安全生產監(jiān)督管理體制機制建設研究

劉海　馮亦佳　黃黎君

摘 要：2011年中央一號文件發(fā)布以來，水利進入了跨越式發(fā)展階段，不斷增大的水利工程建設任務，給水利安全生產工作提出了更高的要求。通過分析水利安全生產監(jiān)督管理現狀，以期提出適應水利發(fā)展新形勢的水利安全生產監(jiān)督管理體制機制，從而實現水利事業(yè)又好又快發(fā)展，保證水利職工的生命財產安全。

關鍵詞：水利安全生產；監(jiān)督管理；體制機制

中圖分類號：F23

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）03014703

進入新世紀以來，我國經濟發(fā)展速度和發(fā)展水平越來越高，人們對經濟社會發(fā)展中的安全生產問題的容忍度開始迅速降低。如果不能妥善處理安全生產問題，往往會引發(fā)社會或其他種種問題，影響社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。

1 水利安全生產監(jiān)督管理體制機制現狀

2011年中央一號文件的發(fā)出加大了對水利建設項目的投資力度，我國的水利事業(yè)在國民經濟中的地位和作用日益顯著，水利逐漸成為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域。在這樣的發(fā)展趨勢下，水利建設市場競爭日益加劇，容易引發(fā)人們過度追求低成本、高利潤，忽視安全、勞動條件以及環(huán)境的改善，從而重進度、輕質量，重生產、輕安全，重建設、輕管理。要改善水利安全生產工作形勢需要建立合理的監(jiān)督管理體制和良好的運行機制。

水利部和各級水行政主管部門各自成立了安全生產領導班子和相應的水利安監(jiān)機構，監(jiān)督管理實行行業(yè)指導和分級負責相結合，綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管相結合的原則。通過部門配合、上下聯動、分工協(xié)作，專業(yè)監(jiān)管部門負責日常監(jiān)管工作，綜合監(jiān)管部門對專業(yè)監(jiān)管部門進行綜合指導與協(xié)調，基本上建立起了水利行業(yè)安監(jiān)管理主體脈絡。

2 水利安全生產監(jiān)督管理運行機制探討

2.1 推行安全生產宣傳和安全教育強制機制

安全生產的行為主體是人，人的安全文化素質高低，直接影響安全生產活動。要加強人員的安全意識，熟悉有關的安全知識，需要在全行業(yè)內推行安全生產宣傳和安全教育強制機制。

（1）大力開展水利行業(yè)內安全生產宣傳教育培訓工作。

要將宣傳普及法律和安全知識當作一項公益事業(yè)。一是以“安全生產月”為抓手，組織安全生產巡回演出、主體攝影比賽、知識競賽、征文活動，增強水利干部職工的安全意識；二是以各種形式營造安全生產的良好氛圍，通過專題展覽、張貼安全圖畫等方式，促進水利行業(yè)干部職工搞好安全生產的積極性，從而自愿接受安全培訓和教育；三是舉辦各類培訓班、知識講座，有效地提升水利干部職工的安監(jiān)水平。

（2）強化安全生產技能培訓考核和監(jiān)督管理。

按照《安全生產法》的要求，對水利行業(yè)企業(yè)主要負責人、安全生產管理人員和從業(yè)人員進行安全培訓；嚴格對高危行業(yè)從業(yè)人員和特種作業(yè)人員的培訓和考核，只有取得相應資格證書后，才能任職和上崗作業(yè)。

2.2 完善安全生產目標責任考核獎懲激勵機制

落實責任是安全管理的核心。水行政主管部門是水利安全生產監(jiān)管主體，各級水行政主管部門主要負責人是安全生產的第一責任人，對安全生產工作負總責；分管安全生產的領導對安全生產具體負責，逐級落實監(jiān)管責任。水利生產經營單位是安全生產的責任主體，生產經營單位負責人要對本單位安全生產全面負責，既要承擔生產管理責任，也必須承擔安全管理責任，做到“一崗雙責”，并落實績效考評中安全生產“一票否決”制度，確保安全生產責任到位?！皟蓚€主體”、“兩個負責制”構成水利安全生產工作基本責任制度，強化兩個“主體責任”是做好水利安全生產的根本途徑。

2.3 推動安全生產技術與科技創(chuàng)新機制

科學技術是第一生產力，“高度重視安全生產，保護人民的財產安全”必須依靠安全生產科學技術，尤其是在目前水利安全生產監(jiān)管措施有限的前提下，應全面落實安全生產“十二五”規(guī)劃和安全科技規(guī)劃，加強水利安全監(jiān)管隊伍的技術能力和科技水平，包括：引進安全技術人員，推行中介服務以及建設水利安全生產監(jiān)管信息化系統(tǒng)。

2.4 加強水利行業(yè)與其他行業(yè)協(xié)調聯動機制

《安全生產法》以法律形式規(guī)定了在各級人民政府的統(tǒng)一領導下，由安全生產監(jiān)督管理部門負責的綜合監(jiān)督管理與其他有關部門負責的專項監(jiān)督管理相結合的安全生產監(jiān)督管理體制。安全生產監(jiān)管體制法律化的目的，在于形成負有安全生產監(jiān)督管理職責的各部門各司其責，相互協(xié)作的監(jiān)管和執(zhí)法機制，齊抓共管，綜合治理，實現安全生產的整體管理。

但是在實際的監(jiān)管過程中，由于綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的職能關系經常存在交叉，工作關系沒有理順；綜合監(jiān)管沒有各行業(yè)部門專業(yè)的支持，難以做好監(jiān)管工作；同樣，單靠某個行業(yè)部門單槍匹馬，離開了綜合監(jiān)管，也很難完成監(jiān)管任務。因此，綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管只有加強彼此之間的協(xié)調，才能真正做好監(jiān)管工作。

2.5 強化安監(jiān)管理經費物資投入機制

目前全國各省市水利行業(yè)財政預算中，安全生產監(jiān)管的經費不足，很多省份水利安監(jiān)機構沒有專項經費，或者專項經費較少，不足以開展全年的安全監(jiān)管工作，導致實際安監(jiān)工作失效。因此，迫切需要經費投入的支持。

水利安監(jiān)工作要順利進行，還需要各種物資設備的投入，如安監(jiān)執(zhí)法車輛、辦公電腦、打印機、攝像機、照相機、錄音設備等等。

2.6 健全水利工程建設全過程安全監(jiān)管機制和執(zhí)法機制

（1）完善水利安全建設全過程監(jiān)管機制。

目前在工程建設的實施階段，安全生產監(jiān)管工作僅限于監(jiān)督檢查、排查、安全生產行為檢查等，沒有其他監(jiān)管辦法。因此有必要專門設立工程建設安全監(jiān)督機構，對項目實施過程中分部工程驗收、單位工程驗收、階段驗收、竣工驗收進行安全監(jiān)督，實行“一票否決”，當工程實際階段不滿足安全生產條件的，安全監(jiān)督機構認為不能驗收合格的，需整改完成后驗收通過才能進入下階段施工。同時也應加強安全生產設施“三同時”制度執(zhí)行力度，通過合理的審批控制、過程控制、驗收控制來進行約束。

（2）推行水利安全監(jiān)管執(zhí)法機制。

要提高水利行業(yè)安全生產監(jiān)管質量，提升水利安全生產監(jiān)管的權威性，需要在水利行業(yè)內推行安全生產監(jiān)管執(zhí)法，只有上升到法的層面，才能真正約束生產經營單位的不安全行為。建議從以下兩個方面開展執(zhí)法工作：

①水利部可以與安監(jiān)總局聯合制定關于水利安全生產監(jiān)管執(zhí)法的相關制度，如：《水利安全生產監(jiān)督管理執(zhí)法細則》、《水利安全生產監(jiān)督管理執(zhí)法辦法》等相關辦法，各?。ㄖ陛犑校┛梢詤⒄赵撐募凑崭魇【唧w實際制定本省水利安監(jiān)執(zhí)法管理辦法。

②由于國家安監(jiān)總局制定了專門的執(zhí)法辦法，并有專門的執(zhí)法人員持證執(zhí)法。水利部可以和國家安監(jiān)總局聯合開展全國的水利安監(jiān)培訓，培訓通過者取得安監(jiān)局執(zhí)法證，地方水利行業(yè)也可以向地方綜合安監(jiān)部門申請通過相關考核發(fā)證，提高水利安監(jiān)人員的持證率，保證執(zhí)法權限。

3 水利安全生產監(jiān)督管理體制機制建設初步構想

通過對水利安全生產監(jiān)管體制機制的深入探討，本文提出關于水利安全生產監(jiān)管體制機制建設的初步構想。

3.1 以“一個統(tǒng)一”為目標、“兩個明確”為路線

（1）水利行業(yè)安全生產監(jiān)管機構統(tǒng)一整合的總體思路。

以水利部安全生產領導小組為水利行業(yè)安全監(jiān)管的最高決策機構，以水利部安全監(jiān)督司為系統(tǒng)中樞，以各級水行政主管部門安全生產監(jiān)管機構為縱向子系統(tǒng)，以各級水行政主管部門其他專業(yè)部門為橫向子系統(tǒng)，形成上下貫通、層次分明、事權一致的安全生產監(jiān)管工作系統(tǒng)。

（2）水利行業(yè)安全生產監(jiān)管機構統(tǒng)一整合的具體情況。

水利行業(yè)安全生產監(jiān)管由水利部統(tǒng)一領導，由水利部安全生產領導小組統(tǒng)一決策和協(xié)調，由安全監(jiān)督司進行安全生產綜合監(jiān)管，眾多專業(yè)監(jiān)管部門共同配合，綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相結合。安全監(jiān)督司負責對全國水利安全生產進行綜合指導，貫徹實施安全生產領導小組的方針政策，與其他專業(yè)部門進行協(xié)調工作，其他各司局依照職責對各自負責的專業(yè)負有安全生產責任。

在水利部的統(tǒng)一領導下，由安全監(jiān)督司對全國水利進行安全生產綜合監(jiān)管，按水利部、流域、省（直轄市）、市、縣（區(qū)）逐層監(jiān)督管理。各級水行政管理單位對各自管轄范圍內的重點水利生產經營單位進行分級指導管理，針對各自管轄水利生產經營單位采取專項、重點監(jiān)督管理，并對水利生產經營單位項目進行跟蹤管理。鑒于大量水利建設項目集中在區(qū)、縣，區(qū)、縣作為最小行政轄區(qū)，應依照屬地管理原則，由區(qū)、縣水行政管理部門對所有企業(yè)進行監(jiān)督管理，各水利生產經營單位對本單位安全生產工作負責。水利安全生產監(jiān)督管理體制詳見圖1。

3.2 以“六項機制”為向導

目前水利安全生產監(jiān)督管理體制的監(jiān)理主要依靠以下“六項機制”：安全生產宣傳和安全教育強制機制、

安全生產目標責任考核獎懲激勵機制、安全生產技術

與科技創(chuàng)新機制、水利行業(yè)與其他行業(yè)協(xié)調聯動機制、安監(jiān)管理經費物資投入機制、水利工程建設全過程安全監(jiān)管機制和執(zhí)法機制。

各項機制在實際運行中應相互協(xié)調、相互促進，構成一個有機的整體。

其中以水利安全生產管理體制為核心，宣傳教育強制機制和考核獎懲機制構成影響機制的外因，經費物質投入保障機制和全過程監(jiān)管與執(zhí)法機制構成影響機制的內因，通過信息化建設聯系協(xié)調外因和內因的關系，達到標本兼治的目的。依靠中介機構和安全技術力量的介入，提升安全監(jiān)督的技術服務水平，結合安監(jiān)局以及其他行業(yè)安全生產監(jiān)管模式，采取聯合協(xié)作的監(jiān)管辦法，通過聯合培訓和制度建設、聯合檢查與執(zhí)法，保證安監(jiān)管理全面、合理，最終起到機制的向導作用。

機制的關系結構框圖如圖2。

參考文獻

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