將以這些問題為導(dǎo)向，進(jìn)一步地研究相關(guān)問題。

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責(zé)任編輯：李新紅

From Fragmentation Supervision to Overall Supervision：Reconstruction Research for China Food Safety Supervision System

XU Xin-yu

(Guizhou University，Guiyang 550025，China)

Abstract：In recent years，food safety supervision and management in China has been changing but fragmentation nature remains. Therefore，the key to solve the problem of food security is to make a breakthrough in the current system. From a integral perspective，it is suggested to integrate the governmental supervision views and power，create new supervision model and mechanism to reconstruct the system with a new pattern.

Key words：food safety；supervision system；fragmentation；integrated supervision

[中圖分類號(hào)]F203

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2015.12.005

[文章編號(hào)]1004—5856(2015)12—0028—05

[作者簡(jiǎn)介]徐鑫鈺(1990-)，男，河南登封人，碩士研究生，主要從事地方治理與公共服務(wù)研究。

[收稿日期]2015-06-17