地方人大監(jiān)督機(jī)制改革路徑分析

石旭齋

一國(guó)憲法的制度設(shè)計(jì)及其實(shí)施狀況，是衡量和判斷該國(guó)民主法治建設(shè)水平的重要標(biāo)尺。由于憲法監(jiān)督制度設(shè)計(jì)尚不夠細(xì)致和具體，憲法實(shí)施保障機(jī)制尚不夠完善和有效，使得我國(guó)憲法在制度上對(duì)于國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和限制以及對(duì)于公民權(quán)利的確認(rèn)和宣告，沒(méi)有能夠得到有效實(shí)施和充分實(shí)現(xiàn)，不僅使得社會(huì)主義憲法優(yōu)越性沒(méi)能得到充分發(fā)揮，也限制和妨礙了依法治國(guó)進(jìn)程的有效推進(jìn)。為切實(shí)加強(qiáng)憲法實(shí)施、充分保障憲法權(quán)威，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”“在全社會(huì)普遍開(kāi)展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神”等任務(wù)要求，由此對(duì)完善憲法制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化憲法實(shí)施保障、加強(qiáng)憲法文化建設(shè)作出整體部署。但是，憲法實(shí)施保障是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，其中地方各級(jí)人大及其常委會(huì)擔(dān)負(fù)著不可替代的使命和責(zé)任，地方人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督及其成效直接影響和決定地方政府能否嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)能否嚴(yán)格公正司法并有效捍衛(wèi)司法權(quán)威。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)不斷加強(qiáng)和推進(jìn)，地方人大自身也不斷開(kāi)拓創(chuàng)新、積極進(jìn)取，其監(jiān)督工作取得顯著進(jìn)步并得到普遍肯認(rèn)[1]。但也不可否認(rèn)，其監(jiān)督實(shí)效仍然有待提升。就如何改革和加強(qiáng)地方人大監(jiān)督“一府兩院”機(jī)制而言，應(yīng)當(dāng)著重注意以下幾點(diǎn)。

一、改革和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法是支持和保障人大監(jiān)督職能充分發(fā)揮的重要條件

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的核心內(nèi)容。但是，實(shí)踐中比較普遍存在“黨委不點(diǎn)頭，不能監(jiān)督;政府不高興，不敢監(jiān)督;遇到疑難問(wèn)題，不愿監(jiān)督”等現(xiàn)象，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法不科學(xué)而嚴(yán)重影響和制約人大監(jiān)督職能發(fā)揮。如何改革和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，仍是我國(guó)民主法治建設(shè)的基本任務(wù)[2]。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以及十八屆四中全會(huì)《決定》的相關(guān)戰(zhàn)略部署與任務(wù)要求[3]，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為我們改革和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，切實(shí)支持和有效保障人大監(jiān)督職能發(fā)揮的基本政策和主要路徑。

在處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大的權(quán)力之間關(guān)系過(guò)程中，要充分認(rèn)識(shí)到必須強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)，要堅(jiān)持黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，一切違反憲法法律的行為必須予以追究和糾正;健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，黨的主張要按照法定程序上升為國(guó)家意志，并通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)黨政不分、以黨代政，甚至直接干預(yù)司法裁判;加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行黨章，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨;提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。否則，“依法執(zhí)政”“依法行政”“獨(dú)立公正行使司法權(quán)”將淪為空談，社會(huì)主義法治國(guó)家也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

二、全面加強(qiáng)地方人大自身建設(shè)對(duì)于增強(qiáng)人大監(jiān)督“一府兩院”效果具有關(guān)鍵意義

“打鐵還需自身硬”，人大監(jiān)督功能能否充分發(fā)揮，固然與相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)是否科學(xué)且能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)直接相關(guān)，但地方人大自身建設(shè)也尤為重要[4]。首要任務(wù)是解決地方人大自身活力問(wèn)題，關(guān)鍵是要避免地方人大常委會(huì)成為干部退休前的“中轉(zhuǎn)站”，要有效落實(shí)黨的十七大、十八大提出的明確要求：健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。另外，地方人大機(jī)關(guān)工作人員要與其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員一同納入統(tǒng)一的干部培訓(xùn)和使用體系，避免出現(xiàn)地方人大機(jī)關(guān)工作人員被看作“后娘養(yǎng)的”等不公正現(xiàn)象。還要改革和完善人大代表的選舉程序等制度設(shè)計(jì)，全面增強(qiáng)人大代表的“代表性”，重點(diǎn)解決“官員”代表、“富商”代表、“模范”代表、“明星”代表比例偏高問(wèn)題，切實(shí)突出代表的議政決策能力以及“人民代表”品質(zhì)要求;通過(guò)加大培訓(xùn)力度、完善制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)改變將“人大代表”稱(chēng)謂過(guò)分政治化，以致拋卻其本體的法律意義，甚至將其變成一種榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)和政治資本等認(rèn)識(shí)誤區(qū)，有效提升人大常委會(huì)組成人員、人大代表履職能力，尤其是監(jiān)督能力，切實(shí)保障人大代表及人大常委會(huì)組成人員監(jiān)督工作的時(shí)間精力投入[5]。特別是要建立和完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)地方人大常委會(huì)組成人員及地方人大代表的監(jiān)督履責(zé)意識(shí)，徹底根除消極懈怠行使監(jiān)督權(quán)的心態(tài)和現(xiàn)象[6]。

就改革和加強(qiáng)地方人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督機(jī)制而言，地方人大自身建設(shè)還應(yīng)該包括自身內(nèi)部制度建設(shè)，比如地方人民代表大會(huì)及其人大常委會(huì)、人大代表，以及地方人大常委會(huì)的工作人員、工作委員會(huì)、常委會(huì)主任會(huì)議等各主體的職權(quán)區(qū)分與界定，監(jiān)督工作計(jì)劃制定，監(jiān)督任務(wù)分工與實(shí)施步驟，以及地方人大常委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置與分工、人大監(jiān)督工作中的公眾參與機(jī)制構(gòu)建等，均需在制度建設(shè)層面加以科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。

三、修改和完善監(jiān)督法、預(yù)算法等法律制度是改革和優(yōu)化人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督的基本路徑

監(jiān)督法、預(yù)算法等制度規(guī)定無(wú)疑為地方人大監(jiān)督提供了主要制度根據(jù)，然而自身制度缺陷也是影響和制約人大監(jiān)督效果發(fā)揮的重要原因[7]。相關(guān)制度修訂和完善的主要思路應(yīng)當(dāng)是細(xì)化人大監(jiān)督形式的程序設(shè)計(jì)、完善跟蹤問(wèn)效及相關(guān)責(zé)任規(guī)定。監(jiān)督法對(duì)地方人大常委會(huì)自身開(kāi)展各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)主體、監(jiān)督過(guò)程及結(jié)果公開(kāi)、監(jiān)督效果評(píng)估等程序沒(méi)能進(jìn)行具體設(shè)計(jì)[8]，以致人大監(jiān)督程序難以正常啟動(dòng)，啟動(dòng)后也未必規(guī)范有效，進(jìn)而監(jiān)督本身必然被弱化，甚至虛化，建立在監(jiān)督形式啟動(dòng)和完成基礎(chǔ)上的“跟蹤問(wèn)效”也就失去前提和基礎(chǔ)。完善責(zé)任規(guī)定，既包括細(xì)化人大自身的監(jiān)督責(zé)任，也包括設(shè)定監(jiān)督對(duì)象的法律責(zé)任;既包括違反實(shí)體性職責(zé)、義務(wù)要求的法律責(zé)任即實(shí)體性違法責(zé)任，也包括違反程序性規(guī)則的法律責(zé)任即程序性違法責(zé)任。對(duì)于人大自身的監(jiān)督責(zé)任追究，主要是指在人大怠于行使監(jiān)督權(quán)，以致監(jiān)督缺位、漏監(jiān)、弱監(jiān)等監(jiān)督不作為時(shí)的責(zé)任追究。在對(duì)監(jiān)督對(duì)象追責(zé)機(jī)制構(gòu)建中，重點(diǎn)環(huán)節(jié)之一是要解決人大監(jiān)督處置權(quán)“虛置”問(wèn)題，這也是確保地方人大及其常委會(huì)作出的決議、決定和人大代表提出的議案、建議和意見(jiàn)得到嚴(yán)格執(zhí)行和辦理的跟蹤問(wèn)效機(jī)制中重要一環(huán)。

實(shí)踐中，由于預(yù)算編制過(guò)于籠統(tǒng)、原則，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，外加在其執(zhí)行過(guò)程中缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和約束，使其不僅可能被隨意調(diào)整——地方人大對(duì)此也常常是通過(guò)“追認(rèn)”加以合法化（這一制度缺陷也是近年來(lái)地方債務(wù)猛增的直接原因之一），而且易于被行政權(quán)力裹挾、尋租，進(jìn)而滋生腐敗，嚴(yán)重影響預(yù)算資金使用效率[9]。2014年8月31日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定，在總結(jié)吸收近些年來(lái)各地許多有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上[10]，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了較大幅度修改，不僅明確了全口徑預(yù)算要求，也進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算的編制、審查和監(jiān)督程序。但是相關(guān)規(guī)定仍較原則，亟待盡快修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化以有效增強(qiáng)其可操作性，并嚴(yán)格規(guī)范和限制預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的行政權(quán)力以確保預(yù)算的剛性效力[11]。

工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的審議監(jiān)督是地方人大對(duì)“一府兩院”的主要監(jiān)督形式，然其監(jiān)督實(shí)效也亟待增強(qiáng)和提高[12]。完善與審議結(jié)論相配套的責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)是避免對(duì)工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告審議監(jiān)督流于形式的關(guān)鍵一環(huán)，主要舉措有“規(guī)范和加強(qiáng)審議期間的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”“確保充裕的審議時(shí)間”“引入專(zhuān)家咨詢(xún)”“限定工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告中問(wèn)題與對(duì)策”等[13]。

如何有效解決執(zhí)法檢查“走程序”“聽(tīng)匯報(bào)”“查而難糾、糾而不力”這一具有普遍性的問(wèn)題，主要路徑在于“強(qiáng)化人大專(zhuān)題視察、特定問(wèn)題調(diào)查的職責(zé)要求，調(diào)研報(bào)告及結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開(kāi)化并接受社會(huì)、輿論監(jiān)督”“完善相關(guān)立法，加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)等相關(guān)主體相關(guān)責(zé)任追究，確保執(zhí)法檢查機(jī)制發(fā)揮實(shí)效”[14]。

與“對(duì)審計(jì)報(bào)告的監(jiān)督缺乏實(shí)效，尤其是缺乏與審計(jì)結(jié)論相配套的問(wèn)責(zé)機(jī)制”這一存在問(wèn)題相對(duì)應(yīng)的解決方案，主要是“有效確立審計(jì)報(bào)告所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的責(zé)任追究機(jī)制，確保審計(jì)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮”“增強(qiáng)和保障審計(jì)主體的獨(dú)立性”[15]。十八屆四中全會(huì)《決定》就有效增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)確立了改革方案：強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)、探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理、推進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)。通過(guò)修改和完善監(jiān)督法等有關(guān)法律制度，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)論的權(quán)威性并有效建立與之配套的責(zé)任追究機(jī)制也是當(dāng)務(wù)之急，這是有效避免和解決年年審計(jì)、問(wèn)題卻依然存在，審計(jì)結(jié)論很“給力”而被審計(jì)者依然我行我素等怪象的根本途徑[16]。

針對(duì)實(shí)踐中存在的質(zhì)詢(xún)、詢(xún)問(wèn)監(jiān)督流于形式，甚至被演繹為“作秀”“走過(guò)場(chǎng)”這一監(jiān)督失效問(wèn)題，主要解決路徑是通過(guò)修改和完善監(jiān)督法相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范和具體細(xì)化質(zhì)詢(xún)、詢(xún)問(wèn)的程序設(shè)計(jì)，有效防范“問(wèn)”“答”雙方相互串通、相互捧場(chǎng)，積極強(qiáng)化“問(wèn)”方的問(wèn)責(zé)義務(wù)以及“答”者的答復(fù)義務(wù)與擔(dān)責(zé)機(jī)制。另外，通過(guò)強(qiáng)化公開(kāi)機(jī)制，充分借助新聞監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，以更好實(shí)現(xiàn)“跟蹤問(wèn)效”[17]。

監(jiān)督法的修改除了著重就現(xiàn)有監(jiān)督形式從程序設(shè)計(jì)、責(zé)任界定與責(zé)任追究等進(jìn)行有效完善外，一方面，要廣泛吸收地方各級(jí)人大通過(guò)改革創(chuàng)新所積累的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步豐富和創(chuàng)新行之有效的監(jiān)督形式，比如“述職評(píng)議”“工作評(píng)議”等形式被實(shí)踐證明對(duì)改革和加強(qiáng)地方人大監(jiān)督工作具有積極意義[18];另一方面，還應(yīng)借鑒國(guó)外代議機(jī)關(guān)監(jiān)督制度與實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，就我們的監(jiān)督形式及其程序設(shè)計(jì)進(jìn)行豐富和拓展。比如，可以借鑒有關(guān)彈劾制度來(lái)完善我們的罷免、撤職案審議和決定制度;借鑒西方議會(huì)的信任投票制度來(lái)完善我國(guó)的人大審議、評(píng)議制度;借鑒西方的政府績(jī)效評(píng)估制度，建立和完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度和公共預(yù)算開(kāi)支的績(jī)效評(píng)估制度;借鑒域外的行政監(jiān)察專(zhuān)員制度來(lái)完善我們的執(zhí)法檢查、特定問(wèn)題調(diào)查等制度。

四、實(shí)行省級(jí)以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理后的地方人大監(jiān)督機(jī)制改革將極具挑戰(zhàn)性

在地方人大監(jiān)督體系中，相對(duì)于對(duì)“人民政府”的“一府”監(jiān)督而言，對(duì)“法院檢察院”的“兩院”監(jiān)督本身富有特殊性——主要難題在于如何在充分尊重人大監(jiān)督權(quán)和法院檢察院依法獨(dú)立行使司法權(quán)基礎(chǔ)上合理實(shí)現(xiàn)人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督，然而實(shí)行省級(jí)以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理后，地方人大對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制如何進(jìn)行相應(yīng)改革和調(diào)整，更加具有挑戰(zhàn)性、艱巨性。這一改革和調(diào)整不僅要涉及人事任免等深層次改革問(wèn)題，而且因其遭遇現(xiàn)行有關(guān)組織法律制度以及相關(guān)體制機(jī)制障礙，其改革方案設(shè)計(jì)將是一項(xiàng)非常復(fù)雜的體制機(jī)制再造工程，目前相關(guān)思路與方案難以形成有效共識(shí)[19]。

概而言之，改革和加強(qiáng)地方人大監(jiān)督“一府兩院”工作機(jī)制，對(duì)于積極推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)具有極其重要意義，這不僅是貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)提出的加強(qiáng)基層民主建設(shè)，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，保證公正司法、提高司法公信力等改革任務(wù)的具體要求，也是積極加強(qiáng)憲法實(shí)施、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。然而，人大監(jiān)督本身不是萬(wàn)能的，不可能獨(dú)自解決所有問(wèn)題，它必須和黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他監(jiān)督制度一起共同發(fā)揮作用，才能更好地推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)。另一方面，人大監(jiān)督功能的嚴(yán)重弱化，除了監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容、方式和程序等制度設(shè)計(jì)存在缺陷以及人大監(jiān)督機(jī)制本身尚不健全等原因外，還有著政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化等方面更深層次的制約因素。地方人大監(jiān)督“一府兩院”機(jī)制改革問(wèn)題不僅要涉及相關(guān)法律制度的修改和完善，更是涉及體制機(jī)制改革的深層次問(wèn)題，因而能否順利有效推進(jìn)，既需要科學(xué)理論體系的支持、指導(dǎo)，也需要充分尊重和廣泛汲取廣大基層工作人員的智慧和經(jīng)驗(yàn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]關(guān)于“您對(duì)當(dāng)前地方人大監(jiān)督‘一府兩院工作情況的總體評(píng)價(jià)”一問(wèn)的回答中，回答“很滿意”的占12.39%，回答“基本滿意”的占64.6%，也就意味著“滿意率”接近80%。

[2]關(guān)于“您認(rèn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大權(quán)力之間關(guān)系處理方面，下列哪些因素影響和制約了人大監(jiān)督職能發(fā)揮”一問(wèn)的回答中，69.03%的受訪人員選擇了“黨委決定、政府執(zhí)行的執(zhí)政模式使得行政權(quán)的行使繞開(kāi)了人大監(jiān)督”。

[3]十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。十八屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！?/p>

[4]在關(guān)于“您認(rèn)為人大自身下列哪些因素影響和制約了其監(jiān)督職能發(fā)揮”一問(wèn)的回答中，“人大常委會(huì)組成人員及人大機(jī)關(guān)工作人員流動(dòng)性不強(qiáng)，以致活力不足”等八個(gè)選項(xiàng)均被較高比例受訪人員做肯定選擇，肯定選擇最低占比也達(dá)到36.28%，“人大常委會(huì)組成人員及人大機(jī)關(guān)工作人員流動(dòng)性不強(qiáng)，以致活力不足”選項(xiàng)被選占比最高（達(dá)63.71%）。 ? ? [5]比如，安徽省宣城市人大常委會(huì)探索建立“重點(diǎn)發(fā)言人制度”，對(duì)有效防止審議重形式、走過(guò)場(chǎng)起到積極作用。參見(jiàn)高城：《把好“審議關(guān)”，增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效》，載《安徽日?qǐng)?bào)》2013年12月16日。

[6]40.71%受訪人員肯定選擇“科學(xué)設(shè)計(jì)地方人大常委會(huì)組成人員及人大代表責(zé)任追究機(jī)制，明確其監(jiān)督責(zé)任”，72.57%的受訪人員肯定選擇“完善辦理議案、建議責(zé)任追究機(jī)制”。監(jiān)督與被監(jiān)督之間天然存在的本源剛性，很難在代議制民主的框架下自動(dòng)保留和承續(xù)下來(lái)。當(dāng)直接利益人與相關(guān)需要監(jiān)督的事項(xiàng)，在代議制背景下出現(xiàn)分離并由第三方代理時(shí)，無(wú)論對(duì)原來(lái)的監(jiān)督主體還是監(jiān)督客體，其權(quán)益都面臨侵害或被侵害的潛在危機(jī)。為此，不僅需要通過(guò)強(qiáng)化公民參與還原人大監(jiān)督內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)增強(qiáng)人大監(jiān)督的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力，而且需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)強(qiáng)化和保障代理者有效行使監(jiān)督權(quán)：確權(quán)于民，找準(zhǔn)監(jiān)督剛性的植入基礎(chǔ);程序保障，契約化規(guī)范監(jiān)督責(zé)任;運(yùn)行公開(kāi)，保證監(jiān)督活動(dòng)的持續(xù);權(quán)利救濟(jì)，保證剛性本源的外在維護(hù)力度。參見(jiàn)何深思：《人大監(jiān)督剛性的天然缺失與有效植入》，載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2013年第1期;王洋、王嘯風(fēng)：《提高公民參與度與強(qiáng)化人大監(jiān)督的內(nèi)在邏輯》，載《安陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期;孟憲艮：《人大監(jiān)督缺位的社會(huì)成因與動(dòng)力生產(chǎn)》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第2期。人大代表及人大常委會(huì)組成人員能否積極履責(zé)，既需要通過(guò)改革正向激勵(lì)，也需要反向約束。責(zé)任追究即是反向約束的最佳手段?！耙荒陜稍u(píng)：深度監(jiān)督人大代表” 被列入“2012人大監(jiān)督十大事件”（2013年1月7日《檢察日?qǐng)?bào)》），入選理由也恰恰在于此（“選民滿意率從不足六成提高到八成，監(jiān)督見(jiàn)成效”）。

[7]在關(guān)于“您認(rèn)為人大自身下列哪些因素影響和制約了其監(jiān)督職能發(fā)揮”一問(wèn)的回答中，選項(xiàng)“監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督手段、方式、程序不夠明確，可操作性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響到人大監(jiān)督權(quán)的有效行使”被45.13%的受訪人員選擇。另外，在關(guān)于“您認(rèn)為地方人大監(jiān)督主要存在哪些突出問(wèn)題”一問(wèn)的回答中，“對(duì)地方政府預(yù)算的監(jiān)督過(guò)于空泛，尤其不能做具體細(xì)致及預(yù)算和執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)督”“對(duì)工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的審議流于形式，因掌握情況不充分等原因而不能有效揭示審議對(duì)象存在的問(wèn)題與不足”“執(zhí)法檢查也多半是‘走程序‘聽(tīng)匯報(bào)，難以獲得具體有效信息，更難以查處執(zhí)法主體相關(guān)責(zé)任”等三個(gè)選項(xiàng)，被63.72%以上受訪人員作為當(dāng)下地方人大監(jiān)督工作中存在突出問(wèn)題進(jìn)行肯定選擇。“對(duì)審計(jì)報(bào)告的監(jiān)督缺乏實(shí)效，尤其是缺乏與審計(jì)結(jié)論相配套的問(wèn)責(zé)機(jī)制”“詢(xún)問(wèn)機(jī)制不完善，缺乏剛性約束，難以產(chǎn)生實(shí)效”“質(zhì)詢(xún)機(jī)制不完善，不能規(guī)范化、常態(tài)化，甚至存在‘作秀現(xiàn)象”“擬任人選相關(guān)信息不能充分披露，以致難以規(guī)范行使對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人等的選舉、決定權(quán)”“規(guī)范文件的備案審查實(shí)際上是‘備而不‘審”“不能及時(shí)、有效主動(dòng)行使對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人等的罷免權(quán)”“由于審議和決定權(quán)的被動(dòng)性，實(shí)踐中少有實(shí)際行使撤職案的審議和決定權(quán)”“專(zhuān)題視察、特定問(wèn)題調(diào)查難以得到積極配合，少有實(shí)效”“與檢察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等其他法律監(jiān)督難以做到協(xié)調(diào)一致、相互支持”等其他9個(gè)選項(xiàng)也均被選答，做肯定選答人數(shù)最低的一個(gè)問(wèn)題也被13.27%的受訪人員肯定為當(dāng)下存在的突出問(wèn)題，這也就意味著問(wèn)卷所列12個(gè)選項(xiàng)所反映的地方人大監(jiān)督工作存在的問(wèn)題均有一定普遍性。而這12個(gè)選項(xiàng)所涉問(wèn)題屬于監(jiān)督法等法律制度所設(shè)定的地方人大監(jiān)督“一府兩院”的具體形式和途徑，這些監(jiān)督形式和途徑在實(shí)踐中普遍存在缺陷和不足，表明監(jiān)督法等法律制度所制定的地方人大監(jiān)督制度不夠規(guī)范，尤其缺乏可操作性。

[8]比如，監(jiān)督法規(guī)定人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的情況以及“一府兩院”接受人大常委會(huì)監(jiān)督的情況，都要向人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布。這是我國(guó)法律首次明確規(guī)定人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的公開(kāi)原則，但由于沒(méi)有具體配套規(guī)定而缺乏具體可操作性，實(shí)踐中公開(kāi)原則也就難以得到有效貫徹執(zhí)行，公開(kāi)的形式、內(nèi)容和效果也難如人意?？蓞⒁?jiàn)李文輝：《人大監(jiān)督社會(huì)公開(kāi)：人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督實(shí)效性研究》，載《人大研究》2010年第1期;《意義非凡的創(chuàng)新之舉——人大監(jiān)督“向社會(huì)公開(kāi)”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之一》《強(qiáng)勁有效的推動(dòng)之力——人大監(jiān)督“向社會(huì)公開(kāi)”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之二》《尚待破解的現(xiàn)實(shí)之惑——人大監(jiān)督“向社會(huì)公開(kāi)”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之三》《公開(kāi)到位的實(shí)現(xiàn)之徑——人大監(jiān)督“向社會(huì)公開(kāi)”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之四》，載《人民政壇》2009年第3期）。

[9]“提交給地方人大審議的財(cái)政報(bào)告，除了誘人的增長(zhǎng)數(shù)字和籠統(tǒng)的財(cái)政支出項(xiàng)目外，大多數(shù)并不能真實(shí)地反映地方政府的舉債情況，黨委用錢(qián)一句話，政府用錢(qián)自己‘劃的問(wèn)題還普遍存在，地方人大對(duì)人民‘錢(qián)袋子的管理，對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審查監(jiān)督，多數(shù)是徒有虛名，過(guò)過(guò)程序而已?！眳⒁?jiàn)邵貞清、江蘇：《人大監(jiān)督政府舉債勢(shì)在必行》，載《人民代表報(bào)》2012年12月25日。

[10]廣東省人大不僅在2014年首次實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，而且通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)提前介入預(yù)算編制等措施，積極提升了預(yù)算監(jiān)督實(shí)效。參見(jiàn)辛均慶：《“全口徑”預(yù)算草案亮相省人大會(huì)議——社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算今年首次提交省人大會(huì)議審查，政府‘錢(qián)袋子全部納入人大監(jiān)督》，載《南方日?qǐng)?bào)》2014年1月16日。北京市人大則按照“一個(gè)目標(biāo)、三個(gè)結(jié)合”的思路（即以建立科學(xué)、民主、依法的財(cái)政預(yù)算管理制度，確保財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)行和有效使用為目標(biāo)，把對(duì)預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行的監(jiān)督與預(yù)算資金使用績(jī)效的監(jiān)督結(jié)合起來(lái);把加強(qiáng)人大監(jiān)督與促進(jìn)政府內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來(lái) ;把解決問(wèn)題與促進(jìn)制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)），不僅通過(guò)從績(jī)效切入、對(duì)預(yù)算實(shí)行全過(guò)程跟蹤監(jiān)督，還通過(guò)創(chuàng)新專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)形式、參與重大預(yù)算項(xiàng)目事前評(píng)估、擴(kuò)大預(yù)算初審參與面等措施，有效增強(qiáng)了預(yù)算監(jiān)督效果。參見(jiàn)謝素芳：《北京人大：監(jiān)督覆蓋預(yù)算全過(guò)程》，載《中國(guó)人大》2013年第22期。

[11]肯定選擇“確保預(yù)算剛性，嚴(yán)格限制預(yù)算調(diào)整、確保預(yù)算規(guī)范執(zhí)行”選項(xiàng)的占比達(dá)到70.8%，肯定選擇“優(yōu)化預(yù)算程序，嚴(yán)格防范預(yù)算及其執(zhí)行過(guò)程中的行政權(quán)力濫用”選項(xiàng)的占比也達(dá)到47.79%。

[12]在關(guān)于“您認(rèn)為應(yīng)著重從哪些方面加強(qiáng)工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告的審議監(jiān)督”問(wèn)題回答中，選項(xiàng)“完善與審議結(jié)論相配套的責(zé)任追究機(jī)制，確保人大審議決定發(fā)揮實(shí)際作用”被78.76%的受訪人員肯定選擇。

[13]對(duì)“規(guī)范和加強(qiáng)審議期間的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)”“確保充裕的審議時(shí)間”“引入專(zhuān)家咨詢(xún)”這三個(gè)選項(xiàng)做肯定選擇的受訪人員占比均在30.09%以上，而這些選項(xiàng)所及相關(guān)制度設(shè)計(jì)并不復(fù)雜，也具有較強(qiáng)可操作性，因而很容易由此有效加強(qiáng)人大對(duì)工作報(bào)告、專(zhuān)題報(bào)告的審議監(jiān)督?！跋薅üぷ鲌?bào)告、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告中‘問(wèn)題與對(duì)策的最低篇幅”選項(xiàng)被選擇占比雖不高（9.73%），但這一方案作為一種量化要求，很容易形成一種倒逼機(jī)制，從而可望較好促進(jìn)“報(bào)告”主體理性反思、自覺(jué)改進(jìn)。

[14]這兩個(gè)選項(xiàng)分別被50.44%、49.56%的受訪人員所肯定?！八拇ㄟ_(dá)州監(jiān)督治污：2年內(nèi)州河還清”被列入“2012人大監(jiān)督十大事件”（2013年1月7日《檢察日?qǐng)?bào)》），入選理由在于其“執(zhí)著的監(jiān)督，欣慰的效果”。由此說(shuō)明在人大執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作中，切忌“走程序”“走過(guò)場(chǎng)”，也即在執(zhí)法檢查過(guò)程中不僅要有充分的準(zhǔn)備、扎實(shí)的調(diào)查，還要有有效的責(zé)任追究。

[15]肯定選擇二者的受訪人員占比分別達(dá)到74.34%、38.94%。

[16]“湖南人大4次審議整改情況報(bào)告”被列入“2012 人大監(jiān)督十大事件”（2013年1月7日《檢察日?qǐng)?bào)》）——“從最初的2010年審計(jì)工作報(bào)告到整改報(bào)告、跟蹤整改報(bào)告，再到整改報(bào)告，一份年度審計(jì)情況報(bào)告所指出問(wèn)題的整改情況先后四次接受人大常委會(huì)審議，這不僅在湖南省就是在全國(guó)其他地方也很罕見(jiàn)”。劉錦森：《“較真”是人大監(jiān)督的“殺手锏”——兼談2012年人大監(jiān)督十大事件》，載《人大研究》2013年第4期。由此不僅說(shuō)明湖南人大這份“較真勁兒”值得肯定，而且這一典型事例也充分說(shuō)明為了有效解決“屢審屢犯”問(wèn)題僅僅依靠“屢犯屢審”還不夠，還必須解決相關(guān)主體責(zé)任追究問(wèn)題：要讓“犯者”擔(dān)責(zé)且不敢再犯。

[17]2013年11月27日，江西省十二屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，就江西省科技經(jīng)費(fèi)投入使用和管理情況開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。此次專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)因在程序上“閉卷考，不預(yù)演，現(xiàn)場(chǎng)播（由江西電視臺(tái)都市頻道進(jìn)行全程現(xiàn)場(chǎng)直播）”，不僅在社會(huì)上引起廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響，而且顯著提高了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的監(jiān)督效果。參見(jiàn)張寶山：《不給人大監(jiān)督“打白條”》，載《時(shí)代主人》2013年第3期。

[18]42.48%的受訪人員主張要“科學(xué)設(shè)計(jì)‘述職評(píng)議制度，重點(diǎn)規(guī)范評(píng)議程序，將評(píng)議結(jié)論作為評(píng)議對(duì)象任前考察基本材料”;38.94%的受訪人員主張“全面規(guī)范‘工作評(píng)議程序，并將‘工作評(píng)議作為‘工作報(bào)告‘專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告審議的前置程序”。近年來(lái)浙江溫嶺市人大積極開(kāi)展“兩官績(jī)效評(píng)估”，綜合運(yùn)用述職評(píng)議、執(zhí)法檢查、民主測(cè)評(píng)、代表視察、專(zhuān)題調(diào)研等多種監(jiān)督手段，不僅創(chuàng)新了地方人大監(jiān)督司法工作方式，而且有效加強(qiáng)了“兩官”隊(duì)伍建設(shè)、提升了司法公信力。參見(jiàn)林晨、朱威楊、林恩偉：《“兩官”績(jī)效評(píng)估：人大監(jiān)督司法的地方創(chuàng)新實(shí)踐——基于浙江溫嶺“兩官”績(jī)效評(píng)估的樣本分析》，載《人大研究》2013年第11期。

[19]關(guān)于“實(shí)行省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理后省級(jí)以下人民檢察院人事任免模式選擇”和“實(shí)行省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理后省級(jí)以下法院人事任免模式選擇”兩問(wèn)題的回答表明，選項(xiàng)所給定的方案設(shè)計(jì)均未得到受訪人員的積極肯認(rèn)——兩者的肯定選項(xiàng)最高占比均為31.86%，而且其對(duì)應(yīng)選項(xiàng)分別是“省級(jí)以下檢察院檢察長(zhǎng)由省級(jí)人大常委會(huì)任免，其他檢察官由省級(jí)新設(shè)法官、檢察官遴選委員會(huì)任免”“省級(jí)以下法院院長(zhǎng)由省級(jí)人大常委會(huì)任免，庭長(zhǎng)及其他法官由省級(jí)新設(shè)法官、檢察官遴選委員會(huì)任免”，這一方案基本屬于當(dāng)前改革方案的相關(guān)設(shè)計(jì)的基本取向——顯然對(duì)其肯認(rèn)比例不高。況且“省級(jí)新設(shè)法官、檢察官遴選委員會(huì)”如何設(shè)置本身也是一項(xiàng)非常復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制調(diào)整。對(duì)于“實(shí)行省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理后同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)法院檢察院的監(jiān)督模式選擇”的回答表明，“地方法院檢察院向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，并接受其監(jiān)督;人大及其常委會(huì)不同意工作報(bào)告的，可以向上一級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告”這一方案設(shè)計(jì)得到較高比例的受訪人員支持（82.3%）。然而，這一模式設(shè)置及運(yùn)作如何與法院、檢察院的人事任免模式相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一？其制度與機(jī)制障礙也不言而喻。

參考文獻(xiàn)：

[1]單文：《關(guān)于加強(qiáng)人大監(jiān)督的思考》，載《中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部論壇》2014年第9期。

[2]周瑩：《人民代表大會(huì)質(zhì)詢(xún)制度研究》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第4期。

[3]孫亦軍：《論我國(guó)地方人大預(yù)算監(jiān)督》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。

[4]謝小劍：《人大審議司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的實(shí)證研究》，載《政治與法律》2014 年第 4 期。

（作者系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處處長(zhǎng)、教授、碩士生導(dǎo)師。本文基金項(xiàng)目：安徽省法學(xué)會(huì)2014年重點(diǎn)項(xiàng)目《關(guān)于健全人大監(jiān)督“一府兩院”機(jī)制的研究》〔項(xiàng)目號(hào)：201404〕。課題負(fù)責(zé)人根據(jù)課題研究需要，設(shè)計(jì)制作了調(diào)查問(wèn)卷，依托問(wèn)卷網(wǎng)（問(wèn)卷網(wǎng)址：http：//www.wenjuan.com/s/YB7VR3/）面向安徽省各地市、縣區(qū)地方人大機(jī)關(guān)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)調(diào)研。本文分析基于截至2014年10月31日的調(diào)查問(wèn)卷答復(fù)情況統(tǒng)計(jì)）