土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)村殘疾人權(quán)益保障研究*

■劉振杰嚴(yán)少軍常為民

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土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)村殘疾人權(quán)益保障研究*

■劉振杰1嚴(yán)少軍2常為民2

【摘要】當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)、集約經(jīng)營(yíng)在全國(guó)各地陸續(xù)展開。由于流轉(zhuǎn)的隨意性、盲目性以及私自改變土地用途、補(bǔ)償機(jī)制不合理等原因，作為弱勢(shì)群體和權(quán)益當(dāng)事人的農(nóng)村殘疾人失去土地后生活狀況將會(huì)受到嚴(yán)重影響。對(duì)此，作為主要受益方的經(jīng)營(yíng)大戶應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，如以農(nóng)業(yè)合作社的形式建造扶貧助殘基地、優(yōu)先雇傭殘疾人務(wù)工等，以降低社會(huì)摩擦、替政府分憂、為百姓解難。政府及有關(guān)職能部門應(yīng)積極承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，做好政策引導(dǎo)、扶持。尤其在實(shí)施針對(duì)殘疾人的小額貸款項(xiàng)目時(shí)，要盡到監(jiān)管責(zé)任，確保資金真正落到他們手中。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村殘疾人；權(quán)益保障

作者單位：1 河南省社會(huì)科學(xué)院 鄭州 450002

2 河南省殘疾人聯(lián)合會(huì) 鄭州 450003

引言

在土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為大趨勢(shì)的情況下，作為農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)村殘疾人口大省的河南，受新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化等宏觀形勢(shì)影響，土地流轉(zhuǎn)勢(shì)頭迅猛。一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶借助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或者扶貧生產(chǎn)基地的形式，將那些偏遠(yuǎn)、貧瘠、撂荒、山坡等農(nóng)地集中起來(lái)，投入設(shè)施進(jìn)行改造。集中使用這些地，主要是考慮成本低。不過，隨著這些低租金地塊的不斷減少，加上土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益擴(kuò)大，那些租金相對(duì)較高的優(yōu)質(zhì)地塊也逐漸被集中起來(lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。大規(guī)模的土地占用與經(jīng)營(yíng)不但涉及到眾多包括殘疾人在內(nèi)的農(nóng)民利益，而且產(chǎn)生了大量的用工需求?；谏鐣?huì)責(zé)任和社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)大戶一般會(huì)給予那些土地被占用農(nóng)民以足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在用工方面，盡可能雇傭包括殘疾人在內(nèi)的農(nóng)村就業(yè)困難群體，以解決他們的生產(chǎn)生活問題。但土地流轉(zhuǎn)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、法律等一系列問題，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些流轉(zhuǎn)不規(guī)范、侵害困難群體利益等有違中央有關(guān)文件精神的各類問題，從而影響困難群體小康的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，本課題組進(jìn)行了深入實(shí)地調(diào)查，以期推動(dòng)相關(guān)政策的不斷完善。

1　土地流轉(zhuǎn)大勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，如果人均耕地面積不變，單靠增加其他要素的投入將帶來(lái)邊際收益遞減。在現(xiàn)有的人地比例下，農(nóng)民即使像繡花一樣來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，增收幅度也非常有限[1]。依靠每家每戶半手工半機(jī)械勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)田地的做法早已不能適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)的發(fā)展需要。這也是近年我們?cè)噲D通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)提高生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民收入的做法效果并不理想的重要原因之一。支持土地適當(dāng)流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民因勞動(dòng)力短缺、年老或疾病失去勞動(dòng)能力時(shí)，允許甚至支持其經(jīng)營(yíng)的土地通過流轉(zhuǎn)來(lái)獲得生活與養(yǎng)老資源顯得十分必要。流出土地的農(nóng)民每年從土地上可得到一部分收入，同時(shí)在集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)莊務(wù)工也能掙得工資收入，雙重收入將大大增強(qiáng)自我保障能力。

要富裕農(nóng)民就必須減少農(nóng)民。農(nóng)民的減少可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)民在非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可以獲得更多的務(wù)工或經(jīng)營(yíng)收入。近幾年，許多省份陸續(xù)出臺(tái)戶籍改革措施，降低農(nóng)民進(jìn)城落戶門檻。隨之，大批農(nóng)民舉家搬遷到城市謀生。與此同時(shí)，部分城市居民遷移農(nóng)村居住，此所謂“逆城市化”現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)，有利于加快城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民素質(zhì)的提高。諸多因素表明，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為土地經(jīng)營(yíng)方式變革的重要趨勢(shì)，也是新型城鎮(zhèn)化的必由之路，并由此對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式造成重大影響。

2014年6月17日，河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)發(fā)布的《河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告》顯示，截至2013年底，河南全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3216萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的33％。具體到地市一級(jí)的情況來(lái)看，據(jù)漯河市政協(xié)的調(diào)查，截止2014年6月底，漯河市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積122.1萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的52.9％。全市100畝以上的經(jīng)營(yíng)大戶有1536戶，經(jīng)營(yíng)面積43.2萬(wàn)畝。在漯河市臨潁縣的杜曲鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.93萬(wàn)畝，占本地耕地面積的比例高達(dá)93％。

2　土地集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)成效顯著

傳統(tǒng)上，土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民具有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過土地流轉(zhuǎn)打破了現(xiàn)有的三權(quán)格局。所有權(quán)仍歸集體，農(nóng)民要將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給基地經(jīng)營(yíng)大戶。經(jīng)營(yíng)大戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相抵押，可以到金融機(jī)構(gòu)拿到貸款。

在土地被流轉(zhuǎn)集中之后，經(jīng)營(yíng)者往往通過改變經(jīng)營(yíng)方式來(lái)增加收入。因?yàn)槿绻凑赵瓉?lái)辦法種植糧食作物的話，由于銷售價(jià)格低，就容易賠錢。與各類種植業(yè)相比，果林種植是收入比較穩(wěn)定且勞動(dòng)強(qiáng)度不是太大的增收途徑。筆者在河南省舞鋼市某果林基地調(diào)研時(shí)獲悉，由于地處丘陵地段，土壤瘠薄，板結(jié)嚴(yán)重，早上軟、中午硬，晚上犁不動(dòng)；作物產(chǎn)量很低，畝產(chǎn)小麥不足500斤?？鄢鞒杀荆昃a(chǎn)值只有幾百元，土地時(shí)常撂荒。流轉(zhuǎn)之后種果樹，畝產(chǎn)水果3500公斤，產(chǎn)值8000多元。

該基地生產(chǎn)的主打產(chǎn)品晚秋黃梨每斤賣到3元仍然供不應(yīng)求，不到收獲季節(jié)就被果商預(yù)定完。2015年該基地已經(jīng)擴(kuò)展到2000畝。正常用工達(dá)到100多人，基本上都是附近的村民。在寶豐縣了解到，當(dāng)?shù)鼐抛由搅止N植專業(yè)合作社經(jīng)過認(rèn)真考察，先后集中吸納流轉(zhuǎn)土地4000畝，從外地引進(jìn)優(yōu)質(zhì)果苗核桃、晚秋黃梨以及杭菊。每畝土地每年補(bǔ)償農(nóng)民500～800元不等，土地被占用的農(nóng)民到基地干活，每天收入30～50元。各個(gè)集約經(jīng)營(yíng)大戶之間大型機(jī)械共享、信息共享、資金共享，避免了資源的閑置浪費(fèi)。

多年來(lái)，由于農(nóng)村大部分青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，造成農(nóng)業(yè)合作社、果林基地用工的短缺，在這種情況下，一些有社會(huì)責(zé)任的經(jīng)營(yíng)大戶將殘疾人、老年人等困難群體組織起來(lái)，根據(jù)每個(gè)人的不同情況合理安排不同的工作。雖然平均收入可能比青壯年勞動(dòng)收入低，正常情況下他們每天可以得到30 ～50元的純收入，但要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過每月100元左右養(yǎng)老金、低保金收入。當(dāng)然農(nóng)閑季節(jié)會(huì)少一些。他們通過勞動(dòng)不僅生活水平顯著提高，而且贏得了自身尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)了人生價(jià)值。土地流轉(zhuǎn)的推廣，不僅使務(wù)工人員獲得了經(jīng)濟(jì)收入，而且塑造了民風(fēng)。以前留守人員閑人多，打麻將、打牌成風(fēng)，很容易造成鄰里之間矛盾糾紛。現(xiàn)在都忙著干活掙錢，社會(huì)治安也好轉(zhuǎn)了。由此來(lái)看，不管是對(duì)于流出土地的農(nóng)民，還是接受土地的經(jīng)營(yíng)大戶，抑或當(dāng)?shù)卣?，均能夠從土地流轉(zhuǎn)中受益，可謂是一舉多贏的措施。

3　土地流轉(zhuǎn)過程中困難群體的安置問題

通常，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的進(jìn)城務(wù)工人員，基本上都是有一技之長(zhǎng)或者身體健康者，剩下的留守人員大都是老弱病殘之類的困難群體。這類人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力弱，還需要一定的照護(hù)。因此，將他們的土地適度集中經(jīng)營(yíng)，同時(shí)對(duì)這部分人妥當(dāng)安置，也就成了政府有關(guān)部門應(yīng)著重考慮的問題。

新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，必須確保廣大農(nóng)民的根本利益不受損失?！掇r(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》指出：“在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村實(shí)施的重大工程中，充分照顧貧困殘疾人利益，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策實(shí)施過程中，切實(shí)維護(hù)貧困殘疾人合法權(quán)益。”

舞鋼市某果林基地，常年雇傭附近幾個(gè)村莊的殘疾人共30多人。且根據(jù)每個(gè)人的殘疾程度、殘疾類型不同有不同的分工。比如聽力言語(yǔ)殘疾人除草、培育樹苗，肢殘人包裝果子等。王A幾年前左臂骨折、王B左手指因工傷殘缺三個(gè)、王C右腿因車禍截肢。3人無(wú)處謀生，家計(jì)艱難。依靠土地流轉(zhuǎn)及務(wù)工，每年有6千元左右的收入。對(duì)于那些出行不便而又工作欲望強(qiáng)烈的殘疾人，基地安排有機(jī)動(dòng)車專門接送。

寶豐縣九子山農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)常性用工200人，其中殘疾人80多人。該社已被省有關(guān)部門確立為扶貧基地，并專門設(shè)立了“殘疾人管理服務(wù)辦公室”。該社每年還為每個(gè)在基地務(wù)工的殘疾人代繳新農(nóng)保資金100元。該社負(fù)責(zé)人表示，“當(dāng)前農(nóng)村用工條件要盡量寬松，對(duì)年齡、性別、文化程度、身體狀況等不能過多限制，否則根本找不到人。年輕人基本都外出了，在農(nóng)村連一個(gè)合適的勞動(dòng)力都難以找到。何況，農(nóng)村的這些剩余閑人也愿意在附近找點(diǎn)兒活干，既有收入也鍛煉了身體，不像城里人閑時(shí)可以打打球、跑跑步?！?/p>

在當(dāng)前，農(nóng)民包括農(nóng)村殘疾人基本溫飽問題已經(jīng)基本解決，但日常開銷花錢還很緊張。殘疾人收入增高，讓他們覺得有尊嚴(yán)、有面子，家庭地位、社會(huì)地位都相應(yīng)提高。因此，他們內(nèi)心充滿著感激，很珍惜眼前的工作崗位，勤懇工作，毫無(wú)怨言，勞動(dòng)效果不比健全人遜色。有殘疾人白天做工每月可得900元，為了增加收入，主動(dòng)要求在基地看夜，每晚20元，這樣一個(gè)月就是1500元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過新農(nóng)保、農(nóng)村低保水平。

對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展專業(yè)合作社，殘疾人可以用自家土地或租賃或入股，參與合作社的種養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)。有勞動(dòng)能力的安排打工，沒有勞動(dòng)能力的等著每年分紅。須讓殘疾人明白，土地租賃和以土地入股二者具有明顯的差異，前者穩(wěn)定無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，但收益較低；后者收益高，但風(fēng)險(xiǎn)較大。比如公司在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中會(huì)因自然災(zāi)害或者經(jīng)營(yíng)失誤而出現(xiàn)虧損，作為土地股東就意味著要承擔(dān)一定損失。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，對(duì)殘疾人及其家庭的權(quán)益維護(hù)方面，四川省南江縣的做法很有借鑒意義。在縣委縣政府現(xiàn)有文件的基礎(chǔ)上，縣殘聯(lián)專門制定了《關(guān)于做好農(nóng)村殘疾人家庭產(chǎn)權(quán)制度改革的補(bǔ)充意見》，對(duì)參加農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的殘疾人家庭給予政策指導(dǎo)、手續(xù)簡(jiǎn)化和資金補(bǔ)助。對(duì)于殘疾人家庭，縣殘聯(lián)實(shí)行干部分片包鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分村包戶，上門宣傳解釋與安撫幫助，確保廣大殘疾人的權(quán)益不受侵害。因此，在整個(gè)流轉(zhuǎn)過程中以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、分配過程中，都得到殘疾人的支持。

4　土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

在土地流轉(zhuǎn)過程中或者疏于管理或者經(jīng)驗(yàn)不足，普遍存在不規(guī)范的情況，不可避免地對(duì)包括殘疾人在內(nèi)的弱勢(shì)群體利益造成損害。通過調(diào)查了解，主要有以下幾種情況。

4.1土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

在目前的土地流轉(zhuǎn)中，尚缺乏一套規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序。對(duì)于農(nóng)村殘疾人來(lái)講，限于文化程度和權(quán)利意識(shí)，土地流轉(zhuǎn)帶有一定的盲目性、隨意性。農(nóng)民相互之間私自協(xié)議流轉(zhuǎn)和口頭流轉(zhuǎn)并存，政府或村委會(huì)主導(dǎo)流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)并存。根據(jù)對(duì)漯河市土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除經(jīng)營(yíng)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社外，部分農(nóng)民之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，口頭約定。甚至經(jīng)營(yíng)大戶與農(nóng)民之間也出現(xiàn)口頭約定等不規(guī)范情況。目前全市簽訂合同的流轉(zhuǎn)面積有63萬(wàn)畝，僅占流轉(zhuǎn)面積的51.6％，近半數(shù)的土地流轉(zhuǎn)通過口頭約定，沒有書面合同。即使簽訂了合同，合同文本也不規(guī)范，條款不完備。這種狀況很容易為將來(lái)各方的權(quán)益糾紛埋下隱患。

4.2私自改變土地用途

不能改變土地用途是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的底線，但就各地土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況看，私自改變土地用途的事件時(shí)有發(fā)生。有些土地流入方并沒有在流轉(zhuǎn)的土地上從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)，甚至沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而是私自在流轉(zhuǎn)土地上建設(shè)房屋和其它非農(nóng)設(shè)施。河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)通過對(duì)全省600個(gè)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)情況的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高達(dá)40％的流轉(zhuǎn)土地并沒有用于糧食生產(chǎn)，而土地經(jīng)營(yíng)大戶的“非糧”比例從2010年的43.7％快速上升至目前的60％。如果以2013年全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例33％計(jì)算，那么目前全省有超過13％的家庭承包耕地沒有用于種糧[2]。土地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)使農(nóng)民的基本權(quán)益受損，后續(xù)生計(jì)問題將難以保證。

近幾年，隨著城市化迅速發(fā)展，大量土地被征用。大批農(nóng)民從土地上被解放出來(lái)的同時(shí)，生產(chǎn)生活問題隨之而來(lái)。這主要是基于對(duì)原來(lái)土地使用權(quán)、收益權(quán)、增值權(quán)的喪失。如果補(bǔ)償機(jī)制處置不當(dāng)，失去土地后農(nóng)民尤其農(nóng)村殘疾人的生活狀況隨時(shí)會(huì)惡化，國(guó)家的耕地面積也會(huì)被蠶食。

為此要確保土地流轉(zhuǎn)之后仍然要用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)禁“非農(nóng)化”現(xiàn)象出現(xiàn)，這個(gè)底線絕對(duì)不能突破，而且要堅(jiān)決杜絕農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的私有化苗頭，要保持農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)不能改變。

4.3強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象普遍存在

“依法、自愿、有償”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)所必須堅(jiān)持的基本原則。但在有些地方，由政府主導(dǎo)的土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)違背部分村民意愿，政府把規(guī)模種植戶放在主要地位，首先滿足他們的意愿，而將分散農(nóng)戶置于次要地位，不顧其意愿和訴求強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府及經(jīng)營(yíng)大戶處于強(qiáng)勢(shì)地位，農(nóng)民尤其是殘疾人基本上沒有話語(yǔ)權(quán)。在這種情況下，權(quán)益的損失是不可避免的。在調(diào)研中了解到，不少殘疾人及其家庭在村中沒有地位，即使主張一些正當(dāng)權(quán)利，也常常被忽略或推脫。有意見或者牢騷也不敢發(fā)，唯恐被取消低保等社會(huì)救助。在鄰居們的土地被集中之后，“隨大流”是唯一的選擇。

另有少數(shù)殘疾人家庭長(zhǎng)期以土地為生，對(duì)交出土地心存顧慮，對(duì)政策認(rèn)識(shí)不透，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后獲得的收益缺乏對(duì)比而遲遲不愿意流轉(zhuǎn)。針對(duì)這種情況，殘聯(lián)等部門工作人員要深入到每一戶殘疾人家中，向他們宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，耐心做其思想工作，并說(shuō)明土地流出后自己仍然是土地的主人，不但可以得到一年一付的土地流轉(zhuǎn)金收入，還能夠有不必外出仍在自家的土地上勞作的收入，從而使廣大殘疾人轉(zhuǎn)變思想，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的益處。

5　規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，維護(hù)困難群體權(quán)益的對(duì)策措施

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》要求，要“保障殘疾人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)合法收益?！薄掇r(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011 －2020年）》也提出，“在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村實(shí)施的重大工程中，充分照顧貧困殘疾人利益，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策實(shí)施過程中，切實(shí)維護(hù)貧困殘疾人合法權(quán)益?！备黝惞操Y源向貧困殘疾人及家庭傾斜，創(chuàng)造條件幫助貧困殘疾人家庭享受各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策。

5.1加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)與規(guī)范

2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確要求，在完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化前提下，要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益[3]。這需要在征地之前或者征地過程中做好相關(guān)制度的配套與銜接。充分尊重被征地農(nóng)民的主體地位，保障其知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)，尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，賦予其與土地使用者的談判權(quán)。文件還要求“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，表明國(guó)家對(duì)土地制度改革與創(chuàng)新的積極態(tài)度。也就意味著在產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、總量控制的前提下，允許農(nóng)地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行公開交易。像前文提到的土地不正當(dāng)流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體所有權(quán)的不正當(dāng)變動(dòng)，將不利于土地的所有權(quán)適時(shí)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

在實(shí)行“房產(chǎn)證和土地使用證”抵押貸款方面，河南省各地在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，為購(gòu)買社區(qū)居住用房、商業(yè)用房的居民，幫助依法辦理房產(chǎn)證，利于他們憑證貸款，將資源變資本，資本變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資金，從事生產(chǎn)、經(jīng)商，發(fā)展經(jīng)營(yíng)。通過多種優(yōu)惠政策，真正做到讓拆遷戶“搬得來(lái)、穩(wěn)得住、能致富”，成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的擁護(hù)者、參與者、推動(dòng)者、受益者。通過多種形式，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，對(duì)于農(nóng)民利用土地獲得財(cái)產(chǎn)性收入給予保障，使土地作為社會(huì)保障的作用更加明顯，真正把土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民增收的資產(chǎn)性工具。

近幾年，全國(guó)各地都在推行土地、林地、宅基地的確權(quán)，目的是通過確權(quán)增加所有者的財(cái)產(chǎn)性收入。其中，土地確權(quán)就是要賦予農(nóng)民土地私有權(quán)，農(nóng)民不但對(duì)土地有承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，還要有所有權(quán)。土地確權(quán)看似對(duì)農(nóng)民利益、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的維護(hù)，但筆者通過近年來(lái)在農(nóng)村的實(shí)地觀察發(fā)現(xiàn)，細(xì)碎的地塊反而阻礙了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。事實(shí)上，農(nóng)民不是要土地的權(quán)利，而是希望能夠從土地中獲得持久穩(wěn)定的收益。與其說(shuō)農(nóng)民擔(dān)心失去土地，不如說(shuō)擔(dān)心失去土地后的經(jīng)濟(jì)保障。如果解決了農(nóng)民失去土地的后顧之憂，則土地流轉(zhuǎn)集約經(jīng)營(yíng)便成為很容易的事情。由此來(lái)看，土地確權(quán)宜謹(jǐn)慎推行。

5.2加強(qiáng)扶貧助殘基地建設(shè)

殘疾人由于身心障礙，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，缺乏與身體健康農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)的能力。大多數(shù)殘疾人并不愿伸手坐等政府和有關(guān)部門的救濟(jì)，更渴望在力所能及的情況下，實(shí)現(xiàn)賺錢養(yǎng)家，對(duì)社會(huì)有所貢獻(xiàn)。

那么，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出去之后,沒有了土地依靠的殘疾人該如何維持生計(jì)？政府應(yīng)如何做好補(bǔ)償和幫扶工作？除了前文介紹的在承包大戶經(jīng)營(yíng)的基地或者合作社務(wù)工之外，還可以通過建造專門針對(duì)就業(yè)困難群體的扶貧助殘基地，使之成為農(nóng)村貧困殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)。該基地通過組織農(nóng)村貧困殘疾人從事種植、養(yǎng)殖和農(nóng)副產(chǎn)品加工等項(xiàng)目，幫助其增加收入，改善生活?；赜僧?dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門出資，為受扶持的貧困殘疾人購(gòu)買生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具，提供培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等免費(fèi)服務(wù)，讓殘疾人找到致富門路。

各地實(shí)踐證明，建設(shè)扶貧助殘基地確實(shí)是幫助殘疾人自力更生的好辦法，是切實(shí)可行的助殘致富路子。它能吸引更多的殘疾人參與到自主創(chuàng)業(yè)致富的過程中?；赜匈Y金、有場(chǎng)地、有項(xiàng)目、有設(shè)備、有技術(shù)顧問等，只要?dú)埣踩嗽敢?，就可能?shí)現(xiàn)個(gè)人創(chuàng)業(yè)致富的夢(mèng)想。

對(duì)當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門來(lái)說(shuō)，要讓殘疾人自力更生脫貧致富；引導(dǎo)扶持農(nóng)村貧困殘疾人及家庭成員從事維修、商貿(mào)、手工藝加工、家庭服務(wù)等多種形式的就業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。正因?yàn)榇耍鄶?shù)基地對(duì)殘疾人家庭實(shí)行一條龍服務(wù)，從產(chǎn)到銷，基本解決了殘疾人的后顧之憂。有關(guān)部門對(duì)基地產(chǎn)品全部實(shí)行包銷，確?；禺a(chǎn)品產(chǎn)得出、銷得快、有盈利。

基地建設(shè)要達(dá)到兩個(gè)目的：一是從根本上解決殘疾人就業(yè)問題，形成變輸血為造血的良性機(jī)制；二是發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，解決殘疾人家庭所面臨的生活困難,撐起一把保護(hù)傘。扶貧助殘基地帶動(dòng)和輻射農(nóng)村殘疾人就業(yè)，明顯改善了殘疾人家庭的生活狀況，完成了從就業(yè)到創(chuàng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，起到輻射到戶、帶動(dòng)到人的作用。

四川省巴中市在實(shí)施“市中心城區(qū)—縣城—重點(diǎn)鎮(zhèn)—中心村和聚居點(diǎn)”四級(jí)城鎮(zhèn)體系過程中，重點(diǎn)打造巴州區(qū)水寧寺鎮(zhèn)作為農(nóng)村殘疾人扶貧示范點(diǎn)，堅(jiān)持對(duì)殘疾人實(shí)施“優(yōu)先幫扶、優(yōu)先培訓(xùn)、優(yōu)先錄用”，將他們的承包土地、宅基地、林地確權(quán)入股，成為產(chǎn)業(yè)股東，形成了“村村有項(xiàng)目，戶戶有幫扶”的殘疾人扶貧格局。南江縣采取“公司+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，在土地流轉(zhuǎn)、集約生產(chǎn)過程中，由企業(yè)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，將殘疾人家庭重點(diǎn)納入照顧幫扶對(duì)象，保證涉及到的殘疾人家庭純受益、零風(fēng)險(xiǎn)。

5.3針對(duì)殘疾人的專業(yè)技能培訓(xùn)要因人而異、因地而異

沒有了土地的殘疾人無(wú)論是在經(jīng)營(yíng)大戶那里務(wù)工，還是在基地自己創(chuàng)業(yè)，都需要一定的專業(yè)技能。殘疾人普遍文化素質(zhì)低、技能低、就業(yè)能力差，因此從技能上予以幫扶是促進(jìn)殘疾人脫貧的重要一環(huán)?？萍挤鲐?、教育扶貧使殘疾人掌握脫貧致富的一技之長(zhǎng)。

培訓(xùn)中最應(yīng)該避免的問題是走形式和以培訓(xùn)為名套取資金?，F(xiàn)實(shí)中，許多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚至包括官辦機(jī)構(gòu)浪費(fèi)了國(guó)家大量的培訓(xùn)資源，卻沒有起到應(yīng)有的作用。接受培訓(xùn)者參加培訓(xùn)的目的是為了得到津貼或補(bǔ)助，而對(duì)培訓(xùn)本身并不感興趣。以某地殘疾人培訓(xùn)為例，如果按照規(guī)定，殘疾人每人每年1000元的培訓(xùn)費(fèi)必須當(dāng)年使用，這樣一旦定指標(biāo)、定任務(wù)，就會(huì)有貪污、挪用等腐敗問題。由于找不到足夠的愿意接受培訓(xùn)的殘疾人，可能會(huì)讓那些稍微有殘疾或者甚至沒有殘疾的無(wú)業(yè)人員，每天到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)報(bào)到領(lǐng)取幾十塊錢的補(bǔ)貼，開設(shè)這樣的培訓(xùn)沒有意義。

對(duì)此，既然培訓(xùn)的最終目的是為了讓培訓(xùn)對(duì)象實(shí)現(xiàn)就業(yè)，與其集中學(xué)習(xí)養(yǎng)雞、養(yǎng)兔等技術(shù)，不如將本地區(qū)適齡殘疾人員統(tǒng)計(jì)起來(lái)，逐一落實(shí)就業(yè)。之后讓用人單位根據(jù)崗位技能需要培訓(xùn)殘疾人，然后把費(fèi)用劃撥給用人單位。

當(dāng)然，并不是說(shuō)所有培訓(xùn)都不好，只是不應(yīng)將培訓(xùn)強(qiáng)加于人。只有當(dāng)人們積極尋求并愿意為其付出時(shí)間或費(fèi)用的情況下，才適用于提供培訓(xùn)。因此，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和培訓(xùn)對(duì)象的主觀意愿性十分重要。眼下，按照確有需求、確保實(shí)效的原則，對(duì)包括殘疾人在內(nèi)的新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體領(lǐng)導(dǎo)人的教育培訓(xùn)應(yīng)該成為基層有關(guān)部門關(guān)注的要點(diǎn)。

5.4針對(duì)殘疾人等困難群體的小額貸款要加強(qiáng)監(jiān)管

多年來(lái)，為了鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展面向低收入群體的小額貸款，國(guó)家以多種形式比如降息、低息、無(wú)息甚至貼息等發(fā)放小額貸款。2011年底，中國(guó)殘聯(lián)、國(guó)家扶貧辦、人民銀行等部門聯(lián)合下文《關(guān)于進(jìn)一步完善康復(fù)扶貧貸款和貼息資金管理有關(guān)政策的通知》，大幅提高對(duì)殘疾人扶貧、康復(fù)等方面的小額貸款利率補(bǔ)貼力度，讓更多的殘疾人家庭獲得康復(fù)扶貧貸款的扶持和信貸服務(wù)，進(jìn)一步緩解貧困殘疾人貸款難的問題。

但是，也有專家提出，小額信貸不是免費(fèi)午餐，應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)利率甚至高于市場(chǎng)利率。對(duì)此，2006年央行副行長(zhǎng)易綱先生在《人民日?qǐng)?bào)》撰文指出，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行涉農(nóng)貸款時(shí)，不宜實(shí)行優(yōu)惠利率，其貸款利率應(yīng)比市場(chǎng)貸款利率稍高一些（2006年11月27日《人民日?qǐng)?bào)》）。經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏也認(rèn)為，首先要讓參與小額信貸的金融機(jī)構(gòu)能贏利，才能保證這些金融機(jī)構(gòu)愿意擴(kuò)大并能持續(xù)提供小額信貸。相反，如果這些機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)又得不到有關(guān)部門的補(bǔ)助，那么目前開展得轟轟烈烈的小額信貸工作就不可能持久[4]。中國(guó)社科院的張曉山研究員也有類似的觀點(diǎn)。對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，他們更關(guān)心的是能否借到錢，哪怕是利率稍高一些也是完全可以承受的[5]。美國(guó)、加拿大等外國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，涉農(nóng)貸款的運(yùn)作成本要比其他貸款要高，采用市場(chǎng)利率，才可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其理由是農(nóng)民或商戶最關(guān)心的并不是利息的高低，而是這些貸款能否盡快不折不扣地拿到手中。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，較高的利率能夠?qū)⒛切┢髨D擠進(jìn)小額貸款隊(duì)伍中的非窮人過濾出去，降低小額貸款在發(fā)放過程中的篩查成本，而且也符合風(fēng)險(xiǎn)與收益相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)原則[6]。

總體來(lái)看，小額信貸的確是一種改善中國(guó)農(nóng)村地區(qū)困難群體生產(chǎn)生活狀況的有效工具，是一種具有發(fā)展?jié)摿Φ姆鲐毜綉粜问?。小額信貸的實(shí)踐，探索出了一條在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下為困難群體提供有效的信貸服務(wù)并同時(shí)實(shí)現(xiàn)信貸機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)性發(fā)展的新路子[7]。但在小額貸款的發(fā)放、使用及回籠過程中，必須完善監(jiān)督機(jī)制，確保真正落到那些實(shí)際困難群體手中，讓有限的資源發(fā)揮出最大效益。

小結(jié)

當(dāng)前，全國(guó)各地農(nóng)地、林地、山地等流轉(zhuǎn)、集約經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。由于法律制度的不完善或者監(jiān)管不力，在流轉(zhuǎn)的過程中不可避免地出現(xiàn)了盲目、失范問題。這不但不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，也會(huì)對(duì)包括農(nóng)村殘疾人在內(nèi)的廣大農(nóng)民的利益造成侵害。對(duì)此，河南、四川等省全力打造扶貧助殘基地的做法值得肯定。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，鼓勵(lì)各經(jīng)營(yíng)大戶優(yōu)先雇傭殘疾人，同時(shí)政府也給予政策、資金等方面的扶持。這樣，不但殘疾人及其家庭得到了幫扶，經(jīng)營(yíng)大戶也得到了持續(xù)發(fā)展，政府的負(fù)擔(dān)也有不同程度減輕。

參考文獻(xiàn)

[1]武定國(guó).農(nóng)民增收的難點(diǎn)及對(duì)策研究.理論前沿,2006,(6):41-43.

[2]河南省統(tǒng)計(jì)局.河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告.2014.6.9.

[3]中共中央、國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見.2014年1月19日.

[4]湯敏.小額信貸為什么要有高利率？新浪財(cái)經(jīng).2007.3.1.http://www.sina.com.cn.

[5]張曉山.農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007.

[6]劉振杰.個(gè)人資產(chǎn)賬戶與貧困治理.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[7]吳國(guó)寶.農(nóng)村小額信貸扶貧經(jīng)驗(yàn)及其啟示.改革,1998. （04）:87-94.

A Research on the Rights Interests of the Disabled in the Process of Land Transfer

LIU Zhen-jie, YAN Shao-jun, CHANG Wei-min

【Abstract】At present, land transfer and intensive business practice are conducted in the whole country. Due to the flow of arbitrary, blindness and unauthorized alteration of land use, and unreasonable compensation mechanism, persons of the parties of the rights and interests of vulnerable groups may be damaged. Therefore, the living conditions of the rural disabled will worsen at any time after they lost their land. To this, as the main beneficiaries of business, investors shall bear the corresponding social responsibility, such as establishing agricultural cooperatives as poverty alleviation base to help the disabled and hiring disabled workers, etc. These moves will reduce social frictions, share the government’s economic burden, as well as solve people’s problems. The government and relevant functional departments should actively take responsibility and make guiding and supporting policies. Especially in the implementation of microfinance programs for the disabled, supervisory responsibilities should be fulfilled to ensure they can get the money.

【Key words】Land transfer; Rural disabled; Rights and interests support

作者簡(jiǎn)介：劉振杰 副研究員 河南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)保障研究中心主任；研究方向：社會(huì)保障

*基金項(xiàng)目：2014～2015年度中殘聯(lián)課題“全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中農(nóng)村殘疾人社會(huì)服務(wù)現(xiàn)狀與對(duì)策研究——以農(nóng)業(yè)人口大省河南為例”（2014015）

[中圖分類號(hào)]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-0810(2015)20-0019-06