專家解讀：戶籍制度改革四大亮點

《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）基本延續(xù)了過往戶改的基本框架，但表述更加細化，具有可操作性。

公安部副部長黃明表示，這次推出的戶籍政策是一次綜合配套改革，與以往相比，過去的歷次改革一般都是局部的、部分的、條文的調(diào)整，某一個方面的調(diào)整?！斑@次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。”

本輪戶改能否擺脫以往“雷聲大、雨點小”的尷尬，外界拭目以待。

長期關(guān)注戶改問題的上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授陸銘表示，最新發(fā)布的這份文件，最大的亮點是，在大城市和特大城市落戶政策一些原則條件的設(shè)置上，“逐漸清晰”。最大的亮點是，在大城市和特大城市落戶政策一些原則條件的設(shè)置上，逐漸清晰。

在《意見》出臺前，中國戶籍制度改革，落戶條件在小城市和中等城市中放松的程度其實已經(jīng)很大。在建制鎮(zhèn)和小城市，落戶條件沒有額外附加就業(yè)標準，只要有合法穩(wěn)定住所就可落戶。中等以上城市才強調(diào)合法穩(wěn)定的就業(yè)。

大城市和特大城市落戶政策的亮點還是比較多的。

首先，把合法和穩(wěn)定的就業(yè)作為第一個標準，這與勞動力市場就業(yè)需求是相適應(yīng)的。按人社部的解釋，有勞動合同就視為穩(wěn)定就業(yè)，建筑、餐飲等季節(jié)性強、用工時間短、有簡易合同的也視為穩(wěn)定就業(yè)。

第二個，大城市對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過5年，在大城市落戶，參加社保年限限制在5年內(nèi)的標準其實并不嚴格。在特大城市落戶，則沒有提出參加社保的年限。這說明，落戶條件放得還是比較開。

第三個，合法穩(wěn)定的住所，非常清楚地標出含租賃，這也就說明買房是不能作為落戶標準的，實際上就沒有給申請戶籍設(shè)置收入標準。

第四個，目前各個地方的積分落戶政策中，實際上是包含技能標準的，但這次發(fā)布的《意見》里沒有設(shè)置任何技能標準要求，相反，采取的是公平公正的原則。也就是說，只要在城市就業(yè)能力強，能適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭的人，就能落戶，不是按照學歷來設(shè)積分標準的。舉個例子，—個農(nóng)民工是初中生，他在城市能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市場競爭，就能落戶。

第五個，不管是那個層次的落戶標準，最后都提到指標要適應(yīng)本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，落戶標準的實施相當注重以人為本。目前各個地方實施的戶籍制度改革，恰恰沒有重視這一點，僅僅是針對本人的。中國有6100萬留守兒童，這與此前的戶籍制度改革沒有考慮到家庭團聚有關(guān)。《意見》在這點上是有突破的。對解決留守兒童和老人的問題是有幫助的。

去年中共十八屆三中全會以來，凡是講到人口戶籍政策時，一直在提嚴格控制特大城市人口規(guī)模。這個提法提出來以后，社會各界和地方政府都在做自己的解讀。在實際政策中，有人解讀為城市人口增長速度要慢下來，甚至在地方實踐中出現(xiàn)驅(qū)趕外地人的做法。

按照《意見》來實施，應(yīng)逐漸使得已經(jīng)合法居住、合法就業(yè)的常住人口逐漸市民化，并且公共服務(wù)覆蓋常住人口。而不該違背中央精神和市場規(guī)律，一味理解為減少城市人口。

近日，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授陸銘接受采訪如下：

記者：《意見》要求，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。這一舉措意義何在？

陸銘：需要區(qū)分兩個概念，一個是農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，還有個是本地戶口與外地戶口。《意見》提到的取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，在同一個行政區(qū)域范圍內(nèi)，本地戶籍人口不再區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，強調(diào)就業(yè)、社會保障和公共服務(wù)均等化。

但目前中國的主要矛盾不是城市內(nèi)部農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口之間的矛盾，而是本地居民與外地居民之間在社會保障方面的差異。戶籍制度改革的重點和難點是，解決外來人口如何在本地落戶。

目前，農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)戶口在社會保障方面有一些差距，差距主要在養(yǎng)老保障上，但差距并不大。并且在《意見》出臺前，政府就已經(jīng)在著手去消除這個差異了。

記者：《意見》在解決隨遷子女異地高考上有沒有較大的突破？

陸銘：戶籍改革重在強調(diào)公共服務(wù)的均等化。這里有兩種情況。

一是非戶籍人口轉(zhuǎn)為戶籍人口的人員，其享受的公共服務(wù)一定是均等化的。

另外，按照改革趨勢準，戶籍還未轉(zhuǎn)為本地戶籍，但已經(jīng)是常住人口的人員，在基本公共服務(wù)上做到均等化?；竟卜?wù)包括必要的社會保障（如醫(yī)療），必要的公共服務(wù)（如孕婦生孩子、中小學和幼兒園教育）。但在高考上，現(xiàn)在的提法是異地高考逐漸推開，不是說高考的權(quán)力在戶籍人口和非戶籍人口中是沒有區(qū)分的，因為高考不屬于基本公共服務(wù)。但同等的高考權(quán)利一定是大方向，這個門檻早晚是要放開的。

促進人口的自由流動和權(quán)力的均等化，是大的歷史趨勢。

記者：《意見》提出，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。這點你怎么看？

陸銘：不得強制農(nóng)民退出三權(quán)，這一直在強調(diào)。但如果農(nóng)民自愿，或者未來有了完善的市場機制，讓農(nóng)民可以把宅基地退出來，并獲得合理的補償，這也未嘗不可。

戶口遷移政策調(diào)整一覽

【建制鎮(zhèn)和小城市】在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?/p>

【中等城市】在城區(qū)人口50萬至100萬的城市合法穩(wěn)定就業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃），同時按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮(zhèn)和小城市標準，全面放開落戶限制；城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的范圍、條件等作出具體規(guī)定，但對合法穩(wěn)定住所（含租賃）不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過3年。

【大城市】在城區(qū)人口100萬至300萬的城市合法穩(wěn)定就業(yè)達到一定年限并有合法穩(wěn)定住所（含租賃），同時按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。城區(qū)人口300萬至500萬的城市，要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏，可以對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的范圍、條件等作出較嚴格的規(guī)定，也可結(jié)合本地實際，建立積分落戶制度。大城市對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過5年。

【特大城市】改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，合理設(shè)置積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規(guī)定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?/p>

【重點落戶對象】優(yōu)先解決存量，重點解決進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學回國人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。

本輪戶改亮點掃描

——在特大城市推行積分落戶制。

——在全國推行居住證制度，保障教育平權(quán)。居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟步逃葯?quán)利。以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助等權(quán)利，同時結(jié)合隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

——保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利。在規(guī)劃上，教育部要指導各地把常住人口，包括隨遷子女納入到區(qū)域教育的發(fā)展規(guī)劃之中。在經(jīng)費上，教育部會要求各地按照進城務(wù)工人員隨遷子女在校的人數(shù)來撥付教育經(jīng)費，并將加大中央財政對各地接收隨遷子女學校的專項獎勵力度。此外，將不斷完善全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)，將隨遷子女納入。

——建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。完善促進基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度等。

（東方財富網(wǎng)）