美國(guó)非營(yíng)利組織信息披露制度的實(shí)現(xiàn)路徑及啟示

劉承濤,王　倩

(1.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310023； 2.公安海警學(xué)院，浙江 寧波 315000)

美國(guó)非營(yíng)利組織信息披露制度的實(shí)現(xiàn)路徑及啟示

劉承濤1,王倩2

(1.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310023； 2.公安海警學(xué)院，浙江 寧波 315000)

摘要：在美國(guó)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)法律制度運(yùn)行中，法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性管制是保證其充分與有效的一個(gè)重要方面，但不是唯一方面，法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的服務(wù)支持也是信息公開(kāi)制度落實(shí)的重要因素，二者是相互促進(jìn)的一個(gè)統(tǒng)一體?？疾觳⒎治雒绹?guó)法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何在監(jiān)管與服務(wù)中促進(jìn)和推動(dòng)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)非營(yíng)利組織信息披露制度具有較強(qiáng)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：美國(guó)非營(yíng)利組織；信息披露；實(shí)現(xiàn)路徑

①Table1.Form 990 Returns of 501(c)(3) Organizations:Balance Sheet and Income Statement Items,by Asset Size, Tax Year 2011[EB/OL].athttp://www.irs.gov/uac/SOI-Tax-Stats-Charities-and-Other-Tax-Exempt-Organizations-Statistics。

一、引言

上個(gè)世紀(jì)80年代，隨著非營(yíng)利組織的興起和隨之頻發(fā)的非營(yíng)利丑聞，美國(guó)就開(kāi)始建立并完善非營(yíng)利組織的信息披露制度，今天美國(guó)的非營(yíng)利組織均需接受與證券市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)行股票的上市公司類似的信息披露要求。這種嚴(yán)格的信息披露制度，確實(shí)使得美國(guó)非營(yíng)利市場(chǎng)的丑聞得到了有效控制，也極大地推動(dòng)了其非營(yíng)利市場(chǎng)的良性發(fā)展：在2012年度美國(guó)非營(yíng)利組織資產(chǎn)達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的3.02萬(wàn)億美元，收入也達(dá)到了1.64萬(wàn)億美元①，這一事實(shí)既表明信息披露制度的建立和相對(duì)完善的重要性，但是也誤導(dǎo)了人們?cè)诜治龊涂偨Y(jié)美國(guó)非營(yíng)利組織信息披露經(jīng)驗(yàn)時(shí)，將這樣的結(jié)果歸因于美國(guó)政府強(qiáng)制性行為，認(rèn)為正是因?yàn)檎膹?qiáng)制性管制保證了美國(guó)非營(yíng)利組織信息披露的充分與有效。在全面考察美國(guó)非營(yíng)利組織的信息披露的制度供給和實(shí)踐后，本文認(rèn)為，良法需要有充足的資源才可能執(zhí)行，這種資源包括完善的強(qiáng)制執(zhí)法機(jī)制，更需要的可能是執(zhí)法者的服務(wù)與支持資源。

二、美國(guó)非營(yíng)利組織信息披露制度的實(shí)現(xiàn)

美國(guó)非營(yíng)利組織的歷史比其自身的歷史還要悠久，但卻難以做出統(tǒng)一界定，美國(guó)稅法把慈善性非營(yíng)利組織分為公共慈善組織和私人基金會(huì)，后者比前者要受到更多的法律規(guī)制。公共慈善組織包括教會(huì)、學(xué)校、醫(yī)院和醫(yī)學(xué)研究組織等。依據(jù)《國(guó)內(nèi)稅收法典》(Internal Revenue Code，IRC)501(c)(3)條款豁免聯(lián)邦所得稅的組織，故也稱它們?yōu)?01(c)(3)條款組織[1]702。聯(lián)邦層面的主要法律除了IRC，還有財(cái)務(wù)與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)制定的《非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》。

(一)聯(lián)邦政府與信息披露制度

美國(guó)規(guī)制非營(yíng)利組織及其信息披露制度的法律與其國(guó)家體制一樣，也分為聯(lián)邦和州(包括地方政府)兩個(gè)層面[2]60。傳統(tǒng)上，聯(lián)邦主要是稅務(wù)監(jiān)管，甚至被認(rèn)為是唯一的有效方式[3],聯(lián)邦層面主要通過(guò)稅法的調(diào)整與規(guī)范[2]65,具體來(lái)說(shuō)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：免稅審查，輸送利益審查和禁止分配利潤(rùn)等[4]。國(guó)內(nèi)稅務(wù)局(Internal Revenue Services，IRS)所要求的各種年度報(bào)表，如公共慈善組織為990表(年收入低于2.5萬(wàn)美元免稅組織則提交電子版)、私人基金會(huì)為990-PF表等，如有與章程無(wú)關(guān)的應(yīng)稅商業(yè)所得，還需提交990-T表[5]。這些年度報(bào)告主要內(nèi)容包括非營(yíng)利組織年度收支明細(xì)、管理人員和5個(gè)薪酬最高員工工資與福利(包括由關(guān)聯(lián)組織所提供)等詳情；直接間接涉及的內(nèi)部人員交易；資助和其他主要活動(dòng)；籌資、會(huì)計(jì)、法律費(fèi)用;等等。為方便社會(huì)公眾的利用和監(jiān)督，國(guó)內(nèi)稅務(wù)局(IRS)將所有這些表格、材料統(tǒng)一管理，存放在公共圖書(shū)館內(nèi)，任何人都可以去查詢[6]。為了推進(jìn)信息披露工作，聯(lián)邦、州和地方政府(社區(qū))也經(jīng)常性進(jìn)行相關(guān)的信息交流分享工作①IRS Information Sharing Programs[EB/OL].http://www.irs.gov/Government-Entities/Governmental-Liaisons/IRS-Information-Sharing-Programs. 2015-06-02。。

③Tax Tips:Small Tax Exempt Orgs Revised Deadline, YouTube (July 19,2010)[EB/OL].http://www.youtube.com/watch?v=iLEcaDAoybc.2015-05-20。

盡管作為聯(lián)邦非營(yíng)利組織的執(zhí)法機(jī)構(gòu)， IRS有權(quán)撤銷非營(yíng)利組織的免稅資格，由于取消免稅資格的處罰過(guò)于嚴(yán)厲，國(guó)內(nèi)稅務(wù)局很少采用這種措施[7]，這亦符合目前納稅服務(wù)和稅收?qǐng)?zhí)法是維系納稅人自愿遵從稅法體系的兩大支柱的治稅理念和實(shí)踐。在非營(yíng)利組織的信息監(jiān)管上亦是如此。負(fù)責(zé)監(jiān)管慈善組織的國(guó)內(nèi)稅務(wù)局的免稅組織與政府機(jī)構(gòu)司設(shè)有教育培訓(xùn)服務(wù)分局，專門為慈善組織等免稅組織提供守法服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作內(nèi)容分為兩大塊：信息服務(wù)和輔導(dǎo)培訓(xùn)服務(wù)。信息服務(wù)主要是通過(guò)出版各種指南、手冊(cè)及其電子版，及時(shí)完善和更新相關(guān)的監(jiān)管法律，答復(fù)解釋慈善組織提出的問(wèn)題；輔導(dǎo)培訓(xùn)服務(wù)的工作方式，則多由國(guó)內(nèi)稅務(wù)局專家主講的各種短訓(xùn)班、電話會(huì)議等。當(dāng)然在實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)稅務(wù)局為提高公益慈善組織依法辦事的意識(shí)，減少違法違規(guī)行為，也一直與時(shí)俱進(jìn)地采取了許多措施改進(jìn)服務(wù)。比如隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，國(guó)內(nèi)稅務(wù)局充分利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)和通信技術(shù)，不斷更新、充實(shí)和擴(kuò)展官方網(wǎng)站的內(nèi)容與服務(wù)功能[8]。教育培訓(xùn)分局亦很快采取了更為有效和快捷的網(wǎng)絡(luò)直播輔導(dǎo)(webinar)方式。又如從國(guó)內(nèi)稅務(wù)局進(jìn)入到Charities-&-Non-Profits主題網(wǎng)頁(yè)后，通過(guò)這個(gè)主題也可以查詢到所有關(guān)于免稅非營(yíng)利組織的所有信息服務(wù)資源：相關(guān)表格、指南和出版物的鏈接等等。即使是如此，美國(guó)學(xué)者仍然認(rèn)為，作為非營(yíng)利組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局(IRS)，在實(shí)施取消非營(yíng)利組織的免稅資格懲罰前，需要強(qiáng)化對(duì)相關(guān)非營(yíng)利組織有關(guān)管理人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作[1]725-728。

比如《2006年退休金保障法》(The Pension Protection Act of 2006，PPA)生效后，為配合該法對(duì)所有小型免稅組織(年收入低于2.5萬(wàn)美元)都規(guī)定須向國(guó)內(nèi)稅務(wù)局進(jìn)行年度900-N電子報(bào)備為內(nèi)容的信息披露工作，不但一一寄函給成千上萬(wàn)的管理對(duì)象解釋法律規(guī)定，還推遲最后期限至2010年10月15日②Ten Things Tax-Exempt Organizations Need to Know About the Oct.15 Due Date,IRS,[EB/OL].http://tcf.pgdc.com/pgdc/ten-things-tax-exempt-organizations-need-know-about-oct-15-due-date.2015-06-02。，同時(shí)，適時(shí)地通過(guò)郵寄、互聯(lián)網(wǎng)(包括發(fā)布視頻)、電臺(tái)、電視、公共圖書(shū)館及多種展示形式，及其他可能途徑[1]718-719，比如與州(檢察長(zhǎng)辦公室等)合作，為相關(guān)非營(yíng)利組織提供了一整套信息服務(wù)，以便 “挽救”那些完全可以保持聯(lián)邦免稅待遇的組織[9]。事實(shí)證明，效果非常顯著。再如IRS在“主題506 -慈善捐贈(zèng)”(Topic 506 Charitable Contributions)公開(kāi)網(wǎng)頁(yè)上設(shè)置了“免稅機(jī)構(gòu)選擇檢查”(EO Select Check)在線即時(shí)查詢系統(tǒng)，既方便了潛在的捐贈(zèng)人選擇合格的捐贈(zèng)對(duì)象，又極大地強(qiáng)化了信息披露的監(jiān)管與服務(wù)內(nèi)容。

另外，美國(guó)律師協(xié)會(huì)審議通過(guò)的《非營(yíng)利法人示范法》(The Model Nonprofit Corporation Act)(2008年8月通過(guò)的第三版)現(xiàn)有近2/3以上州采納，該法在第十六章“檔案與報(bào)告”中較為完整地規(guī)定了信息披露要求，在非營(yíng)利組織的信息披露實(shí)踐中發(fā)揮了非常重要的作用。

除了以上法律范本外，還有全國(guó)保險(xiǎn)事務(wù)專員協(xié)會(huì)(NAIC)1998年出版的關(guān)于慈善合約捐贈(zèng)(charitable gift annuity)的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)法律范本，及《機(jī)構(gòu)資金謹(jǐn)慎管理法范本》(UPMIFA)、《本金與收益法范本》(Uniform Principal and Income Act)和《信托法范本》(Uniform Trust Code)等。

(二)政府與非營(yíng)利組織在信息披露“DADS”方面的協(xié)作與服務(wù)

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息可以幫助捐贈(zèng)者通過(guò)計(jì)算一些指標(biāo)和比率(如總收入中用于慈善項(xiàng)目服務(wù)的比例)來(lái)評(píng)價(jià)非營(yíng)利組織是否使用最有效的方式使用捐款[10]，這是信息披露的核心。

William O.Douglas在美國(guó)證券市場(chǎng)上剛推行公開(kāi)原則時(shí)就指出，上市公司公開(kāi)的資料在事實(shí)上，公眾和投資人可能并未閱讀，重要原因就是，這些公開(kāi)的信息繁雜專業(yè)，甚至晦澀難懂，大眾是無(wú)法有效利用的[11]。同理，著名的非營(yíng)利組織法專家Hansmann才會(huì)說(shuō)，非營(yíng)利組織公開(kāi)的信息及其報(bào)告，對(duì)需要知曉的大眾來(lái)說(shuō)并不容易獲取[6]。為了解決這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)非營(yíng)利組織界仿效證券市場(chǎng)信息披露的管理，提出“披露——分析——發(fā)布——懲罰”(DADS)的治理路徑。這一路徑由于其他行業(yè)性非營(yíng)利組織的介入“披露——分析——發(fā)布”環(huán)節(jié)，可以保證(無(wú)論強(qiáng)制或者自愿)公開(kāi)信息的質(zhì)量，并降低社會(huì)大眾獲取信息的門檻。

在美國(guó)非營(yíng)利組織信息披露的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮了重要作用的社會(huì)專業(yè)中介組織，不論是一貫聲譽(yù)卓著的美國(guó)明智捐贈(zèng)聯(lián)盟(BBB Wise Giving Alliance)、美國(guó)基金會(huì)中心(US Foundation Center)、美國(guó)慈善導(dǎo)航(Charity Navigator)，還是后起之秀馬里蘭州非營(yíng)利組織聯(lián)合會(huì) (Maryland Association of Nonprofit Organizations )、卓越非營(yíng)利組織(GN)等，其在參與和促進(jìn)非營(yíng)利組織的信息披露活動(dòng)中，與政府、市場(chǎng)部門等形成了強(qiáng)大的“公益價(jià)值鏈”④見(jiàn)美慈中國(guó)《關(guān)于中國(guó)非公募基金會(huì)高層參訪美國(guó)基金會(huì)項(xiàng)目的報(bào)告》[EB/OL].http://meici.org.cn/modules/article/view.article.php/199. 2015-05-27。。

三、對(duì)構(gòu)建我國(guó)非營(yíng)利組織的信息披露制度的啟示

法律若能充分借助，或引導(dǎo)社會(huì)自身內(nèi)在規(guī)范，則不但能降低法律實(shí)施的成本，亦能提供更優(yōu)的規(guī)范治理效果[12]。這一點(diǎn)在美國(guó)非營(yíng)利組織信息監(jiān)管上，其服務(wù)與監(jiān)管并舉的措施上得到明證。與美國(guó)的非營(yíng)利組織信息披露制度對(duì)照，我們目前的相關(guān)法律制度和法律理念存在相當(dāng)?shù)母倪M(jìn)空間，實(shí)踐中如能充分借鑒美國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)將對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織信息披露制度現(xiàn)實(shí)生態(tài)轉(zhuǎn)變具有比較正面的促進(jìn)作用。

美國(guó)在非營(yíng)利組織的法律監(jiān)管上，能夠?qū)崿F(xiàn)“監(jiān)管與服務(wù)”，前提是其法律監(jiān)管主要關(guān)注的是非營(yíng)利組織與其捐助者和管理者的關(guān)系，而非如很多國(guó)家那樣，法律監(jiān)管關(guān)注的是非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系[2]75。

檢索幾個(gè)主要法律數(shù)據(jù)庫(kù)我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)非營(yíng)利組織信息披露相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)、《社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法》(1996)、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》(2005)、《基金會(huì)年度檢查辦法》(2006)、《基金會(huì)信息公布辦法》(2006)、《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)捐贈(zèng)信息公示工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2009)，甚至還有行業(yè)自律規(guī)范——《中國(guó)非公募基金會(huì)自律宣言》(2006)等，看似比較完備了，但是仔細(xì)閱讀這些法律，我們不難發(fā)現(xiàn)，我們的監(jiān)管思路主要關(guān)注的是非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系，而不是非營(yíng)利組織與其捐助者和管理者的關(guān)系。換言之，我們的監(jiān)管體制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩十分濃厚，將具體監(jiān)管事務(wù)交由省、地方和社會(huì)來(lái)完成的路還很長(zhǎng)。在美國(guó)，政府層面信息披露的監(jiān)管多為加強(qiáng)稅賦立法規(guī)范，這樣一來(lái)既節(jié)約行政成本，又真正能夠發(fā)揮稅務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量完成對(duì)非營(yíng)利組織的有效監(jiān)管。

同時(shí)，我們要加快建設(shè)以第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)完善為中心的非營(yíng)利組織信息披露制度的配套設(shè)施建設(shè)。前文美國(guó)的上述經(jīng)驗(yàn)顯示，雖然一套完善的非營(yíng)利組織信息披露法律規(guī)范是真正實(shí)現(xiàn)信息披露的重要前提和基礎(chǔ)，但若法律和社會(huì)沒(méi)有為之設(shè)計(jì)出相配套的設(shè)施，其實(shí)施效果也可能大打折扣，甚至異化。通過(guò)委托授權(quán)社會(huì)組織來(lái)監(jiān)管非營(yíng)利組織落實(shí)信息披露行為。毋庸置疑，通過(guò)授權(quán)委托相關(guān)社會(huì)組織實(shí)施非營(yíng)利組織的信息披露監(jiān)管，不但能降低公共治理成本，更能極大地提高公共治理的法律與社會(huì)效益。

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)至少說(shuō)明：我國(guó)目前秉持的非營(yíng)利組織的監(jiān)管理論與理念與非營(yíng)利組織信息披露理論、制度與實(shí)踐無(wú)法自洽，導(dǎo)致既有的相關(guān)信息披露規(guī)則無(wú)法激活。

四、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)以信息披露為手段來(lái)規(guī)制非營(yíng)利組織，呼應(yīng)了美國(guó)著名大法官路易斯·布蘭戴斯(Louis.D.Brandeis)早在20世紀(jì)初的判斷：“(信息披露)公開(kāi)是現(xiàn)代社會(huì)及工業(yè)疾病的救生藥，陽(yáng)光是最好的防腐劑，燈光是最有效的警察。”因此，我們?cè)诜菭I(yíng)利組織信息披露法律制度上的構(gòu)建的目標(biāo)是，逐步建立和完善由稅務(wù)機(jī)關(guān)審查非營(yíng)利組織的信息披露報(bào)告為執(zhí)法內(nèi)容，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法服務(wù)和借助社會(huì)監(jiān)督力量以減少執(zhí)法抵制、降低執(zhí)法成本的立法和執(zhí)法體系。

當(dāng)然，我們?cè)诮梃b美國(guó)相關(guān)的信息披露法律制度時(shí)，必須高度警覺(jué)經(jīng)常提及的制度移植的異質(zhì)性問(wèn)題。也就是說(shuō)，在引進(jìn)一項(xiàng)新的制度和規(guī)范時(shí)，如果與之相匹配的實(shí)施體系未能同時(shí)完成的話，則極有可能出現(xiàn)“播下的是龍種，收獲的是跳蚤”。這一點(diǎn)在我們建立和完善非營(yíng)利組織信息披露法律制度的實(shí)踐中尤其應(yīng)極為重視。

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[責(zé)任編輯:劉曉慧]

中圖分類號(hào)：DF59

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2015)05-0131-03

收稿日期:2015-05-22

基金項(xiàng)目：浙江省軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2014C35016);浙江工業(yè)大學(xué)2014年度校人文社科研究基金項(xiàng)目、浙江工業(yè)大學(xué)2014年度人文社科預(yù)研基金立項(xiàng)項(xiàng)目、浙江工業(yè)大學(xué)2013年民商法校重點(diǎn)學(xué)科課題(2013MZ05);2014年度浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院刑法重點(diǎn)學(xué)科(教師)立項(xiàng)資助、2015年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題(ZMZC201579)

作者簡(jiǎn)介：劉承濤(1975-)，男，江西贛州人，講師，法學(xué)博士，主要從事民法學(xué)研究；王倩(1980-)，女，江西贛州人，講師，法學(xué)博士，主要從事社會(huì)法、海洋法研究。