論議事規(guī)則:以國家治理為視角

何海鋒

論議事規(guī)則:以國家治理為視角

何海鋒*

一、引言

黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”納入了全面深化改革的總目標，這既在實踐上為治國理政確立了新的方向，更在理論上為探索和研究開拓了新的范疇。一段時間以來，關(guān)于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的論著和觀點不斷涌現(xiàn)，為我們更好地把握和準確地理解這一命題提供了許多資源。然而，對于究竟什么是現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，大多數(shù)的論著和觀點往往不僅給不出比較直觀和確定的描述，反而讓我們感到更加模糊。細節(jié)的缺乏讓這些理論顯得有點蒼白。顯然，空泛的理論并不能夠滿足我們關(guān)于“現(xiàn)代化的治理體系和治理能力”的想象和追求。其實，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這樣一個浩大的遠景工程，我們并不總是希望看到全景圖，放大的局部圖像往往更真實、更可信，也更容易實現(xiàn)。本文就是努力呈現(xiàn)局部圖像的一個嘗試。我認為，在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這樣一個宏觀的命題之下，有一個值得重視的微觀切入點，那就是開會問題。

相對于治理體系、治理能力這樣的宏大敘事而言，研究開會問題算得上是方法論上的個體主義?！?〕馬克斯·韋伯在《社會科學方法論》一書中就對分解社會現(xiàn)象的必要性和可能性以及方法論的個體主義作出了論述，參見［德］馬克斯·韋伯:《社會科學方法論》，李秋零、田薇譯，中國人民大學出版社1999年版。這種方法論認為任何事物都是由相互聯(lián)系的個體構(gòu)成的，而且只有被拆分為更加細小的部分并加以認真分析才能被認識;泛泛地談?wù)摗昂暧^”或者“整體”雖然在邏輯上更容易圓滿，但對于解決問題是不利的，很可能因為思想上的懶惰而導致淺嘗輒止，或者被用來支撐一些本來在更加細致的分析中站不住腳的觀點。因此，談?wù)搰?，就必須解剖其政治?gòu)成;談?wù)撋鐣?，則必須深入到社區(qū)、家庭和個人;同樣地，談?wù)撝卫眢w系與治理能力，也必須以分析具體的制度或行為作為基礎(chǔ)。開會問題就是其中一個制度或行為。本文試圖說明，開會的現(xiàn)代化與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)，并對開會問題做盡可能的解剖和分析，讓“開會”這一貌似耳熟能詳?shù)母拍钜愿忧逦拿婷渤尸F(xiàn)，從而影響具體的行動——通向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動。

二、開會問題與國家治理

開會不是一個小問題。在當代中國社會，開會有著其他行為幾乎無可比擬和無法替代的地位。作為權(quán)力核心，執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的全國代表大會、中央委員全體會議，以及國家層面的全國人民代表大會及其常委會，都是以會議的形式存在并以開會的方式行使權(quán)力的?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定:“黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會?！薄?〕《中國共產(chǎn)黨章程》第10條第3款。《中華人民共和國憲法》規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”〔2〕《中華人民共和國憲法》第2條。此外，《中華人民共和國國務(wù)院組織法》規(guī)定:“國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。”〔3〕《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第4條。《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》也分別對審判委員會、檢察委員會以開會這種民主集中的方式?jīng)Q定審判和檢察中的重大問題做出了規(guī)定?！?〕《中華人民共和國人民法院組織法》第10條，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第3條。

開會也是企業(yè)和其他社會組織產(chǎn)生和分配權(quán)力、解決問題的主要方式。比如根據(jù)《公司法》，有限責任公司的股東會是公司的權(quán)力機構(gòu)?！?〕《中華人民共和國公司法》第36條。根據(jù)《中國法學會章程》，中國法學會全國會員代表大會是中國法學會的最高權(quán)力機構(gòu)?！?〕《中國法學會章程》第21條第1款。根據(jù)《中華人民共和國村民組織法》，村民會議有決定本村重要事務(wù)的權(quán)力?！?〕《中華人民共和國村民組織法》第23條。

俞可平認為，國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵就是國家制度的現(xiàn)代化，〔8〕俞可平:“國家治理現(xiàn)代化的若干問題(上)”，載《福建日報》2014年6月8日，第7版。而國家制度是通過一部部法律來確立的。這些法律的規(guī)定也印證了開會對于國家治理絕對是密切相關(guān)的——開會是國家治理體系中的重要一環(huán)，開會的能力也在很大程度上體現(xiàn)著國家治理的能力和水平。

在中國，每天都有成千上萬的會議在召開。關(guān)于開會，我國民間有個說法，“大會三六九，小會天天有”，生動地揭示了開會這一行為在當下的中國社會和中國人生活中的發(fā)生頻率。根據(jù)人民日報的消息，武漢市一個市直單位僅2012年全年就接到了1300多個開會通知，平均每個工作日要開5個會，有基層干部表示，每天都疲于奔會，最多一天要開9個會，根本騰不出時間來辦實事，工作只能晚上加班做。〔9〕“擯棄‘不落實心態(tài)’”，載《人民日報》2013年12月2日，第4版。在我國，不僅會議多，而且會議本身還很有可能派生出新的會議，也就是所謂的“以會議落實會議”，〔1〕新華網(wǎng)2014年1月28日在一篇題為“部分地方仍用會議落實會議 官員抱怨小會大折騰”的報道中引用一位沿海某紡織重鎮(zhèn)黨政辦副主任的話說:“用會議落實會議，讓基層干部累得不行。省里布置某個工作，先是開會要求市里落實，市里再開會要求區(qū)里落實，區(qū)里相關(guān)部門又是開會……全是靠會議來布置工作。”他這個黨政辦副主任，手下有3名工作人員，但經(jīng)常感覺不夠用，“就是因為會多，大家都在忙開會”。導致會議的數(shù)量呈現(xiàn)幾何增長的態(tài)勢。

“開會”這一個詞匯也絕對是中國人日常生活中使用程度較高的詞匯之一，最典型的例子是，在很多手機的短信系統(tǒng)中，“我正在開會”和“謝謝”、“再見”等詞語一起被作為預(yù)設(shè)的默認短信。每天的報紙和電視中，關(guān)于開會的報道也總是占據(jù)了最顯赫的位置。

本來，開會如此重要，重要到與國家治理息息相關(guān);會開得又如此之多，多到幾乎滲透進入了生活的方方面面，對于開會“身經(jīng)百戰(zhàn)”的中國人，就個人來說，應(yīng)該早已駕輕就熟，從心所欲不逾矩;就整體來說，作為對一種不斷重復(fù)的行為方式的歸納和模式化，我們應(yīng)該有十分成熟和穩(wěn)健的規(guī)范和準則。然而，事實并非如此。也許正是因為開會承載了太重大的意義，或者會開得太多太頻繁，人們似乎沒有時間和精力對這一行為的經(jīng)驗做一個適當和妥善的總結(jié)，我們總是在開會的路上，剛剛開過的會還來不及去咀嚼和消化。于是，在開會這件事情上，我們竟然顯得有點膚淺和幼稚。一方面，這些年來，我們經(jīng)常通過媒體看到，在各式各樣的會場上，總是有人打瞌睡、玩手機、交頭接耳、遲到早退，同時，對于會場上空洞冗長的講話也早已司空見慣。另一方面，在各式各樣的會議中存在的鋪張浪費問題已經(jīng)飽受詬病，鮮花、條幅、地毯、高級酒店和以開會為名的公款旅行屢見不鮮。對于一些人來說，開會是拋頭露臉、展示自己、結(jié)交朋友，甚至是趁機撈一把的機會;但對于更多的人來說，開會有時候成為了一種負擔，耗時耗力，無可奈何。許多年前就有人指出了“觸目驚心的會議腐敗”，〔2〕參見嚴羽:“觸目驚心的會議腐敗”，載《當代經(jīng)濟》2006年第2期。最近更是有人提出要“重新學會開會”。〔3〕參見宮秀川:“重新學會開會”，載《學習時報》2012年9月17日，第1版?？磥恚谥袊?，開會不是小問題，但開會卻實實在在成了大問題。

這些形形色色的開會問題，按照性質(zhì)可以分為兩類。一類是所謂的“會議腐敗”問題，也就是發(fā)生在會議中的或者通過會議發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，比如鋪張浪費、趁機撈錢等。另一類是會議實效問題，也就是參會者沒能有效地參與到會議中，會議達不到預(yù)期的效果，比如在會場打瞌睡、交頭接耳和從事與會議無關(guān)的事情等。

開會問題 主要表現(xiàn)“會議腐敗”問題 鋪張浪費、趁機撈錢等會議實效問題 打瞌睡、交頭接耳等從事與會議無關(guān)的事情等

三、治會難題

開會中存在的問題如此嚴重，大家有目共睹，實踐中也有過不少針對性的治理舉措。比如，早在2008年，昆明就有一位官員因為開會打瞌睡遭到市委書記的點名，并且被勒令辭職?！?〕“昆明呈貢縣一名副局長開會打盹被勒令辭職”，載《都市時報》2008年2月23日，第2版。同年，烏魯木齊市委書記栗智也公開申明，官員開會睡覺3次要被免職。〔2〕“烏魯木齊市委書記栗智:官員開會睡覺3次要被免職”，載《廣州日報》2008年5月6日，第2版。同時，開會問題也引起了國家層面的重視。最近的例子是，財政部等三部門于2013年9月發(fā)布了修訂后的《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》(財行〔2013〕286號)，該辦法于2014年1月1日實施?！吨醒雵覚C關(guān)會議費管理辦法》(國管財〔2006〕426號)、《中央國家機關(guān)會議費管理補充規(guī)定》(國管財〔2007〕217號)、《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局財政部關(guān)于調(diào)整中央國家機關(guān)會議費開支標準的通知》(國管財〔2008〕331號)同時廢止。與2006年的老辦法相比，新辦法擴大了適用對象，將所有中央和國家機關(guān)，包括人民團體、民主黨派中央和全國工商聯(lián)舉辦的會議都納入調(diào)整范圍，并明確中央事業(yè)單位會議費管理參照執(zhí)行。在內(nèi)容上，新辦法針對實踐中存在的突出問題制定了具體措施，包括強化會議年度計劃和審批管理制度，將會議費納入部門預(yù)算單獨列示，嚴格會議費報銷和支付管理，建立會議費公示制度和會議年度報告制度等。

這次修訂，既是對2006年以來制定的三個規(guī)范性文件的整合，也是有關(guān)部門對于一段時間以來的社會形勢和公眾輿論做出的一個制度回應(yīng)。在2012年12月，中央政治局審議通過了關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，“精簡會議活動，切實改進會風”便是其中之一。2013年6月27日，受國務(wù)院委托，審計署審計長劉家義向全國人大常委會報告了2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況。在這次報告中，他指出，45個中央部門本級2012年共舉辦會議8698個，實際支出6.98億元人民幣。審計中發(fā)現(xiàn)，不少部門都存在計劃外會議時有召開、會議規(guī)模和會議開支超出標準等問題?！?〕劉家義:《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告——2013年6月27日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上》。中央部門的會議亂象引起了社會輿論的廣泛關(guān)注。〔4〕比如《羊城晚報》2013年6月29日刊發(fā)評論“一年8698個會，45個部門整天開會”。會議中存在的各種形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風也是2013年6月以來黨內(nèi)開展的群眾路線教育實踐活動的重點指向。因此，三部門在此時推出新辦法，既事出有因，也有的放矢。

實際上，除了這個直接針對會議的辦法之外，中央2013年以來出臺的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等法規(guī)中也有不少針對開會問題的規(guī)定?！?〕參見《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》第6章“會議活動”;《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第2、5、9、12條。參見何海鋒:“開會的新尺度——十八大以來中央治理會風相關(guān)制度述評”，載《學習時報》2014年1月20日。我們當然希望這些新規(guī)能夠一掃會議積弊。然而，只要稍稍回顧一下歷史，我們就能看到，這樣的愿望也許太過理想。在我國，除了這次的新辦法和2006年的老辦法以及緊跟其后在2007年、2008年相繼頒布的兩個補充性規(guī)定之外，在中央國家機關(guān)層面專門針對會議問題制定的規(guī)范至少還有財政部1978年制定的《關(guān)于國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位會議費開支的規(guī)定(試行)》、財政部、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局1993年制定的《中央國家機關(guān)會議費管理辦法》、財政部1997年制定的《在華召開國際會議財務(wù)管理暫行規(guī)定》、中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳1997年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)到風景名勝區(qū)開會的通知》、中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳2001年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步精簡會議和文件的意見》、國務(wù)院辦公廳2007年制定的《關(guān)于精簡會議文件、改進會風文風的意見》等。此外，在國務(wù)院各個部門的工作規(guī)則中，大多也都有關(guān)于精簡會議的專門規(guī)定，各級地方政府更是制定了大量有關(guān)會議的規(guī)范性文件。

我們看到，看似簡單平常的開會問題，在我們國家卻成了一個久治不愈的頑疾，對此，從中央到地方，不可謂不重視，不可謂不作為，但效果卻不能讓人滿意。2014年6月，審計署審計長劉家義又一次向全國人大常委會報告了2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，“開會問題”依然嚴峻。比如，交通運輸部、民政部等22個部門在非定點飯店召開會議384個(87個在五星級酒店)，其中交通運輸部在非定點飯店召開會議114個(43個在五星級酒店)、民政部在非定點飯店召開會議15個(1個在五星級酒店)、海洋局的2個所屬單位在非定點飯店召開會議48個(20個在五星級酒店)。發(fā)改委、文化部、衛(wèi)生計生委等23個部門超標準、超范圍或虛列會議費支出1355.85萬元，其中發(fā)改委168.03萬元、文化部和4個所屬單位216.27萬元。衛(wèi)生計生委、海洋局、國土資源部等14個部門向所屬單位等轉(zhuǎn)嫁攤派會議費555.95萬元，如衛(wèi)生計生委有關(guān)司局2012年和2013年有3次工作會議由其所屬衛(wèi)生部醫(yī)院管理研究所具體承辦，會議費99.85萬元均由醫(yī)藥企業(yè)贊助?！?〕劉家義:《關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告——2014年6月24日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議上》。

看來，治會實在是一個難題。難題不治，何談現(xiàn)代化的國家治理?

四、開會“聚”與“議”的雙重屬性

解決開會問題和治會難題，必須要回到開會本身?！伴_會”是由“開”和“會”兩個字組成的動賓結(jié)構(gòu)的詞語，這一詞語所描述的行為性質(zhì)由“會”字決定。什么是“會”呢?這個字本身的意思是聚在一起?！跋嘈乓粋€比人類有記載的歷史還要久遠的傳統(tǒng)，那就是開會——長老們、武士們，或者同一個部落的、社區(qū)的、城邦的人們，聚在一起開會，就重要的事務(wù)進行商定?！薄?〕參見亨利·馬丁·羅伯特:《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社2008年版，“導言”第2頁。聚在一起是人的本性。柏拉圖說，人是天生的社會動物。實際上，“社會”這一詞在中文里最原始的意思就是“春秋社日迎賽土神的集會”。唐代柳棠的詩《答楊尚書》中的“未向燕臺逢厚禮，幸因社會接馀歡”，以及《二刻拍案驚奇》卷二中的“山東兗州府鉅野縣有個穠芳亭，乃是地方居民秋收之時祭賽田祖先農(nóng)，公舉社會聚飲的去處”中的“社會”就是這個意思?！?〕參見《現(xiàn)代漢語詞典(第6版)》“社會”條目，商務(wù)印書館2012年版。可以說，人類文明，正如“社會”一詞在中文中的原始含義一樣，正是生發(fā)于聚在一起的本能。根據(jù)摩爾根的考證，在原始社會，就存在由全體男女成員參加的氏族會議和氏族會議選舉纏身的氏族長，“這是一種民主大會，因為參加會議的每一個成年男子和女子都對他們所討論的一切問題有發(fā)言權(quán)。在這個會議上選舉和罷免首領(lǐng)和酋帥。”〔4〕摩爾根:《古代社會》(上)，商務(wù)印書館1992年版，第82頁。人們本能地傾向于聚在一起，因為這樣做可以顯示團結(jié)，形成集體的力量，從而獲得安全，使物種的保存成為現(xiàn)實;也可以交流思想觀點，集思廣益，增進智慧，使文明的延續(xù)成為可能。

然而，在“開會”這一詞語中，“會”字還可能，或者說更可能，是另一層意思，那就是“會議”的簡稱。如果說“會”表示“聚在一起”，那么“會議”則更強調(diào)話語、思想、觀點和意見的表達和交流，也就是“在一起議”。前面提到，“會”中原本就包含“議”的內(nèi)容，這是因為，“聚”與“議”就是密切聯(lián)系在一起的。大多數(shù)情況下，有“聚”就會有“議”，因為人是語言的動物，在一起自然就會交流;有“議”也會有“聚”，因為時間或者空間上的隔離會降低“議”的可能性。但“聚”與“議”又是可以分離的。這種分離有時候是自然造成的，有時候是人為的。比如，鬧市區(qū)或者城市公共交通工具上行色匆匆的人們，雖然在一定時空內(nèi)聚在一起，因為彼此不熟悉，極少有相互的議論，這是自然造成的;中學生上晚自習，聚在一間教室里的彼此相互熟悉，但被老師禁止相互間的議論，這是人為造成的?？傊?，雖然“聚”與“會”關(guān)系密切，但有“聚”未必有“議”，有“議”未必有“聚”卻是事實。在這個基本的事實基礎(chǔ)上，筆者試圖在本文中對日常經(jīng)常混用的兩個概念作出分別的定義——“會”和“會議”?！皶睂ｉT用來表示“聚”的意義上的會，“會議”專門用來表示“議”的意義上的會。后面的分析將說明，這樣的區(qū)分無論是在理論上還是在實踐中都是有十分重要的意義的。

會中有“議”，會議中也有“議”，但是和會議中的“議”相比起來，會中的“議”更多的是一種客觀的、不自覺的和次要的組成部分，是副產(chǎn)品;而“議”是“會議”的核心所在，是一種主觀的、自覺的、主要的內(nèi)容。從表面上看，會和會議的區(qū)別在于“聚在一起”與“在一起議”，前者的典型情境如“家庭聚會”、“同學聚會”等，主要目的在“聚”;后者的典型情境如“工作會議”、“交流會議”等，主要目的在“議”。從深層次看，會與會議在功能上也有很大的區(qū)別。這個區(qū)別既是現(xiàn)實的也是歷史的。在現(xiàn)實層面上，會的功能主要在于促進個體之間的相互熟悉，增進集體的感情，展示集體的力量等，會議的功能主要在于交流彼此的思想觀念，求同存異，尋找共識。在歷史層面上，會議的產(chǎn)生要晚于會，正如文明的產(chǎn)生要晚于本能。最初，人們出于本能相會;慢慢地，語言產(chǎn)生了，“議”成了會的產(chǎn)物和附屬品;再接著，會中有議，議中有會，難以割離;再后來，議的獨立價值漸漸被人們發(fā)現(xiàn)并顯示出了巨大的威力，人們開始為了議而會，會議就產(chǎn)生了。相比起“會”，“會議”更多時候與資格、權(quán)利，甚或特權(quán)相關(guān)。比如，在古希臘，參加公民大會既意味著公民的身份，也意味著行使公民的權(quán)利，比起其他自由民和奴隸，這就是一種特權(quán)?！?〕參見從日云:“古代希臘的公民觀念”，載《政治學研究》1997年第3期。在英國，1215年的《大憲章》最受矚目的條款就是英王約翰宣布，國王向貴族征稅，必須先召集貴族大會，征得他們的同意。從而開創(chuàng)了王權(quán)受限與以會議的形式制約絕對權(quán)力的先河?！?〕參見劉建飛、劉啟云、朱艷圣編著:《英國議會》，華夏出版社2002年版，第5頁。

把“開會”這個詞掰開來講，是為了說明開會是存在雙重屬性的。當我們說“開會”的時候，既可以指“聚”這一屬性上的會，也可以指“議”這一屬性上的會。這一點十分容易被忽視，在日常生活中，人們不僅經(jīng)常在用詞上把“會”和“會議”混淆，而且對于該雙重的屬性往往沒有意識。這一點不容小覷，因為明確開會的雙重屬性，明確會和會議的區(qū)別，恰恰是解開當前開會問題和治會難題的關(guān)鍵所在。

五、如何開會

明確了開會“聚”與“議”的雙重屬性以后，我們對于探討“如何開會”這樣一個本不應(yīng)該成為問題的問題就獲得了一些線索。根據(jù)會議所側(cè)重的屬性，形形色色的會議實際上可以劃分為兩種類型，側(cè)重于“聚”的會或聚集類會議和側(cè)重于“議”的會或議事類會議。前者如親朋好友聚會、各類儀式性的集會等;后者如各國議會、我國一年一度的“兩會”、公司的董事會、村民會議等。會的屬性不同，開會的方式方法自然也不同，從一般開會需要考慮的八個方面我們能看到這些不同，并以此明確“如何開會”的問題。

第一，從開會的目的來看，聚集類會議根據(jù)會的類型不同，目的往往有很大差異，比如同學會、家族會之類的目的是增進感情;動員會、誓師會之類的目的在于凝聚或宣布共同意志;開學典禮會、竣工儀式會、聯(lián)歡晚會之類的目的在于通過儀式強化認同或者渲染情感。議事類會議的目的則比較單一，主要是通過議事、表達和聽取意見，從而形成決策。

第二，從開會的規(guī)則來看，聚集類會議因其歷史悠久、形式多樣、目的各異，所以在規(guī)則上主要依據(jù)習慣和慣例，因地制宜，因人而異，靈活性比較強。議事類會議為了提高效率，應(yīng)當有明確的議事規(guī)則，對于動議、辯論、表決等會議行為有詳細的規(guī)定，規(guī)范性很強。

第三，從參會者來看，雖然聚集類會議的會議功能不同，參會范圍各異，但一般情況下對參會者沒特殊的能力限制，比如家庭聚會限于家庭成員，嬰兒也能參加，不會有類似于法律上的“行為能力”的要求。議事類會議則需要考慮參會者的代表性和議事能力，因此往往有資格審查。

第四，從會場的選擇來看，對于聚集類會議，滿足聚在一起的要求是會場的主要考慮，比如公共集會一般需要較廣闊的露天會場，小型聚會則即使在餐廳也可以進行;對于會場布置，也根據(jù)會議類型不同，可莊可諧，比如儀式類的會議可能要求喜慶熱烈或者莊嚴肅穆;而親朋聚會則希望溫馨動人。議事類會議在會場的選擇上以方便參會者交流和主持人主持為主要考慮，比如盡可能讓所有參會人員都能聽清發(fā)言，盡可能讓主持人被所有人看見等。

第五，從主持人來看，聚集類會議上，主持人往往根據(jù)習慣和慣例確定，一般不負有特定責任，有時根本不需要主持人。議事類會議上，主持人一般由熟悉議事規(guī)則、有能力推動議事進行的人擔任，責任比較重。

第六，從議程來看，聚集類會議主要依據(jù)習慣和慣例而定，有的沒有明確議程(如家庭聚會)，有的議程比較固定，一般不可以更改(比如儀式類集會)。議事類會議一般都有嚴格的議程，但可以根據(jù)議事規(guī)則的推進而更改。

第七，從參與度來看，聚集類會議更看重的是“到場”或者“在場”，大多數(shù)時候參會者并不參與會議的實質(zhì)進程。議事類會議的與會者一般都積極尋求參與議事并最終影響決策。

第八，從效果或結(jié)果來看，在聚集類會議上，效果或結(jié)果一般事前就能大體設(shè)定和預(yù)知，不出意外，會總能達到預(yù)期效果或結(jié)果。因此這類會比較注重提前準備講稿和講話，以確保萬無一失。議事類會議則要根據(jù)議事進程來定，由議事進程決定效果或結(jié)果。在這類會議上，雖然也要提前準備提案或者動議，但臨場的辯論是更重要的。

類型 聚集類會議 議事類會議目的根據(jù)會議類型不同，目的各異，可以是增進感情、凝聚或宣布共同意志、強化認同或渲染情感等。主要是議事，表達和聽取意見，形成決策。規(guī)則 主要依據(jù)習慣和慣例，因地制宜，因人而異，靈活性強。為了提高效率，應(yīng)當有明確的議事規(guī)則，規(guī)范性強。參會者 根據(jù)會議功能不同，參會者范圍各異，對參會者沒有特殊的能力限制。主要考慮代表性和議事能力，因此往往有資格審查。會場 根據(jù)會議功能不同，可大可小，可莊可諧。以方便參會者交流和主持人主持為主要考慮。主持人 主要依據(jù)習慣和慣例而定，一般不負有特定責任。一般由熟悉議事規(guī)則、有能力推動議事進行的人擔任，責任比較重。議程主要依據(jù)習慣和慣例而定，有的沒有明確議程，有的議程比較固定，一般不可以更改。有嚴格的議程，但可以根據(jù)議事規(guī)則更改。參與度 大多數(shù)參會者并不參與會議實質(zhì)進程。 與會者一般都積極尋求參與議事并最終影響決策。效果或結(jié)果 效果或結(jié)果一般事前就能大體設(shè)定，不出意外，會總能達到預(yù)期效果或結(jié)果。效果或結(jié)果要根據(jù)議事進程來定，由議事進程決定效果或結(jié)果。

以上這八個方面，就是基于開會“聚”與“議”的雙重屬性，在籌備或者召開會議的時候，主要把握的內(nèi)容。只有根據(jù)不同的會議類型，對照這八個方面做出對應(yīng)性的準備，才能開好會。

六、如何治會

在了解如何開會之后，我們發(fā)現(xiàn)，對于聚集類會議，習慣和慣例在一般情況下都能做出很好的調(diào)整，“聚”的功能在大多數(shù)情況下都能很好的實現(xiàn)。在這類會議中，因為“議”不是主要的目的，所以即使有問題，也很少出現(xiàn)有效參與和會議實效的問題，而大多數(shù)時候只會出現(xiàn)“會議腐敗”問題。對于“會議腐敗”，通過加強會議計劃、預(yù)算和審批管理，嚴控經(jīng)費支付和報銷，以及建立會議費公示報告制度等措施，可以得到一定程度的遏制。實際上，到目前為止國家層面出臺的治會規(guī)則，無論是會議費管理辦法，精簡會議活動，還是嚴禁黨政機關(guān)到風景名勝區(qū)開會，都是在這個層面上的規(guī)范。

而在我國，在政治建構(gòu)和制度設(shè)計上重要的會議其實很少是聚集類會議，絕大多數(shù)都是議事類會議，從“兩會”到公司的董事會都是如此。對于這類會議，會議實效問題是真正的核心問題。但是，對于解決會議實效的問題，目前雖然有諸如“八項規(guī)定”中的“切實改進會風”的要求，卻沒有具體、可操作的規(guī)范可循。因此，在“八項規(guī)定”、群眾路線教育活動和一系列治會新規(guī)之后，各地各部門都反映會風有了好轉(zhuǎn)，但這種好轉(zhuǎn)都基本局限在會議經(jīng)費少了，會議次數(shù)少了等方面，對于會議實效基本上很少提及，實際上問題仍然存在?！?〕“八項規(guī)定實施1年:黨風政風民風，新風撲面”，載《人民日報》2013年12月4日。

現(xiàn)在飽受詬病的所謂“開會問題”都主要發(fā)生在議事類會議上。出現(xiàn)這種情況，根本原因在于將議事類會議開成了聚集類會議而造成的一種錯位，而前面提到的打瞌睡、玩手機、交頭接耳、遲到早退、空洞冗長的講話，鮮花、條幅、地毯、高級酒店和以開會為名的公款旅行，以及把開會當作拋頭露面的機會，或者把開會當成一種負擔都是這種錯位衍生出來的惡果。更深層次的原因在于，開會缺乏明確的議事規(guī)則，從會議的組織者到參會者不具備充分的議事能力，會場布置不合理，主持人不能勝任議事的主持，議程設(shè)置不當，參與度不高，會議被提前“排練”或“導演”。一言以蔽之，我們不是不會開會，而是不會開議事類會議——不是不會“會”，而是不會“議”。

明確了這一點，我們就容易理解，為什么目前采取的諸多治會措施效果很不明顯。而要對癥下藥，真正實現(xiàn)治會的成功，必須在“議”上下功夫，也就是建立一套科學完整的議事規(guī)則，讓開會議事有法可依，有規(guī)可循。

議事規(guī)則，就是開會議事所遵守的規(guī)則。議事規(guī)則成為一種規(guī)則，是從被稱為“議會之母”的英國開始的。議事規(guī)則(parliamentary law)這個詞的原意就是指英國議會協(xié)商議事時所遵循的規(guī)則和慣例，類似英國的“普通法”，是通過先例和習慣，經(jīng)過長期的不斷積累發(fā)展而成的。托馬斯·杰斐遜就說過，“英國議會的議事規(guī)則在起初很長一段時間里，是粗魯、混亂、不體面的，但卻一直朝著統(tǒng)一和嚴謹?shù)姆较虿粩嘌葸M?！薄?〕亨利·馬丁·羅伯特:《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社2008年版，“導言”第4頁。隨著議會制度在全世界范圍內(nèi)的建立和民主協(xié)商在議會范圍外的擴張，議事規(guī)則也逐漸演變成各國立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、社會團體運作和發(fā)展的基本規(guī)則?！?〕參見亨利·馬丁·羅伯特:《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社2008年版，“導言”第1頁。我國的全國人民代表大會常務(wù)委員會也有自己的議事規(guī)則。目前世界上最權(quán)威、運用最廣的議事規(guī)則是美國的《羅伯特議事規(guī)則》，作者是亨利·馬丁·羅伯特將軍，于1876年首次出版，最近一版是第11版，于2011出版。格致出版社和上海人民出版社2008年出版了由袁天鵬和孫滌翻譯的第10版。對于《羅伯特議事規(guī)則》，張千帆先生的評價是，“羅伯特規(guī)則不僅規(guī)范議事程序、提高議事效率，而且也幫助提高普通公民的民主素養(yǎng)并培養(yǎng)社會的民主精神。畢竟，民主并不只體現(xiàn)于議會的儀式過程或選舉投票的那一瞬間，而是普通公民用于日常自我管理的一種生活方式。只有具備了民主素養(yǎng)的公民群體才能建設(shè)并發(fā)展一個民主的社會”?！?〕亨利·馬丁·羅伯特:《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社2008年版，“中文版序二”第2頁。

實際上，只要是真誠地實行民主的場域，議事規(guī)則都是必不可少的。民主是議事規(guī)則之母。議事規(guī)則的誕生是民主議事這一行為受到重視，從而人們以科學的心態(tài)去對待的結(jié)果，在一個人說了算的獨裁體制下，在道路以目的言論管制高壓下，議事規(guī)則是無法發(fā)展起來的。這一點可以從英國議事規(guī)則的發(fā)展過程看出，英國議事規(guī)則產(chǎn)生于議會，而議會產(chǎn)生于貴族、平民與國王的權(quán)力斗爭和從君主到民主的轉(zhuǎn)型中?！?〕參見劉建飛、劉啟云、朱艷圣編著:《英國議會》，華夏出版社2002年版，第90頁。反面的例子則是，在中國古代的專制王朝是很難孕育出議事規(guī)則的，正如孫中山先生所言:“中國人受集會之厲禁，數(shù)百年于茲，合群之天性殆失;是以集會之原則，集會之條理，集會之習慣，集會之經(jīng)驗，皆闕然無有。一盤散沙之民眾，忽而登彼于民國主人之位，宜乎其手足無措，不知所從。所謂集會，則烏合而已?！薄?〕中國社科院近代史所編:《孫中山全集》(第6卷)，中華書局1981年版，第413頁。有感于此，先生主持撰寫了中國第一部系統(tǒng)的議事指南——《民權(quán)初步》。

雖然議事規(guī)則在當今的中國也不是全新的概念，各級全國人大常委會都制定了自己的議事規(guī)則，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，黨員和行政機關(guān)公務(wù)員違反“議事規(guī)則”要承擔責任?！?〕《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第61條規(guī)定:“違反民主集中制原則，拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，或者違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大事項的，給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分?！薄缎姓C關(guān)公務(wù)員處分條例》第19條規(guī)定:“有下列行為之一的，給予警告、記過或者記大過處分;情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分;情節(jié)嚴重的，給予開除處分: (一)負有領(lǐng)導責任的公務(wù)員違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大事項，或者改變集體作出的重大決定的?！钡屓诉z憾的是，百年之后，孫中山先生當年指出的問題依然存在，集會之條理，集會之習慣，集會之經(jīng)驗依舊闕然。因此，我們可以說，在當下的中國，《民權(quán)初步》不僅沒有過時，而且仍然有現(xiàn)實意義。要從根本上解決開會問題，不妨從重新研究《民權(quán)初步》和《羅伯特議事規(guī)則》開始。

七、結(jié)論

約翰·奈斯比特在他的名著《大趨勢:改變我們生活的十個新方向》中有過一個判斷:“會議是永遠不會消失的，我們必須面對這個事實。”〔3〕［美］約翰·奈斯比特:《大趨勢:改變我們生活的十個新方向》，梅艷譯，中國社會科學出版社1984年版，第46頁。在中國，開會不僅不會消失，因為開會關(guān)乎國家治理，而且是幾乎每個人都要經(jīng)歷，每天都要發(fā)生的事情，所以它一定會給一個民族的精神帶來廣泛和深遠的影響。令人遺憾的是，相比起開會的次數(shù)和規(guī)模，迄今為止，關(guān)于開會的研究在中國大陸還沒有得到應(yīng)有的重視。雖然各種會議文件、會議記錄可以說汗牛充棟，占據(jù)了大量的出版資源、新聞報道和檔案空間，但關(guān)于開會本身的知識少得可憐。本文從開會問題出發(fā)，討論開會“聚”與“議”的雙重屬性，最后以建立議事規(guī)則為落腳點，對開會這一習以為常的行為進行了一番粗糙的解剖，在“國家治理能力和治理體系”的命題下，希望能起到拋磚引玉的效果，讓開會問題在我國得到更加認真的對待。

*何海鋒，中國社會科學院研究生院法學系法學理論專業(yè)2013級博士研究生。