社區(qū)（村）“兩委”干部隊(duì)伍建設(shè)研究——基于55個(gè)社區(qū)（村）400名“兩委”干部的調(diào)查

張樹俊

（中共泰州市委黨校，江蘇泰州　225300）

社區(qū)（村）“兩委”干部隊(duì)伍建設(shè)研究——基于55個(gè)社區(qū)（村）400名“兩委”干部的調(diào)查

張樹俊

（中共泰州市委黨校，江蘇泰州225300）

［摘要］加強(qiáng)社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)是促進(jìn)社會(huì)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要，是強(qiáng)基固本的重要工程。目前，社區(qū)（村）干部隊(duì)伍正在向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能力升級(jí)、活力增強(qiáng)方面轉(zhuǎn)化，但不可否認(rèn)，講了多年的年齡老化、后繼乏人問題仍然沒有從根本上解決。造成社區(qū)（村）干部年齡老化、后繼乏人的原因是多方面的，必須創(chuàng)新選拔任用機(jī)制、干部交流機(jī)制、后備儲(chǔ)蓄機(jī)制、待遇保障機(jī)制和心理激勵(lì)機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)干部；村干部；隊(duì)伍建設(shè)；機(jī)制創(chuàng)新；難題

［DOI］10. 3969 / j. issn. 1672-2345. 2015. 11. 019

社區(qū)（村）干部是非常重要的基層領(lǐng)導(dǎo)干部群體，這支隊(duì)伍建設(shè)得如何，不僅體現(xiàn)著基層社會(huì)的治理能力，關(guān)系到社區(qū)（村）各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，而且直接關(guān)系人民群眾的切身利益及社區(qū)（村）的和諧穩(wěn)定水平。據(jù)近期對(duì)江蘇省泰州醫(yī)藥高新區(qū)一鎮(zhèn)四街道的調(diào)查，近年來，在推進(jìn)“強(qiáng)基工程”的過程中，社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)得到了加強(qiáng)。但在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，基層干部隊(duì)伍建設(shè)中存在的一些老大難問題，還沒有從根本上得到解決。

一、老大難問題存在的現(xiàn)實(shí)狀況

泰州醫(yī)藥高新區(qū)有一鎮(zhèn)四街道55個(gè)社區(qū)（村），400名“兩委”干部。其中，野徐鎮(zhèn)下轄9個(gè)社區(qū)（村），“兩委”干部74名；寺巷街道14個(gè)社區(qū)（村），“兩委”干部93名；鳳凰街道15個(gè)社區(qū)（村），“兩委”干部116名；沿江街道5個(gè)社區(qū)（村），“兩委”干部38名；明珠街道12個(gè)社區(qū)（村），“兩委”干部79名?？傮w上看，一鎮(zhèn)四街道黨委對(duì)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)是高度重視的，所制定的基層干部政策措施更趨務(wù)實(shí)，社區(qū)（村）干部隊(duì)伍的整體建設(shè)在逐步提高，干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，社區(qū)（村）干部的工作環(huán)境越來越好。但調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，基層干部隊(duì)伍建設(shè)中的一些老大難問題并沒有從根本上解決。

（一）基層干部年齡老化現(xiàn)象嚴(yán)重

從可持續(xù)發(fā)展的要求來看，社區(qū)（村）干部隊(duì)伍與其他干部隊(duì)伍一樣需要梯次配備，形成老中青相結(jié)合的合理隊(duì)伍。近幾年雖然有一批大學(xué)生村官加入社區(qū)干部隊(duì)伍，各鎮(zhèn)、街道也新聘了一批年輕社區(qū)干部，但從目前隊(duì)伍的整體情況來看，社區(qū)干部隊(duì)伍仍然存在年齡老化現(xiàn)象，社區(qū)“兩委”成員主要是50、60后。具體如野徐鎮(zhèn)35歲以下23名，占31.1%；50歲以上29名，占39.2%。寺巷街道社區(qū)35歲以下11名，占11.8%；35歲以上82名，占88.2%。鳳凰街道40歲以下的40名，占34.5%；41～50歲的35名，占30.2%；51～60歲39名，占33.6%。沿江街道35歲以下9名，占23.7%。明珠街道35歲以下15名，占19.0%；46歲以上49名，占62.0%。

（二）基層干部文化水平偏低

基層干部的專業(yè)素質(zhì)不夠高。從實(shí)際工作來看，雖然社區(qū)干部隊(duì)伍大專以上文化程度的比例較高，但其知識(shí)結(jié)構(gòu)不太適應(yīng)社區(qū)工作需要。社區(qū)工作的特殊性對(duì)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍各方面的要求都比較高，其中文化程度是重要條件，專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)如何也是社區(qū)干部能否適應(yīng)和搞好社區(qū)工作的重要決定因素。社區(qū)干部的文化程度較以前相比，有了很大程度的提高，但高中以下文化程度的比例仍然很高。具體如野徐鎮(zhèn)大專及以上28人，占37.8%；高中及以下46名，占62.2%。寺巷街道大專及以上34名，占36.6%；高中及以下59名，占63.4%。鳳凰街道大專及以上59名，占50.9%；高中及以下57名，占49.1%。沿江街道大專及以上20名，占52.6%；高中及以下18名，占47.4%。明珠街道大專及以上39名，占49.4%；高中及以下40名，占50.1%。除了文化偏低之外，目前，社區(qū)干部中絕大多數(shù)沒有學(xué)習(xí)過社區(qū)建設(shè)和管理專業(yè)知識(shí)。

（三）基層干部隊(duì)伍后繼乏人

比如野徐鎮(zhèn)社區(qū)“兩委”正職，55歲以上6人、60歲以上2人；寺巷街道書記、主任24人，平均年齡52.5歲；明珠街道有4人臨近60歲，仍無合適人選接班；鳳凰街道返聘2名老書記以解燃眉之急；沿江街道由于成立較晚稍好一點(diǎn)，社區(qū)黨組織書記的平均年齡42歲。事實(shí)上，目前干部隊(duì)伍青黃不接的現(xiàn)象較為普遍，文化高、能力強(qiáng)、有經(jīng)濟(jì)頭腦、素質(zhì)優(yōu)秀的年輕人主觀上不愿到社區(qū)（村）工作，導(dǎo)致基層發(fā)現(xiàn)人才、選拔人才的途徑不寬，具有一定的局限性；部分社區(qū)仍然存在后繼乏人的現(xiàn)象，尤其是黨組織書記的合適人選。

二、形成老大難問題的原因分析

應(yīng)該說，形成年齡老化、文化水平偏低、后繼乏人等問題是改革開放以來一直存在且一直沒有解決好的老問題。這一問題不只泰州存在，它是一個(gè)帶有普遍性的問題，只是各地存在的程度輕重或存在的類型略有差異而已。這些老問題帶來了一系列新問題。

（一）工作太苦：負(fù)擔(dān)越來越重

社區(qū)工作者直接面對(duì)的是一個(gè)個(gè)不同思想類型的老百姓，必須做具體細(xì)致的思想工作，任何環(huán)節(jié)都不能馬虎。此外，近年來推進(jìn)行政體制改革和社會(huì)治理改革，政府工作重心下移，不少職能部門已經(jīng)把部分職能下放到社區(qū)，這使社區(qū)工作尤其是服務(wù)工作更加繁重。還有，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)在許多社區(qū)都在轉(zhuǎn)型。比如泰州醫(yī)藥高新區(qū)的一鎮(zhèn)四街道都是過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)換過來的。這些社區(qū)類型復(fù)雜，雖然仍有不少涉農(nóng)社區(qū)，但大部分社區(qū)的工作職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變，尤其是鎮(zhèn)與社區(qū)的拆遷工作、創(chuàng)建活動(dòng)以及失地農(nóng)民保障，變成了社區(qū)（村）的“中心工作”和日常性事務(wù)，所以社區(qū)（村）干部工作負(fù)擔(dān)較重。

（二）壓力太大：考核越來越嚴(yán)

現(xiàn)在，各鎮(zhèn)、街道對(duì)社區(qū)（村）干部均制定下發(fā)了有關(guān)社區(qū)工作目標(biāo)責(zé)任制和社區(qū)定職干部崗位責(zé)任制考核細(xì)則，定期分析工作目標(biāo)進(jìn)展情況，年終各部門對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行嚴(yán)格的考核考評(píng)，且考核結(jié)果直接與社區(qū)定職干部工資報(bào)酬掛鉤。各社區(qū)實(shí)行“目標(biāo)承諾制度”“辭職承諾制”，由街道黨工委與社區(qū)書記簽訂年度及任期目標(biāo)承諾書，并向黨員和居民進(jìn)行公開承諾，年終由鎮(zhèn)、街道考核領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)社區(qū)工作完成情況進(jìn)行逐項(xiàng)考核打分，并將考核結(jié)果作為測(cè)算、兌現(xiàn)社區(qū)干部考核報(bào)酬。同時(shí)各鎮(zhèn)、街道還制定了相關(guān)作風(fēng)和效能問責(zé)暫行辦法，對(duì)社區(qū)干部進(jìn)行督查與問責(zé)。

（三）處事太難：“人言”越來越多

社區(qū)（村）干部不僅要應(yīng)對(duì)各種急難險(xiǎn)重任務(wù)、協(xié)調(diào)解決各種具體的復(fù)雜矛盾，還要承受各種輿論的壓力。有些客觀上解決不了的問題還不能得到居民理解，責(zé)怪、謾罵社區(qū)（村）干部的現(xiàn)象還普遍存在。同時(shí)，由于信息化的快速發(fā)展，人們上網(wǎng)發(fā)布信息的方便，社區(qū)（村）干部不僅時(shí)時(shí)處于群眾的監(jiān)督之下，而且時(shí)時(shí)被成為網(wǎng)絡(luò)評(píng)議的熱點(diǎn)。

（四）待遇太差：收入越來越低

盡管社區(qū)（村）干部的報(bào)酬在逐步增長，待遇不斷提高，但工作上的付出和回報(bào)比例失衡，總體上報(bào)酬待遇較低。較低的報(bào)酬待遇使得社區(qū)崗位失去了應(yīng)有的吸引力。泰州醫(yī)藥高新區(qū)各社區(qū)（村）干部工資報(bào)酬由基本報(bào)酬、考核報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)效益報(bào)酬三部分組成。其中基本報(bào)酬由上年度全區(qū)農(nóng)民人均純收入、所任職務(wù)等要素決定，每年年初進(jìn)行調(diào)整。但據(jù)調(diào)查，除沿江街道各社區(qū)（村）干部的報(bào)酬待遇較好外，其他鎮(zhèn)與街道的報(bào)酬較低，發(fā)展較差的鎮(zhèn)或街道的社區(qū)（村）干部年報(bào)酬還達(dá)不到4萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及一個(gè)普通的打工者。

（五）崗位太死：流動(dòng)越來越少

近年來，雖然各鎮(zhèn)、街道制定了相應(yīng)的公開招聘和交流制度，但實(shí)際上社區(qū)（村）的公開招聘選拔和交流機(jī)制仍然受地域限制。同時(shí)，由于社區(qū)（村）干部調(diào)整一般只在換屆時(shí)進(jìn)行，而換屆時(shí)既沒有對(duì)年齡、學(xué)歷的具體規(guī)定，也沒有打破傳統(tǒng)的以地緣、親緣關(guān)系選擇社區(qū)（村）干部的規(guī)定，所以社區(qū)（村）干部流動(dòng)渠道較窄。在社區(qū)（村），“一次選聘定終身，一個(gè)職位干一生”的現(xiàn)象仍然存在。此外，缺少干部對(duì)外交流平臺(tái)，優(yōu)秀的能擔(dān)當(dāng)社區(qū)（村）干部的外部人才難以流入，本地干部也難以流出。由于社區(qū)（村）干部后繼乏人，有的社區(qū)（村）選干部，或是“矮子里面挑將軍”，或是“老將出馬”先撐著。年輕干部難流入也難流出，流入的干部由于個(gè)人成長的空間很小，最后往往還是離開社區(qū)（村）工作崗位另謀出路，造成社區(qū)（村）人才流失。

三、解決老大難問題的對(duì)策建議

上述社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)存在的老大難問題，我們既要有辯證認(rèn)識(shí)，也要有系統(tǒng)思維。一方面要辯證認(rèn)識(shí)問題存在的客觀性基礎(chǔ)。應(yīng)該說，上述老大難問題是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，也是受了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些負(fù)面影響，但從根本上說，還是因?yàn)榛鶎痈刹筷?duì)伍建設(shè)沒有突破舊體制機(jī)制的束縛，所以加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)我們要調(diào)整著力點(diǎn)。另一方面要有系統(tǒng)思維意識(shí)，從優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)的角度去改革人事管理體制機(jī)制，合理設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)模式，推進(jìn)社區(qū)（村）干部隊(duì)伍的整體建設(shè)和整體功能的發(fā)揮〔1〕。當(dāng)然，人事管理體制機(jī)制的改革，根本問題還是要以機(jī)制創(chuàng)新破解社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)的老大難問題，讓社區(qū)（村）干部真正“在政治上有奔頭、經(jīng)濟(jì)上無隱憂、思路上有想法、工作上有干勁，最終達(dá)到打造高素質(zhì)社區(qū)干部隊(duì)伍，全面提升社區(qū)工作水平”〔2〕。

（一）創(chuàng)新選拔任用機(jī)制

一是要建立靈活用人機(jī)制。從解決社區(qū)（村）老大難問題出發(fā)，今后要改變僅僅依靠社區(qū)（村）“兩委”班子換屆選舉調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子的唯一做法，對(duì)社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理與動(dòng)態(tài)化建設(shè)。要根據(jù)社區(qū)（村）干部隊(duì)伍優(yōu)化結(jié)構(gòu)的需要及時(shí)進(jìn)行干部調(diào)整，避免隊(duì)伍斷層、僵化。二是要拓展用人渠道。要打破拘泥于地域、年齡、資歷等限制，不論資排輩，不搞一刀切。根據(jù)有關(guān)鎮(zhèn)、街道的經(jīng)驗(yàn)，在選人用人的渠道機(jī)制上也要敢于創(chuàng)新，如從本科畢業(yè)生中選人，從在外創(chuàng)業(yè)有成效、經(jīng)商富裕起來的打工青年中選人，從優(yōu)秀退伍士官中選人，從機(jī)關(guān)部門中選人等等。三是創(chuàng)新招聘方式。要打破社區(qū)區(qū)域限制，建立競(jìng)爭(zhēng)用人機(jī)制，探索社區(qū)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗的公開選拔方式。

（二）創(chuàng)新干部交流機(jī)制

建立干部交流機(jī)制是活化社區(qū)（村）干部的重要渠道。一方面要注重社區(qū)（村）干部在橫向上的交流，包括社區(qū)干部與社區(qū)干部的交流、社區(qū)干部與村干部、社區(qū)（村）干部與企業(yè)干部的交流等等，為干部尤其是年輕干部成長進(jìn)步創(chuàng)造更好的條件，增強(qiáng)社區(qū)干部崗位的吸引力。另一方面打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)與社區(qū)（村）之間的交流壁壘，探索建立社區(qū)（村）干部與鎮(zhèn)、街道機(jī)關(guān)干部的“雙向”流動(dòng)機(jī)制。既要選擇優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部在保持待遇不變、有利機(jī)關(guān)干部成長進(jìn)步的前提下到社區(qū)（村）任職，也要選擇那些基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富、有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀社區(qū)（村）干部調(diào)到機(jī)關(guān)任職，輸送到上級(jí)機(jī)關(guān)任職。

（三）創(chuàng)新后備儲(chǔ)蓄機(jī)制

社區(qū)（村）干部的后備儲(chǔ)蓄，也要有新的機(jī)制。建立新機(jī)制要有好理念。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，根據(jù)人口、地域、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等綜合方面的情況，以及社區(qū)（村）干部的年更新率和專業(yè)要求，制定社區(qū)（村）干部后備儲(chǔ)蓄的中長期計(jì)劃，確保社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。要建立后備干部人才檔案制度。要以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，充分利用本地的網(wǎng)絡(luò)資源建立社區(qū)后備干部檔案信息庫，及時(shí)掌握后備干部儲(chǔ)備情況。要科學(xué)制定后備干部選擇標(biāo)準(zhǔn)，把真正“能辦事、辦實(shí)事，讓人民群眾滿意、讓黨放心”的人才作為后備干部選擇標(biāo)準(zhǔn)〔3〕。此外，年輕人行為快捷，遇事果敢，但受閱歷和經(jīng)驗(yàn)的限制，所以還必須強(qiáng)化對(duì)年輕后備干部的培訓(xùn)〔4〕。換句話說，要采取“幫”“帶”等形式，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄與培育的統(tǒng)一。要突出對(duì)后備社區(qū)（村）干部的宗旨教育和敬業(yè)教育，注重后備干部的能力提升，促進(jìn)后備干部向?qū)I(yè)化、社會(huì)化、職業(yè)化發(fā)展。

（四）創(chuàng)新待遇保障機(jī)制

社區(qū)（村）干部的吸引力與報(bào)酬待遇有著直接的關(guān)系。近年來，泰州醫(yī)藥高新區(qū)各鎮(zhèn)、街道均制定了有關(guān)加強(qiáng)社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)與管理的實(shí)施辦法，確定了在職干部的基本報(bào)酬，社區(qū)（村）在職干部工資待遇有了一定的提升。同時(shí)，泰州醫(yī)藥高新區(qū)各鎮(zhèn)、街道打破了社區(qū)（村）干部工資報(bào)酬與工作量、工作實(shí)績、集體經(jīng)濟(jì)不成正比的局面，從源頭注入工作動(dòng)力。另外，泰州醫(yī)藥高新區(qū)各鎮(zhèn)、街道全面實(shí)現(xiàn)了社區(qū)（村）在職干部城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和定職干部城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立了離任社區(qū)（村）干部生活補(bǔ)助正常增長機(jī)制和醫(yī)療補(bǔ)助制度，從根本上解決了社區(qū)干部的后顧之憂。當(dāng)然，要做好這一點(diǎn)，一是鎮(zhèn)或街道財(cái)政部門要逐步加大投入；二是組織人事部門要制定明確的政策措施；三是保險(xiǎn)部門要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，及時(shí)跟進(jìn)服務(wù)。

（五）創(chuàng)新心理激勵(lì)機(jī)制

創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于保持社區(qū)（村）干部隊(duì)伍的穩(wěn)定有著重要的意義。比如對(duì)業(yè)績突出的社區(qū)（村）干部給予獎(jiǎng)勵(lì)、業(yè)績宣傳，會(huì)使社區(qū)（村）干部產(chǎn)生榮譽(yù)感。再比如在繁重的工作任務(wù)和相對(duì)艱苦的工作環(huán)境下，給予社區(qū)（村）干部更多的理解和支持，鼓勵(lì)他們干事創(chuàng)業(yè)，營造寬容的工作環(huán)境。當(dāng)然，不能把創(chuàng)新心理激勵(lì)看成是“虛”激勵(lì)。事實(shí)上，“虛”激勵(lì)是以“實(shí)”激勵(lì)為基礎(chǔ)的。除了要給優(yōu)秀社區(qū)（村）干部必要的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與一定的政治榮譽(yù)之外，還可以制定一些實(shí)惠的獎(jiǎng)勵(lì)政策，比如對(duì)特別優(yōu)秀、政績突出的社區(qū)（村）干部以晉升鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)崗位，或在招聘鎮(zhèn)、街道公務(wù)員過程中給予一定的優(yōu)先條件等等。還有，優(yōu)秀的社區(qū)干部達(dá)到法定退休年齡后，可參照享受街道事業(yè)單位中層正職退休人員工資等。此外，為了使大學(xué)生村官真正留得住、干得好，還可出臺(tái)一些特殊政策，拓展其成長發(fā)展空間。

總之，加強(qiáng)社區(qū)（村）干部隊(duì)伍建設(shè)意義非常重大。我們要圍繞社區(qū)（村）存在的老大難問題，抓住機(jī)制創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵，促進(jìn)社區(qū)（村）干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能力升級(jí)、活力增強(qiáng)，真正使“強(qiáng)基工程”落到實(shí)處，取得實(shí)效。

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Study on the Construction of Cadres Ranks of "Two Committees" in Community（Village）: Survey based on 400 "Two Committees" Cadres in 55 Communities（Villages）

Zhang Shujun
（Taizhou Municipal Party School, Taizhou, Jiangsu 225300, China）

〔Abstract〕To strengthen the construction of community（village）cadre ranks is the requirement of promoting social reform, development and stability, as well as one of the important project of strengthening the foundation. At present, the community（village）cadre ranks are having changes of structure optimization, capacity upgrade, dynamic enhancement of transformation, but there is no denying that problems of aging and lacking successors still remain unsolved. Reasons of aging of cadres and lacking cadre successors can be various. So, it's essential to apply innovative selecting and assigning mechanism, cadre exchange mechanism, successors backup mechanism, remuneration guarantee mechanism and psychological stimulation mechanism.

〔Key words〕community cadres; village cadres; ranks construction; mechanism innovation; problems

（責(zé)任編輯楊朝霞）

［作者簡介］張樹俊，教授，主要從事領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究.

［收稿日期］2015-09-24

［中圖分類號(hào)］C916

［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A

［文章編號(hào)］1672-2345（2015）11-0093-04