維護和發(fā)展農民土地財產權利的思考與建議

維護和發(fā)展農民土地財產權利的思考與建議

李金萍1李芳2

(1.武漢學院，湖北武漢430079；2.華中師范大學，湖北武漢430079)

[摘要]保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道，是當前深化農村產權改革必須面臨的基礎性問題。

[關鍵詞]宅基地財產權利產權制度

[中圖分類號]F321.1

[收稿日期]2015-06-22

黨的十八屆三中全會決定指出：保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。如何做實農民宅基地用益物權，賦予其占有、使用、收益、轉讓的完整財產性權利，是當前深化農村產權改革必須面臨的基礎性問題。

一、宅基地使用權流轉制度的歷史考察

伴隨著我國農村土地制度的變遷，宅基地制度經歷了從農民享有宅基地所有權到農民僅享有宅基地使用權的發(fā)展歷程，宅基地流轉也經歷了允許流轉、受限制流轉和禁止流轉等階段。

(一)第一階段：農民的房屋及宅基地屬于農民私有，宅基地允許流轉階段(1949年—1962年)

1950年的《土地改革法》廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，直至1962年，我國農村農戶的房屋及其依附的宅基地，一直為農民私有。農民對宅基地享有完全的所有權和使用權，宅基地屬于農民所有，可以自由的買賣、出租、出典和繼承。

土地改革后，小農經濟出現分化，兩極分化開始抬頭。為此，中共中央決定推行農業(yè)合作化。合作化過程中，特別是初級社向高級社的過渡中，農村土地交易開始受到限制。1955年5月國務院《關于農村土地的移轉及契稅工作的通知》指出：“對農村土地的買賣，在法律上雖不禁止，但在實際工作中應防止農民不必要的出賣和出典土地。”并要求農村土地買賣、典當及其他移轉，應首先報區(qū)公所或區(qū)人民委員會批準，才能辦理契稅手續(xù)。1956年，《高級農業(yè)生產合作社示范章程》第16條雖然規(guī)定“社員原有的房屋地基不必入社”，但是農民對宅基地處分權受到限制，需要經過審批。

1958年實行人民公社化運動以后，農村宅基地等土地所有權歸公社集體所有，農民僅享有宅基地的使用權。后因運動嚴重脫離實際，中共中央調整了有關政策。1961年又明確規(guī)定，宅基地與房屋仍然歸農民私有，經過批準仍然可以買賣。

(二)第二階段：農民的房屋屬于農民私有，宅基地屬于集體所有，只有農民才能取得宅基地使用權(1962年—1987年)

1962年9月，中共中央《關于農村人民公社工作條例修正草案》(即《六十條》) 明確規(guī)定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！薄恫莅浮愤€明確規(guī)定宅基地屬于集體所有。

1963年3月中共中央《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣。但歸各戶長期使用，長期不變；社員有買賣或租賃房屋的權利，房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有?！薄吧鐔T新建住宅占地無論是否耕地，一律不收地價?！闭責o償使用制度正式確立。

20世紀80年代，隨著農村包產到戶的迅速推行，農民收入普遍增加，濫占土地建房的現象屢禁不止。為加強土地管理，國務院下發(fā)了一系列加強土地管理文件。1986年6月，《土地管理法》頒布，農村宅基地審批制度正式建立。

(三)第三階段：農民的房屋屬于農民私有，宅基地屬于集體所有，農村居民和城鎮(zhèn)居民均可取得宅基地使用權(1988年—1997年)

1988年《土地管理法》修正，宅基地使用權的主體不再局限于農村居民，該法第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費?！?991年《土地管理法實施條例》和1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》則對如何適用土地管理法的第41條做了具體規(guī)定。

(四)第四階段：農民的房屋屬于農民私有，宅基地屬于集體所有，禁止宅基地使用權向城鎮(zhèn)居民流轉(1998年至今)

1982年修訂《憲法》第 10條規(guī)定：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。但是，由于缺乏有效監(jiān)管，非法買賣宅基地等現象相當普遍，1998年修正的《土地管理法》禁止城市居民到農村購買房屋或者宅基地，該法第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。” 1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知 》第2條規(guī)定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證?！眹鴦赵杭捌湎嚓P部委后來發(fā)布的一系列文件，重申了這一精神。至此，農村宅基地使用權向城鎮(zhèn)居民流轉被完全禁止。

二、宅基地使用權流轉的利弊之辯

現行宅基地制度是計劃經濟體制的產物，改革開放以來，雖經多次調整，但著眼點主要側重于防止亂占耕地建房，其與日益完善的市場經濟體制的要求越來越不相適應，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元分治格局的要求越來越不適用。因此，其弊端越來越突出：第一、宅基地無償使用制度不利于耕地保護基本國策的實現。我國人多地少，為了保護糧食安全，毫無疑問必須實現最嚴格的耕地保護制度。宅基地的無償使用，客觀上鼓勵人們多申請、多占用宅基地。農民即使舉家外遷或者已在城鎮(zhèn)落戶，即使其農村的房屋敗落，宅基地荒蕪，也不愿退出宅基地。另外，宅基地不能自由流轉，禁止宅基地使用權向城鎮(zhèn)居民和本集體經濟組織成員以外的農民移轉，戶主不能實現其財產權利，也缺乏退出宅基地的動力，因而宅基地的閑置越來越嚴重，造成土地資源的極大浪費。第二、限制宅基地流轉，妨礙農民住房財產的價值形成和實現，弱化了農民的財產權。現行土地管理法規(guī)對宅基地使用權的流轉作了嚴格限制，國務院及相關部委的規(guī)范性文件則進一步強化了這種限制，嚴格禁止城鎮(zhèn)非農業(yè)人員購買農村的房產。不僅如此，國家還實行二元的建設用地管理制度，城鎮(zhèn)普通商品房及建設用地使用權可以自由流轉，但農民的房屋及宅基地卻限制流轉。由于國家對土地一級市場的壟斷，農村集體建設用地不能進入土地市場。房屋和宅基地使用權往往構成農民的主要財富，嚴格限制其流轉，造成農村大量宅基地荒蕪，大量住宅閑置，成為不具有充分市場價值的“死資產”，阻礙農民住房財產的價值形成和實現。第三、限制宅基地流轉，不利于農民、農村籌集生產發(fā)展資金。20 世紀90 年代以來，盡管國家通過各種支農惠農政策和轉移支付向農村注入巨額資金，但與此同時，農村的存款又通過金融系統(tǒng)大量流出，農村一直處于資金凈流出狀態(tài)。農村貸款難是公認的事實，因為金融機構貸款一般要借款人提供擔保，而農民恰恰缺乏可用以擔保的財產。本來，作為不動產的房屋和宅基地是最好的抵押物，法律也允許農民將房屋進行抵押，但房屋附屬的宅基地又不能抵押，銀行又不愿意接受這種對房屋的單純抵押，這導致農民難以向銀行貸款，往往只得求助于高利貸或者喪失機會。

嚴格限制宅基地使用權流轉本身使得宅基地使用權的價值無法形成并得到實現，這恰恰是對農民利益的最大侵犯。如果說禁止宅基地流轉曾經有其必然性和合理性，那么今天則變得越來越不合理?，F在，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，很多農村居民已不以農業(yè)為主業(yè)，他們的生存主要已不再依賴于土地，甚至完全脫離農業(yè)和農村，農村宅基地的社會保障功能大大弱化。實際上，單純的宅基地使用權對農民并無多大現實意義，也不能構成有效的社會保障，充其量是一個低層次的、近乎保命的保障。與其賦予農民一個沒有多大實際作用的保障，不如給農民以實實在在的利益——允許宅基地使用權流轉，強化宅基地使用權的財產權屬性！一旦宅基地使用權流轉合法化，相信對土地懷有深深眷顧的廣大農民絕不會一股腦兒地將其宅基地使用權流轉出去，他一定會根據自己的經濟狀況和對土地的依賴程度，作出最明智和最恰當的選擇！反對宅基地流轉的人，總是喜歡拿解放前廣大貧苦農民一遇天災人禍往往賣兒賣地的悲慘遭遇來類比今天，認為如果允許宅基地流轉，解放前貧苦農民的悲慘境遇就會重演。其實，兩者根本就沒有可比性，而且，我們也有足夠的智慧、以最小的成本化解這種風險！解放前農民賣兒賣地所以大量存在，是因為農民沒有任何的社會保障，大多也沒有農業(yè)以外的其他經濟來源，除了維持生存最基本的條件，幾乎沒有任何多余的積蓄。所以，一遇天災人禍除了賣兒賣地或者舉借高利貸以外，沒有任何其他辦法，否則只能等死。而今天，廣大農民的境遇早已今非昔比，社會保障也在一天天的逐漸完善，那種擔心完全是沒有必要的杞人憂天！而且，為了最大限度化解宅基地流轉可能帶來的風險，具體流轉時，也應該具備一定的條件，還可以引入保險機制。

三、保障農民宅基地用益物權，慎重穩(wěn)妥推進農民宅基地商品化

進入新世紀以來，我國正逐步邁入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新時期，城鄉(xiāng)二元分治的格局也正在逐步破除中，深入貫徹中共十八屆三中全會精神，對現行的宅基地制度進行改革，已是迫在眉睫的任務。

第一,改革現行的國有和集體建設用地的二元格局，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。中共十八屆三中全會指出，要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。

第二,允許農村現有房屋抵押和買賣。一旦城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建立，那么農村房屋抵押、買賣就是順理成章之事。為了盡量減少宅基地流轉可能帶來的風險，農民出售其在農村僅有的房產時，必須提供其在城鎮(zhèn)購買房產、有穩(wěn)定的職業(yè)、有穩(wěn)定收入來源的證明(出售一套以外的房產，則不需提供此證明)，出售給農村人口的，受讓方必須滿足一戶一宅的要求，不能購買多余的房屋。農民以宅基地或者房屋設定抵押時，也必須提供其在城鎮(zhèn)購有房產、有穩(wěn)定的職業(yè)、有穩(wěn)定收入來源的證明，或者向保險公司投保(可考慮由社會保障部門設立相應的險種)。萬一將來不能按期還款，則由保險賠付，以免其宅基地或者房屋被抵押權人處置而使自己居無定所。農村房屋或者宅基地的流轉，應不限于農村集體經濟組織內部，應當允許城鎮(zhèn)居民到農村購買房屋。這一方面有利于農民財產權的實現，另一方面，也有利于降低城市房價上漲的壓力。宅基地使用權的流轉不得改變土地用途，應僅限于居住使用，不得用于其他用途。宅基地使用權流轉的方式可以采取多種形式，可以是轉讓、繼承、抵押，也可以是出租。但宅基地流轉時土地增值收益應有相當部分歸本集體所有，這是宅基地的集體所有的性質決定的。但城鎮(zhèn)人員到農村購買房屋要加以必要的限制，如在城鎮(zhèn)只有一處房產或者沒有房產，在農村只能購買一處房屋，只能購買農民現有的存量房，不能購買宅基地建房等。

第三,改革宅基地無償使用制度。宅基地的無償使用，造成了耕地的大量閑置和浪費，所以，有必要實行宅基地有償使用制度。首先應當確權發(fā)證：由土地部門丈量后，發(fā)給使用權人宅基地使用權證，注明使用期限。使用期限不宜過短或者過長，亦可以七十年為限，到期可續(xù)。宅基地使用費，每年繳納一次。以村為單位，規(guī)定每戶的平均宅基地使用面積標準。實際使用面積等于標準面積的，繳納基準使用費；實際使用面積超過規(guī)定標準的，其超過的面積數，按照較高的標準繳納相應的使用費；實際使用面積低于規(guī)定標準的，減繳相應的使用費。宅基地使用費的標準，不能過低或過高。過低，起不到促進宅基地退出的作用；過高，則會增加農民負擔。單位面積收費標準，宜參照當地單位耕地面積年產值確定。

第四,推廣地票制度。為了籌集足夠的建設用地，用于公共事業(yè)建設，重慶率先創(chuàng)新和使用了地票制度。所謂地票，是指將農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和公益事業(yè)建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地并經驗收符合要求后，產生的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標。農民取得的地票，可以在土地交易所公開交易。企業(yè)購得地票后，得到等量城鎮(zhèn)建設用地指標，購買地票的款項可以沖抵新增建設用地的有償使用費和耕地開墾費。地票交易制度，實現了土地大范圍、遠距離的置換，可以將邊遠地區(qū)的建設用地指標賣到主城，提升了農村土地特別是偏遠地區(qū)農村土地價值，為農民分享土地級差收益提供了實現途徑。為了鼓勵農民退出宅基地，同時最大限度的實現農民的利益，地票交易扣除國家的有關稅費和交易費用后實現的收益，應主要歸宅基地原使用權人所有，同時也應適當體現農村集體經濟組織的所有人權益。針對地票交易中實際存在的暗箱操作等一系列損害地票持有人利益的不合規(guī)手段，可以參考滬深證券交易所的股票交易模式，成立全國統(tǒng)一的地票交易所，農民持有的地票可以自由上市交易。具體操作程序為：(1)農民經過本集體經濟組織同意后復墾宅基地，由土地管理部門檢查驗收，登記并發(fā)給權屬證明；(2)地票持有人憑土地部門發(fā)給的權屬證明、身份證件及銀行賬戶在地票交易部門開立地票交易賬戶；(3)地票交易所在規(guī)定的時間進行交易，交易時，出賣方規(guī)定一個最低價格，低于此價格的不能成交，購買方則各自報價，以出價高者成交；(4)成交后，地票交易款項在扣除交易費用、國家有關稅款以及集體經濟組織作為宅基地所有人應當分享的部分后，直接進入賣方的銀行賬戶。

責任編輯：李卓垚