關(guān)于公安機關(guān)規(guī)范執(zhí)法的幾點思考
——以十八屆四中全會精神解讀為視角

萬 紅

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

關(guān)于公安機關(guān)規(guī)范執(zhí)法的幾點思考
——以十八屆四中全會精神解讀為視角

萬 紅

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)指明了方向和重點。央地警察事權(quán)劃分是進一步深化公安機關(guān)體制改革的突破口和支撐點;專項立法是破解公安機關(guān)強制執(zhí)行難的根本出路;保障體系建設(shè)是引導(dǎo)公安機關(guān)執(zhí)法崗位人員合理流動和分類管理的重要杠桿;共享機制建設(shè)是全方位實現(xiàn)情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié);監(jiān)督機制改革是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)目標得以實現(xiàn)的重要保障。

公安;執(zhí)法;規(guī)范化

一段時期以來，全國熱議十八屆四中全會精神的學(xué)習(xí)和貫徹，專家、學(xué)者從不同角度進行了積極的解讀。沿著十八屆四中全會厘定的方向，結(jié)合當前公安機關(guān)正在開展的“四項建設(shè)”，筆者就公安機關(guān)規(guī)范執(zhí)法談幾點思考，就教于學(xué)界同仁。

一、央地警察事權(quán)劃分:進一步深化公安機關(guān)體制改革的突破口和支撐點

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出:“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度……”《決定》所透露出的關(guān)于在法治框架內(nèi)推進國家治理體系現(xiàn)代化的決心和思路非常清晰。在警察領(lǐng)域，多年來一直有學(xué)者主張合理劃分中央和地方警察事權(quán)[1]。筆者認為，警察事權(quán)關(guān)乎國家和社會安定，警察事權(quán)改革涉及當前正在全面進行的深化改革是否有可靠保障的重大問題，不容小覷。央地警察事權(quán)劃分，更是直接反映中央和地方事權(quán)關(guān)系的核心環(huán)節(jié)。沒有合理的警察事權(quán)劃分，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就失去了基礎(chǔ)，就會出現(xiàn)執(zhí)法主體越位、錯位和空位。所以，警察事權(quán)劃分，尤其是央地警察事權(quán)劃分，是進一步深化公安機關(guān)體制改革的突破口和支撐點。

圍繞央地警察事權(quán)劃分改革，筆者認為應(yīng)當著重考慮以下兩點:第一，重新思考“分級管理”的時代含義，進一步明確中央和地方警察機關(guān)各自的職責(zé)權(quán)限和功能定位。根據(jù)《決定》精神，筆者認為，在現(xiàn)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的體制下，應(yīng)當將涉及本地區(qū)治安防范、交通安全管理、消防安全管理、戶籍管理等公共服務(wù)的基本職能明確由地方公安機關(guān)行使。公安部可以對地方公安機關(guān)行使這些職能的執(zhí)法活動建立起全方位的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)控體系，但不介入具體管理。具體的管理措施，各地可以根據(jù)地方實際有所區(qū)別。另外，對于反恐、緝私、出入境、打擊跨區(qū)域犯罪和國際警務(wù)合作等涉及國家利益的警察事權(quán)，則應(yīng)當統(tǒng)一由公安部行使和調(diào)配。第二，重新思考“條塊結(jié)合”的時代含義，明確中央公安機關(guān)和地方公安機關(guān)之間監(jiān)督和被監(jiān)督、指導(dǎo)和被指導(dǎo)、協(xié)作與被協(xié)作的法律關(guān)系，同時適當加強省一級公安機關(guān)的警察事權(quán)，明確省市縣三級公安機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的法律關(guān)系。也就是說，在省以下公安機關(guān)仍然是條塊結(jié)合的模式，但是又有新變化，即“以塊為主”轉(zhuǎn)為“以條為主”。在此模式下，以省一級公安機關(guān)為核心，地方公安機關(guān)形成一個治安單元，能夠結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，有效開展各具特色的治安管理。這一改革可以借當前正在進行的人民警察法修改和全國司法體制改革契機，納入統(tǒng)一的整體改革進程，做好頂層設(shè)計，依法展開。

二、專項立法:破解公安機關(guān)強制執(zhí)行難的根本出路

目前，各地包括公安機關(guān)在內(nèi)的行政執(zhí)行難問題突出。依照現(xiàn)行法規(guī)定，行政決定生效后當事人拒不履行，可以有三種方式強制執(zhí)行:加收滯納金;將查封扣押的涉案財物變賣拍賣抵繳;申請人民法院強制執(zhí)行。對于加收滯納金而言，實踐中，當事人常常連“本金”都不交，還能在乎“利息”嗎?往往出現(xiàn)滯納金和原罰款同樣難以收繳的尷尬。所以，加收滯納金的執(zhí)行并不理想。對于涉案財物變賣拍賣抵繳罰款而言，大量案件查封、扣押的財產(chǎn)是沒有什么價值的，這一措施也難以實行。對于申請法院執(zhí)行而言，大部分公安行政處罰案件金額小、數(shù)量大、移送程序繁瑣，導(dǎo)致占用司法成本高、整體效率低，因而法院并不積極。所以，實踐中行政執(zhí)行難較為突出。類似的問題在其他行政執(zhí)法機關(guān)也程度不同地存在著。

如何破解行政執(zhí)行難的問題?此次《決定》給出了較好的解決思路?！稕Q定》明確提出，要理順行政強制執(zhí)行體制，制定強制執(zhí)行法。

筆者認為，制定《中華人民共和國強制執(zhí)行法》確實是破解行政執(zhí)行難的根本出路，但是立法中應(yīng)當把握好以下幾點:第一，處理好《中華人民共和國強制執(zhí)行法》和《中華人民共和國行政強制法》的銜接統(tǒng)一問題。它們之間是特別法與一般法的關(guān)系，超出現(xiàn)行行政強制法范疇的強制執(zhí)行要充分論證，謹慎授權(quán)。第二，適當授予行政主體獨立執(zhí)行權(quán)與加強嚴格監(jiān)督并重。要明確強制執(zhí)行公開、普遍聽證、全面司法監(jiān)督等基本原則，既要保證行政主體有一定的獨立執(zhí)行權(quán)，又要從制度上杜絕行政主體獨立執(zhí)行的侵權(quán)可能性。第三，原則性與靈活性相結(jié)合。在設(shè)定嚴格的普通執(zhí)行程序的同時，要針對個案特殊情況設(shè)立靈活的簡易執(zhí)行程序。例如對于證據(jù)充分、沒有爭議的小數(shù)額罰款，可以采用簡易程序以節(jié)省執(zhí)行成本、提高執(zhí)行效率。在這方面，可以借鑒《中華人民共和國行政處罰法》的立法思路和立法模式，進行必要的立法技術(shù)處理。第四，要明確對于申請人民法院強制執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任。這有兩方面意思:一是對申請人來講，必須嚴格審查是否符合申請強制執(zhí)行的條件;二是對于人民法院來講，必須明確審查期限、立案條件和執(zhí)行期限，以必要的立法限定程序性司法裁量權(quán)的隨意和濫用。總的指導(dǎo)思想是既要方便行政主體申請強制執(zhí)行，又要有合理的司法管控。

三、保障體系建設(shè):引導(dǎo)公安機關(guān)執(zhí)法崗位人員合理流動和分類管理的重要杠桿

全國公安機關(guān)推行執(zhí)法資格考試和持證上崗制度已經(jīng)三年多了。從實際效果看，確實對促進執(zhí)法隊伍水平提高和規(guī)范執(zhí)法起到了積極作用。但是仍然存在一些問題，如一線執(zhí)法人員主動考取執(zhí)法資格的積極性不高、執(zhí)法崗位的吸引力不足、有效的政策支撐體系沒有建立起來等等。這些問題導(dǎo)致執(zhí)法崗位有序流動機制難以形成，執(zhí)法人員分類管理也難以實現(xiàn)，直接制約著整體執(zhí)法水平的有效提升。

結(jié)合落實十八屆四中全會精神關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的要求，筆者認為，執(zhí)法保障體系建設(shè)是引導(dǎo)公安機關(guān)執(zhí)法崗位人員合理流動和分類管理的重要杠桿。2015年2月出臺的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》就明確強調(diào)，要根據(jù)人民警察的性質(zhì)特點，建立具有職業(yè)特色的保障機制，要按照職務(wù)類別對人民警察實行分類管理。

筆者認為，加強執(zhí)法保障體系建設(shè)應(yīng)當做好以下幾個方面的工作:第一，將執(zhí)法崗位進行進一步梳理和分類，明確執(zhí)法崗位上崗人員標準和行為準則。人員分類管理的合理性依據(jù)是崗位的差異性。不同的執(zhí)法崗位有不同的執(zhí)法要求。分崗位制定上崗人員標準和行為準則，再通過嚴格的考核遴選符合要求的人員上崗執(zhí)法，是法治發(fā)達國家和地區(qū)警察人員管理的基本模式。以我國香港特別行政區(qū)為例，《警察通例》詳細規(guī)定了各個崗位的職責(zé)要求，在每三年進行一次輪崗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過考核選拔和部門指揮官的操行評語推薦，各個執(zhí)法崗位都會由優(yōu)秀警務(wù)人員擔任。內(nèi)地的警務(wù)改革可以吸收一些這樣的合理做法，以制度建設(shè)固化崗位人員標準和行為準則，然后鼓勵和選拔優(yōu)秀警員充實執(zhí)法崗位。第二，將執(zhí)法崗位工作履歷、業(yè)績與政治進步、評優(yōu)評先等有機結(jié)合，建立起科學(xué)合理的執(zhí)法崗位考評和激勵機制，引導(dǎo)基層廣大民警主動向執(zhí)法崗位流動。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，之所以有些警務(wù)人員不愿意到執(zhí)法崗位工作，一是因為執(zhí)法責(zé)任和風(fēng)險太大，工作太辛苦;二是因為激勵政策不到位，追責(zé)的多，保障的少。一句話，付出和收獲不成正比，不能充分體現(xiàn)警察執(zhí)法崗位價值。如果從保障體系建設(shè)入手，用政治的、經(jīng)濟的、法律的多種措施給予執(zhí)法崗位充分保障，例如規(guī)定沒有執(zhí)法崗位閱歷的不得提拔、加大執(zhí)法崗位物質(zhì)津貼、增加立法對于警察執(zhí)法權(quán)益的保障力度等等，將會吸引更多優(yōu)秀人員進入執(zhí)法崗位，也能使現(xiàn)有執(zhí)法崗位人員安心執(zhí)法，感受到崗位價值，從而激發(fā)更大的執(zhí)法工作主動性。第三，探索實行輪崗制。這也是制度保障的重要內(nèi)容。“流水不腐，戶樞不蠹”是古來圣訓(xùn)。只有實現(xiàn)了有序流動才能永葆崗位活力，同時有效杜絕執(zhí)法崗位腐敗。當然，是兩年、三年還是五年一輪崗，是全員輪崗還是部分輪崗，是統(tǒng)一輪崗準入門檻還是各有不同標準，諸如此類的技術(shù)問題可以在改革中逐漸探索，但是，輪崗的大方向基本可以確定。這樣下來，通過制度建設(shè)，建立起科學(xué)完善的執(zhí)法保障體系，就能使全體民警心中有努力的方向，就能使警務(wù)改革理性推進，就能使公安機關(guān)執(zhí)法崗位人員合理流動和分類管理真正正規(guī)化、科學(xué)化。

四、共享機制建設(shè):全方位實現(xiàn)情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

情報信息主導(dǎo)警務(wù)逐漸成為新形勢下各國警務(wù)模式的發(fā)展方向。有學(xué)者總結(jié)說，情報信息主導(dǎo)警務(wù)工作模式的實施，就是適應(yīng)新情況、新問題的戰(zhàn)略選擇[2]。當前面臨的反恐維穩(wěn)任務(wù)艱巨，刑事案件偵查和治安管理防范都面臨著前所未有的壓力。所有公安工作的有效完成，都離不開情報信息的支撐。但是，大量社會信息的收集和管理并不在公安機關(guān)，這就導(dǎo)致很多可以向前延伸的防范工作難以有效開展，案件發(fā)生后很多調(diào)查工作也不能高效開展。

根據(jù)《決定》精神，共享機制建設(shè)是全方位實現(xiàn)情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，各方信息共享機制建設(shè)的重點不是信息技術(shù)障礙，隨著信息化的發(fā)展，信息技術(shù)問題都可以迎刃而解，建設(shè)的重點應(yīng)該是聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動和信息交換。要著力抓好以下幾個環(huán)節(jié)的共享機制建設(shè):一是公安機關(guān)內(nèi)部信息共享環(huán)節(jié)。在公安機關(guān)內(nèi)部，警種繁多，分工很細，雖然適應(yīng)了專業(yè)化建設(shè)的需求，但也程度不同地存在各自為政現(xiàn)象。要通過技術(shù)整理，實現(xiàn)各警種信息收集、研判、交換和使用情況的全方位共享。二是公安機關(guān)和其他國家機關(guān)之間的信息共享環(huán)節(jié)。例如公安機關(guān)與法檢兩院之間、公安機關(guān)與稅務(wù)機關(guān)之間、公安機關(guān)與金融主管機關(guān)之間、公安機關(guān)與海關(guān)之間等的情報信息交換。三是公安機關(guān)與有關(guān)社會公共組織之間的信息共享環(huán)節(jié)。例如公安機關(guān)與電信公司之間、公安機關(guān)與燃氣公司之間、公安機關(guān)與自來水公司之間、公安機關(guān)與各行業(yè)自律組織之間等的情報信息交換。這些環(huán)節(jié)的信息共享必須形成成熟穩(wěn)定的機制，明確要求和責(zé)任，并以制度固定下來。另外，也要加強信息平臺建設(shè)和專業(yè)隊伍建設(shè)，從總體上不斷提高工作質(zhì)量和工作效率。

五、監(jiān)督機制改革:公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)目標得以實現(xiàn)的重要保障

孟德斯鳩說過，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人會無休止地使用權(quán)力，直到有界限的地方為止[3]。這充分說明了公權(quán)力監(jiān)督的重要性和必要性。警察權(quán)自不例外?？梢哉f，監(jiān)督機制改革是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)目標得以實現(xiàn)的重要保障。在這方面，《決定》和《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》規(guī)定的權(quán)力清單制、執(zhí)法責(zé)任制、辦案質(zhì)量終身負責(zé)制等都充分加以體現(xiàn)。這些規(guī)定也為下一步的公安執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)指明了方向和重點。

具體地說，公安執(zhí)法監(jiān)督機制的改革至少應(yīng)當做好以下幾方面工作:

第一，要構(gòu)建全方位的內(nèi)外部監(jiān)督體系，不留死角。要區(qū)分警務(wù)工作秘密和國家秘密的界限，不能動不動就以保密為由，對當事人知情權(quán)予以限制。警務(wù)公開應(yīng)該成為常態(tài)。各級公安機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息公開和重大案事件的公開回應(yīng)應(yīng)當成為最基本的警務(wù)公開兩大平臺。要逐步推行全面的權(quán)力清單制度。第二，要逐步探索實行定期輪崗制度。這在前文已經(jīng)說過。要根據(jù)《決定》要求，對權(quán)力集中部門和崗位進行分事授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，杜絕權(quán)力濫用。第三，要進一步細化執(zhí)法操作要求和標準，重點杜絕基層公安機關(guān)在刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法之間進行惡意角色轉(zhuǎn)化，規(guī)避法律監(jiān)管。第四，要進一步整合公安機關(guān)現(xiàn)有的紀檢監(jiān)察、督察、控申、法制等監(jiān)督力量，建立相對獨立、垂直指揮和上級派駐的綜合監(jiān)督機構(gòu)，真正使敢于監(jiān)督、全面監(jiān)督落到實處。第五，要健全行政訴訟出庭應(yīng)訴制度。沒有客觀原因，公安機關(guān)負責(zé)人和辦案民警應(yīng)當出庭應(yīng)訴，在應(yīng)訴過程中不斷提高法律認識和辦案水平，同時也實現(xiàn)了有效的司法監(jiān)督。第六，要加強重大案事件的法制審核。法制部門是公安機關(guān)內(nèi)設(shè)的執(zhí)法監(jiān)督部門，要統(tǒng)一標準、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一出口，對于重大案事件要組織內(nèi)部討論和外部聽證，從而加強過程監(jiān)督，最大限度降低執(zhí)法過錯發(fā)生率。關(guān)于這一點，公安部已經(jīng)開始著手進行改革試驗，各地也有了一些好的做法，可以繼續(xù)探索完善。第七，嘗試建立公職律師制度，在公安機關(guān)設(shè)立專職公職律師。公職律師不僅僅是代表公安機關(guān)出庭應(yīng)訴，也是一級公安機關(guān)的總法律顧問，要對執(zhí)法業(yè)務(wù)履行監(jiān)督職能。

結(jié)合《決定》精神落實，公安部成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，推動出臺了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，推動了人民警察法的修改起草工作，提出了基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化和隊伍正規(guī)化的建設(shè)目標，大量的具體改革也已經(jīng)論證或啟動。尤其是在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面，這些年來各地已經(jīng)積累了很多好的經(jīng)驗。下一步需要深挖改革空間，不斷加強制度建設(shè)，狠抓改革成果的鞏固和提升，全面按照《決定》的要求，建立起適應(yīng)新治安常態(tài)的現(xiàn)代警務(wù)體制機制。執(zhí)法要求不斷變化和提升，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也永遠在路上。

[1]孫振雷，賈建平．中國警察制度的歷史流變與當代改革研究[M]．鄭州:河南人民出版社，2013:76－83．

[2]王沙騁．信息共享環(huán)境:情報主導(dǎo)警務(wù)[M]．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2010:序言．

[3][法]孟德斯鳩．論法的精神[M]．申林，譯．北京:北京出版社，2007:67－68．

(責(zé)任編輯:付傳軍)

Thinking on Standard Law Enforcement by Public Security Organs

WAN Hong
(Henan Police College，Zhengzhou Henan 450046，China)

The fourth plenary session of the 18th Communist Party of China(CPC)Central Committee has announced the Decision of the CPC Central Committee on Major Issues Concerning Comprehensively Advancing the Rule of Law．The decision points out the direction and key points for public security organs to construct standard law enforcement．The paper tries to discuss the construction of standard law enforcement from the following five aspects:the classification of central and local policing power should be the breakthrough to deepen the institutional reform of public security organ;special legislation should be the fundamental way to deal with the difficulty of law enforcement;the construction of security system should be an important lever to guide the rational flow of personnel;the construction of sharing mechanism should be a crucial link to realize the information－leading policing strategy;and the supervision system reform should provide guarantee for achieving the standardization of law enforcement．

public security;law enforcement;standardization

D631

A

1008－2433(2015)04－0107－04

2015－06－08

萬 紅(1971—)，女，河南信陽人，河南警察學(xué)院治安系副教授。