政府投資項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究

政府投資項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究

劉旸,黃季紅

（安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院，安徽合肥230601）

摘要：隨著我國(guó)綜合國(guó)力增強(qiáng)，政府投資項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模日趨擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，尤其對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生重要影響。政府投資項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效審計(jì)不僅重視投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，而且強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目的社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益，合理地引導(dǎo)資源有效配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如何建立科學(xué)、系統(tǒng)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，并且在政府投資項(xiàng)目中有效實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)是我們應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；環(huán)境績(jī)效審計(jì)；環(huán)境績(jī)效指標(biāo)體系

2011年1月審計(jì)署頒布實(shí)施《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，明確了政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，在項(xiàng)目決策程序在真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，更加注重政府投資項(xiàng)目的績(jī)效，逐步做到對(duì)所有政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)在國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有著廣泛的研究，而政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中的環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究較少。政府投資項(xiàng)目對(duì)于資源的有效配置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都將產(chǎn)生巨大影響。國(guó)家審計(jì)中的環(huán)境審計(jì)在促進(jìn)環(huán)境監(jiān)督方面有著不可替代的重要作用。我國(guó)已先后在環(huán)境保護(hù)資金、水污染防治、大氣污染防治、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響等領(lǐng)域開(kāi)展了環(huán)境審計(jì)工作并取得卓有成效的成績(jī)。作為環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)，環(huán)境績(jī)效審計(jì)在政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中逐步成為重要環(huán)節(jié)。

一、政府投資項(xiàng)目審計(jì)和環(huán)境績(jī)效審計(jì)的理論分析

（一）政府投資項(xiàng)目審計(jì)理論分析

政府投資項(xiàng)目與一般項(xiàng)目不同，表現(xiàn)為項(xiàng)目產(chǎn)出具有公共品性質(zhì)、外部性、公益性、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、影響面大等特性；表現(xiàn)在政府投資目標(biāo)上注重效率目標(biāo)和公平目標(biāo)的基本指向。政府投資項(xiàng)目投人運(yùn)行將形成巨大的生產(chǎn)力，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，甚至影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。政府投資項(xiàng)目中的委托代理關(guān)系是政府審計(jì)產(chǎn)生的前提。社會(huì)公眾是國(guó)家財(cái)富和資源的擁有者和委托人，政府作為國(guó)家權(quán)利的代理人是公共受托責(zé)任的受托方，而政府審計(jì)作為獨(dú)立的第三方行使監(jiān)督權(quán)利，保障國(guó)家財(cái)富和資源的有效使用和配置，維護(hù)社會(huì)公眾的根本利益。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是審計(jì)產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)。在政府投資項(xiàng)目中，政府負(fù)履行職責(zé)和提高績(jī)效的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任。耗資巨大、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的政府投資項(xiàng)目從立項(xiàng)、審批、實(shí)施到竣工交付等整個(gè)過(guò)程中，作為行使國(guó)家權(quán)力的主管政府部門在權(quán)力使用、責(zé)任履行是否合法合規(guī)，是否具有經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和環(huán)保性，就需要建立一種權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督和制約政府部門的權(quán)力使用、責(zé)任履行，政府審計(jì)作為監(jiān)督機(jī)制在政府投資項(xiàng)目中有效行使監(jiān)督權(quán)利，達(dá)到既定的目標(biāo)。

政府投資項(xiàng)目審計(jì)是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。從國(guó)外的理論研究和應(yīng)用實(shí)踐來(lái)看，政府投資項(xiàng)目審計(jì)始于20世紀(jì)90年代后期，英國(guó)和美國(guó)等立法型國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，在建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)上采用事前建設(shè)計(jì)劃審計(jì)和事后投資績(jī)效審計(jì)，尤其重視項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，理論界開(kāi)展廣泛的績(jī)效審計(jì)研究，形成了全面的績(jī)效審計(jì)理論體系，強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性。

（二）環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論分析

環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)是受托環(huán)境責(zé)任，隨著社會(huì)公眾環(huán)境利益需求增強(qiáng)和政府環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)日臻完善，環(huán)境審計(jì)在深度和廣度得到充分的發(fā)展。環(huán)境審計(jì)是以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主體，根據(jù)環(huán)境法律法規(guī)、會(huì)計(jì)法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)范，用特定的審計(jì)程序和方法收集相關(guān)可靠的審計(jì)證據(jù)，對(duì)政府和企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響以及環(huán)境管理系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)或鑒證，向環(huán)境利益相關(guān)者提出報(bào)告，最終完成受托環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境管理，提高經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

環(huán)境審計(jì)最初產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的西方企業(yè)內(nèi)部審計(jì)，主要為了應(yīng)對(duì)政府對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)督管理，降低資源、環(huán)境方面的風(fēng)險(xiǎn)。而相應(yīng)的西方政府資源環(huán)境審計(jì)實(shí)踐也為環(huán)境保護(hù)作出了很大的貢獻(xiàn)。如美國(guó)政府環(huán)境審計(jì)包括財(cái)務(wù)、合規(guī)性和績(jī)效審計(jì)，涉及政府、企業(yè)以及公共開(kāi)支所有事項(xiàng)；德國(guó)的政府環(huán)境審計(jì)包括合規(guī)性審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和咨詢服務(wù)，涉及所有政府預(yù)算實(shí)施的項(xiàng)目。20世紀(jì)90年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍完善了環(huán)境法規(guī)，環(huán)境審計(jì)逐步成為現(xiàn)代審計(jì)中的重要組成部分，環(huán)境績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為環(huán)境審計(jì)的主流。

環(huán)境績(jī)效審計(jì)是從傳統(tǒng)績(jī)效審計(jì)關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了環(huán)境性，是以促進(jìn)為主的建設(shè)性審計(jì)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為各國(guó)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展重點(diǎn)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵是審計(jì)依據(jù)即環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)、系統(tǒng)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系是當(dāng)前的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。政府投資項(xiàng)目的效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益，我國(guó)政府投資項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模日趨擴(kuò)大，對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響也越來(lái)越大，環(huán)境效益得到廣泛的重視。項(xiàng)目建成對(duì)社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境是否造成損害，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源、自然資源是否有效合理配置都是環(huán)境績(jī)效審計(jì)需要關(guān)注的問(wèn)題。

二、對(duì)政府投資項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效審計(jì)主要內(nèi)容

環(huán)境績(jī)效審計(jì)注重經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益，對(duì)政府投資項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效審計(jì)主要內(nèi)容就從這三方面入手建立審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)主要內(nèi)容

在投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益方面，通過(guò)建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括財(cái)務(wù)效益評(píng)價(jià)標(biāo)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)等，進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)。

財(cái)務(wù)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)是審計(jì)人員從項(xiàng)目財(cái)務(wù)角度，分析、計(jì)算項(xiàng)目的財(cái)務(wù)贏利能力和清償能力，評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的效益性；國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)是審計(jì)人員從項(xiàng)目主體即國(guó)家角度，采用“影子價(jià)格”體系計(jì)算相對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的收益與費(fèi)用；建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)是審計(jì)人員通過(guò)計(jì)算和分析各種不確定因素的變化對(duì)項(xiàng)目效益的影響程度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）投資項(xiàng)目社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)主要內(nèi)容

在投資項(xiàng)目的社會(huì)效益方面，通過(guò)建立社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行項(xiàng)目社會(huì)效益評(píng)價(jià)。社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)是審計(jì)人員從全社會(huì)發(fā)展的角度評(píng)價(jià)項(xiàng)目為實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方的各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所做的貢獻(xiàn)和影響，以及資源（包括生態(tài)資源）的有效配置與否。

（三）投資項(xiàng)目環(huán)境效益評(píng)價(jià)指標(biāo)主要內(nèi)容

在投資項(xiàng)目的環(huán)境生態(tài)效益方面，通過(guò)建立生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)境效益評(píng)價(jià)。生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)是審計(jì)人員從建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的角度，來(lái)分析評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的碳排放和污染物排放治理達(dá)到國(guó)家和地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的程度，從而反映建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響

目前國(guó)際影響較大的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如國(guó)際上的IS0系列標(biāo)準(zhǔn)，其中包括環(huán)境狀態(tài)指標(biāo)（ECI）和環(huán)境績(jī)效指標(biāo)（EPI)，而EPI進(jìn)一步分為管理績(jī)效指標(biāo)（MPI）及執(zhí)行績(jī)效指標(biāo)（OPI）；WBCSD生態(tài)效率指標(biāo)，包括核心指標(biāo)（通用指標(biāo)）和輔助指標(biāo)（企業(yè)特定指標(biāo)）；GRI可持續(xù)發(fā)展報(bào)告指南的核心績(jī)效指標(biāo)和附加指標(biāo)等，這些指標(biāo)分別針對(duì)組織外界的環(huán)境與組織本身的管理系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。我們可以借鑒國(guó)際上通用的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)我國(guó)各行業(yè)、各項(xiàng)目的特點(diǎn)建立適合國(guó)情的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。在通用指標(biāo)下，開(kāi)放和拓展環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)內(nèi)容，根據(jù)項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)資料適時(shí)統(tǒng)計(jì)分析，定性和定量、動(dòng)態(tài)和靜態(tài)、宏觀和微觀相結(jié)合對(duì)環(huán)境績(jī)效水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出影響環(huán)境績(jī)效的原因，促進(jìn)項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、對(duì)政府投資項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐探索

（一）將環(huán)境績(jī)效審計(jì)融入項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中，發(fā)揮環(huán)境績(jī)效審計(jì)建設(shè)性作用

環(huán)境績(jī)效審計(jì)是以促進(jìn)為主的建設(shè)性審計(jì)。政府審計(jì)部門對(duì)政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)全程介入，包括項(xiàng)目前期審計(jì)、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、項(xiàng)目竣工決算審計(jì)、項(xiàng)目后評(píng)審。環(huán)境績(jī)效審計(jì)可以從以上各階段切入，分別在事前、事中、事后對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果、環(huán)境性進(jìn)行階段性評(píng)價(jià)，并將審計(jì)結(jié)果及時(shí)反饋給相關(guān)部門和建設(shè)單位，及時(shí)作出整改，使得項(xiàng)目建設(shè)更好地與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)發(fā)展、社會(huì)文明的目標(biāo)相適應(yīng)。

（二）理順政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督體系，協(xié)調(diào)促進(jìn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)

政府投資項(xiàng)目涉及的主管部門多，包括投資主管部門、財(cái)政主管部門、國(guó)土資源主管部門、建設(shè)主管部門、其他主管部門等。政府審計(jì)作為監(jiān)督機(jī)制在政府投資項(xiàng)目中有效監(jiān)督和制約政府部門的權(quán)力使用、責(zé)任履行，同時(shí)需要協(xié)調(diào)各主管部門的職責(zé)，促進(jìn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）審計(jì)信息化背景下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)信息資源動(dòng)態(tài)共享交流

信息化背景下，審計(jì)信息化蓬勃發(fā)展，在“金審工程”等金字電子政務(wù)工程信息化的綜合平臺(tái)上，發(fā)展信息化環(huán)境審計(jì)制度。改革和完善環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作中的重要環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，建設(shè)環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫(kù)，利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)以及相關(guān)政府部門的數(shù)據(jù)共享，實(shí)時(shí)有效地對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（注：本文系安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下的環(huán)境審計(jì)研究》階段性研究成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)文號(hào)：皖教秘科[2013]6號(hào)SK2013B193）

參考文獻(xiàn)：

[1]時(shí)現(xiàn).投資績(jī)效審計(jì)理論與實(shí)踐的探索[J].中國(guó)審計(jì)，2003，（13）：21-22.

[2]施向陽(yáng).績(jī)效審計(jì)視野下的政府投資項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)[D].廈門大學(xué)，2006.

[3]鄺必清.基于新公共管理的政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2009，（1）：40-45.

[4]宋常，趙毅清.投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與框架設(shè)計(jì)研究[J].審計(jì)研究，2011，（1）：28-32.