兩起重要資源出口糾紛案的啟示

陳文敬 研究員

中 國加入WTO 以來，隨著貿(mào)易規(guī)模的迅速擴張和在全球市場地位的不斷提升，貿(mào)易摩擦和糾紛也在增加，這對一個新興經(jīng)濟貿(mào)易大國來說是十分正常的現(xiàn)象，本無可厚非。然而，有些摩擦和糾紛的起因、性質(zhì)及影響必須引起高度重視，不能將其等同一般爭端，如近幾年接連發(fā)生的“中國9種原材料出口限制措施案”(以下簡稱“原材料糾紛案”)和“中國稀土、鎢、鉬出口限制措施案”(以下簡稱“稀土糾紛案”)，均對中國整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有著重要影響，包括轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)筑開放型經(jīng)濟新格局以及未來制度設(shè)計等。因此，認真總結(jié)分析其發(fā)生的原因和結(jié)果，從中得到有益的啟示，構(gòu)建和完善具有中國特色的合規(guī)的框架立法，以適應(yīng)國際經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的新常態(tài)，將有助于在制度和規(guī)則上為我國創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境。

一、糾紛的起因和基本案情

在加入WTO 過程中和加入之后，實際上WTO 成員尤其是發(fā)達國家成員一直關(guān)注中國的資源性產(chǎn)品出口，這不僅體現(xiàn)在《中國入世議定書》中對中國出口限制和管理措施提出的苛刻要求，尤其是以附件方式列明“實行出口稅的產(chǎn)品”清單(附件6)并確定最高稅率，而且還反映在日后的摩擦和糾紛逐漸從制成品擴展到資源性產(chǎn)品并日益成為熱點。例如，歐盟對中國出口焦炭實施反傾銷措施后，中國于2004 年實施了出口許可證制度并削減了出口配額，歐盟對此表示強烈不滿，聲稱欲訴諸WTO爭端解決機制。又如，在美國貿(mào)易代表辦公室歷年出臺的“中國履行WTO 報告書”中，常?？梢钥吹綄χ袊牧铣隹谙拗拼胧┘俺隹诙悊栴}的指責(zé)，認為中國出口措施提高了世界價格并降低了國內(nèi)價格，使國內(nèi)下游生產(chǎn)商在與國外生產(chǎn)商競爭時獲得了人為優(yōu)勢。在中國入世過渡期審議過程中，日本等一些國家也對中國原材料出口措施與WTO 規(guī)則及中國入世承諾的一致性、合規(guī)性提出質(zhì)疑。

由于這段時間中國的主要精力放在履行入世承諾、制定和完善市場開放制度、加快發(fā)展對外貿(mào)易等方面，貿(mào)易摩擦又主要發(fā)生在制成品領(lǐng)域，原材料出口限制措施潛伏的問題雖已受到貿(mào)易伙伴的關(guān)切，但尚未成為突出矛盾并引起中方足夠重視。到中國加入WTO 過渡期后期，這一矛盾愈益凸顯出來，主要貿(mào)易大國開始對中國原材料出口動手，爭端爆發(fā)再也無法回避。

(一)原材料糾紛案

2009 年6 月23 日，美國、歐盟正式向中國提出貿(mào)易爭端磋商請求，稱中國限制了鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅共9 種廣泛用于鋼鐵、鋁材和化工產(chǎn)業(yè)的原材料出口，通過出口關(guān)稅、出口配額以及嚴(yán)格的出口許可證獲取條件等方式，造成這9 種原材料的出口價格提高，使中國國內(nèi)的制造商獲得不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢。同年8 月21日，墨西哥也以類似理由向中國提出磋商請求。

此后，按照相關(guān)程序，中國與美歐墨三方分別于2009 年7 月份和9 月份舉行了兩輪磋商。由于磋商未果，WTO 于2009 年12 月決定成立專家組，就此案進行調(diào)查。

2011 年7 月5 日，WTO 發(fā)布了美歐墨2009 年訴中國原材料出口限制措施案的專家組報告。專家組分別就案件審查范圍、出口關(guān)稅、出口配額、中方援引例外條款抗辯、出口配額分配及管理、出口許可證發(fā)放、最低出口限價等七個方面做出裁決。其中，專家組支持中方關(guān)于案件審查范圍、出口配額分配及管理、出口許可證發(fā)放等方面的大部分觀點和立場，認定中方取消了出口限價有關(guān)措施，認同中方對耐火黏土和螢石采取的綜合管理措施。但專家組同時也裁定中方涉案的出口關(guān)稅和出口配額措施不符合中方加入WTO 的承諾和有關(guān)的WTO 規(guī)則，且未滿足適用保護可耗竭自然資源、保護人類生命健康等例外條款的條件。

2011 年8 月31 日，中方就此案向WTO 爭端解決機構(gòu) (DSB)提出上訴，要求推翻專家組報告的部分裁定。

2012 年1 月30 日，WTO 上訴機構(gòu)發(fā)布了裁決報告。該報告并沒有支持此前初裁的所有內(nèi)容，其中推翻了關(guān)于中國出口許可最低出口價格要求、出口配額和費用管理等方面的裁定，但是維持了初裁的核心內(nèi)容，即中國對多種工業(yè)原材料實施出口稅和配額違反了WTO 規(guī)則，并且駁回了中國基于環(huán)境保護或供應(yīng)短缺對初步裁定提出的上訴請求。隨即，中國商務(wù)部表示，中方將認真評估WTO裁決，并根據(jù)WTO 規(guī)則對資源類產(chǎn)品實施科學(xué)管理，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(二)稀土糾紛案

美歐墨將中國9 種原材料出口限制措施訴諸WTO 爭端解決機構(gòu)后，雖然案件尚未涉及稀土產(chǎn)品，但已引起業(yè)界的普遍擔(dān)憂和關(guān)切，預(yù)感其“投石問路”的下一個目標(biāo)很可能就是稀土。美國前副貿(mào)易代表約翰·裴農(nóng)努也曾放言，如果在“原材料糾紛案”中美方勝訴，美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)將繼續(xù)調(diào)查“其他中國出口限制案件”。

長期以來，中國以僅占世界23%的稀土儲量、47%的鎢儲量向國際市場供應(yīng)超過90%的稀土產(chǎn)品、80%的鎢產(chǎn)品，為全球稀土、鎢等產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻。出于環(huán)境資源保護等考慮，10 余年前中國開始實施稀土出口配額制，但此舉引發(fā)稀土進口國不滿。

果然，在WTO 上訴機構(gòu)對“原材料糾紛案”做出裁決僅僅一個月之后，美國便于2012 年3 月13 日迫不及待地提出就中國采取各種形式對出口稀土、鎢和鉬實行限制與中國進行磋商。磋商請求涉及那些屬于但不限于212 八位中國海關(guān)商品代碼的材料和30項措施。這些限制措施包括出口稅、出口配額、最低出口價格要求、出口許可證要求和與數(shù)量限制管理有關(guān)的額外要求和程序，也包括一系列公布和未公布的措施，包括單獨或同意實施和管理的出口限制。

2012 年3 月22 日，歐盟和日本請求加入磋商。2012 年3 月26日，加拿大請求加入磋商。隨后，中國通知DSB 中國接受加拿大、歐盟和日本加入磋商請求。

2012 年6 月27 日，美國要求成立一個專家組。在2012 年7 月10 日會議上，DSB 推遲成立專家小組。

2012 年7 月23 日，DSB 根據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(DSU)有關(guān)條款規(guī)定成立了一個單獨專家組(a single panel)。巴西、加拿大、哥倫比亞、印度、日本、韓國、挪威、阿曼、沙特阿拉伯、中國臺北、美國和越南保留他們的第三方權(quán)利。接著阿根廷、澳大利亞、印度尼西亞、秘魯、俄羅斯和土耳其也保留他們的第三方權(quán)利。

2012 年9 月12 日，美國、歐盟和日本向總干事提出成立專家小組的請求。2012 年9 月24 日，專家小組成立。

2013 年3 月22 日，專家小組主席通知DSB，按照與各方協(xié)商通過的時間表，預(yù)計于2013 年11月21 日將最終報告發(fā)給各方。

2014 年3 月26 日，WTO 公布了專家組報告，裁定中方涉案產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施不符合有關(guān)的WTO 規(guī)則和中方加入WTO 的承諾。之后，中方和美方對裁決提出上訴請求。

2014 年8 月7 日，WTO 公布了上訴機構(gòu)報告，未支持美方的上訴請求，在WTO 規(guī)則部分條款的法律解釋上支持了中方的上訴請求，但上訴機構(gòu)維持了專家組關(guān)于中方涉案產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額及配額管理措施不符合有關(guān)WTO 規(guī)則和中方加入WTO 承諾的裁決。至此，為時兩年多的“稀土案”以中方敗訴而告終。隨即中國表示，將認真評估WTO 裁決，以符合WTO 規(guī)則的方式加強對資源類產(chǎn)品的管理，促進資源保護，維護公平競爭，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、敗訴的主要原因

兩起資源糾紛案件的發(fā)生及最終裁定中國敗訴，應(yīng)當(dāng)說既有客觀原因也有主觀因素，既有歷史原因也有現(xiàn)實因素。對這些原因和因素的分析和梳理，將有助于深刻認識案件的緣起及矛盾結(jié)點，尋求化解或減少摩擦糾紛的突破口，為中國開放型經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。

(一)原材料糾紛案敗訴的主要內(nèi)容及依據(jù)

在“原材料糾紛案”中，綜合歸納最終裁定中國敗訴的主要理由突出體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.出口稅

上訴機構(gòu)裁定中國對礬土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、黃磷和鋅征收的出口稅，或者不屬于《中國入世議定書》附件6 產(chǎn)品范圍，或者超過了規(guī)定的最高稅率。

上訴機構(gòu)解釋說，就其條款而言，《中國入世議定書》第11.3段要求中國“取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費”，除非滿足下列條件之一:(1)此類稅費在“本議定書附件6 中有明確規(guī)定”;或(2)此類稅費“按照GATT 1994 第8條的規(guī)定適用”。

首先，《中國入世議定書》附件“特別規(guī)定”了84 種列入清單產(chǎn)品的最高出口稅征收水平。其次，附件6 規(guī)定的最高稅率“不得超出”，中國將“不提高現(xiàn)行實施稅率，但例外情況除外”。上訴機構(gòu)認為，這種語言表述不能被理解為中國可以援引GATT 1994 第20 條證明有理由對附件6 中未列出的產(chǎn)品征收出口關(guān)稅，或有理由對附件6 中列明產(chǎn)品征收的出口關(guān)稅超過設(shè)定的最高水平。

關(guān)于GATT 1994 第8 條的適用性問題，上訴機構(gòu)指出，雖然第8 條涵蓋了各WTO 成員“對進出口或有關(guān)進出口”征收的“任何性質(zhì)的所有規(guī)費和費用”，但該條款明確排除了出口關(guān)稅，這正是該爭議的問題之所在。因此，出口關(guān)稅并不能“適用于”第8 條規(guī)定，也不能認為出口關(guān)稅與第8 條是矛盾的。所以，上訴機構(gòu)認為，事實上可援引第20 條以證明根據(jù)第8條規(guī)定征收的那些費用及收費是有道理的，但這并不意味著它也可以被援引作為實施出口關(guān)稅的理由，因為出口關(guān)稅不屬于第8 條規(guī)定范圍。

2.出口配額

GATT 1994 第11 條“普遍取消數(shù)量限制”的第1 款規(guī)定:“任何締約方不得對任何其他締約方領(lǐng)土產(chǎn)品的進口或向任何其他締約方領(lǐng)土出口或銷售供出口的產(chǎn)品設(shè)立或維持除關(guān)稅、國內(nèi)稅或其他費用外的禁止或限制，無論此類禁止或限制通過配額、進出口許可證或其他措施實施?！睂Υ?，中國在《中國入世議定書》《中國加入工作組報告》中也做出了相應(yīng)承諾。

基于上述理由，上訴機構(gòu)裁定中國以出口配額等形式對礬土、焦炭、氟石、碳化硅和鋅的出口采取了數(shù)量限制措施，違反了GATT 1994 第11 條第1 款的規(guī)定和《中國入世議定書》《中國加入工作組報告》中承諾的有關(guān)義務(wù)。

從GATT 1994 第11 條第2 款來看，該款列舉出第1 款規(guī)定不得適用的3 種措施，其中包括(a)段“為防止或緩解出口締約方的糧食或其他必需品的嚴(yán)重短缺而臨時實施的出口禁止或限制”。上訴機構(gòu)維持了專家組的結(jié)論，裁定中國沒能證明對耐火級鋁土“臨時實施”出口配額符合GATT 1994第11 條第2 款(a)段所規(guī)定的以防止或緩解“嚴(yán)重短缺”的含義。

3.GATT 第20 條的適用性

關(guān)于裁定涉案出口關(guān)稅不符合《中國入世議定書》第11.3 段賦予中國承擔(dān)的義務(wù)，中國援引GATT 1994 第20 條進行了抗辯。

上訴機構(gòu)稱其對《中國入世議定書》第11.3 段的上下文進行了研究，發(fā)現(xiàn)議定書第11.1 段和第11.2 段均含有“符合GATT 1994”這樣的用語，但在第11.3段中沒有。同時指出，第11.1 段是普指“海關(guān)規(guī)費或費用”，第11.2 段指“國內(nèi)稅費”，而第11.3 段則特指消除“適用于出口產(chǎn)品的所有稅費”。鑒于第11.1 段和第11.2 段援引了GATT 1994，以及這些條款所涉義務(wù)的主題事項和性質(zhì)的差異，上訴機構(gòu)認為，由于第11.3 段沒有援引GATT 1994，因此缺乏對其抗辯的進一步支持，故中國不可求助GATT 1994 第20條證明其違背第11.3 段關(guān)于取消出口稅的承諾是正當(dāng)合理的。

此外，作為中國的義務(wù)，消除出口關(guān)稅完全源于《中國入世議定書》，而不是源于GATT 1994，上訴機構(gòu)認為，即便合理假設(shè)的話，也要看在這方面是否就援引GATT 1994 第20 條已達成共識，以及有效的語言表述是否已包含在第11.3 段或《中國入世議定書》的其他地方。上訴機構(gòu)進一步指出， 《中國加入工作組報告》第155 段和第156 段沒有援引第20條對其中所做承諾進行保護，這一事實也進一步說明中國不可援引GATT 1994 第20 條來證明其違背《中國入世議定書》第11.3 段的規(guī)定征收出口稅屬適用范圍。

上訴機構(gòu)表示已注意到，如同專家小組指出的那樣，WTO 成員有時“通過交叉引用，將GATT 1994 第20 條的規(guī)定納入到其他有關(guān)協(xié)定之中”。在這方面，上訴機構(gòu)重視這一事實，即《中國入世議定書》第11.3 段只是明確提出適用GATT 1994 第8 條的規(guī)定，而在該條款中缺乏任何直接或間接援引第20 條的表述，或者說，并未提及GATT 1994 的任何其他規(guī)定，包括第20 條。但是，上訴機構(gòu)認為，小組錯誤地將GATT 1994 第20 條(g)款“一同實施”(made effective in conjunction with)這段措辭解釋為需要一個單獨的東西來證明被訴措施的目的必須是有效地限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費。因此，上訴機構(gòu)推翻了小組的這種解釋。

總之，上訴機構(gòu)基本維持了專家小組的結(jié)論，中國不可援引GATT 1994 第20 條(g)款來證明對某些形式的螢石征收出口關(guān)稅屬適用范圍，中國也不可援引GATT 1994 第20 條(b)款來證明對某些形式的鎂、錳和鋅征收出口關(guān)稅屬適用范圍。

4.《WTO 協(xié)定》序言的適用性

上訴機構(gòu)指出，在《WTO 協(xié)定》序言中列出了各項目標(biāo)，但這些總體目標(biāo)對解決GATT 1994第20 條是否適用于《中國入世議定書》第11.3 段的問題均不能提供具體的指導(dǎo)?！禬TO 協(xié)定》序言指出，WTO 成員“因此決定建立一個完整的、更可行的和持久的多邊貿(mào)易體制”。上訴機構(gòu)認為，基于這種語言描述，《WTO 協(xié)定》作為一個整體反映了WTO 成員對貿(mào)易和非貿(mào)易有關(guān)關(guān)切之間的平衡。

(二)稀土糾紛案裁決主要內(nèi)容及依據(jù)

稀土糾紛案涉及的是關(guān)于中國對稀土、鎢和鉬實施的出口限制。這些都是用于生產(chǎn)各種電子產(chǎn)品的原材料。中國認為這些限制關(guān)系到對可耗竭自然資源的保護，同時對于減少由開采所造成的污染也是必需的。投訴人不同意中國的解釋，認為這些限制措施都是旨在通過對這些原材料市場進行保護，將這些原料提供給生產(chǎn)下游產(chǎn)品的中國產(chǎn)業(yè)。

1.出口稅

起訴方指稱，中國對各種形式的稀土、鉬和鎢征收出口關(guān)稅違背了中國的入世承諾，因為在其入世協(xié)議中已承諾消除所有的出口關(guān)稅，除了那些在《中國入世議定書》附件6 中所列的產(chǎn)品。起訴方認為，除了鎢礦砂及其精礦外，其余產(chǎn)品都未包含在《中國入世議定書》附件6 中，所以中國沒有權(quán)利對其征收出口關(guān)稅。

中國認為，盡管這些征稅產(chǎn)品沒有列入相關(guān)附件之中，但按照GATT 1994 第20 條“一般例外”的規(guī)定，證明其開征出口關(guān)稅是合理的。具體而言，第20 條 (b)款規(guī)定，允許WTO 成員在其他情況下可以采取或?qū)嵤┡cGATT 1994不一致的措施，如果這些措施是為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的。在本案中，中國稱為了保護人類、動物或植物的生命或健康，防止因開采這些產(chǎn)品而導(dǎo)致的污染問題，采取出口關(guān)稅措施是必需的。起訴方則稱，GATT 1994第20 條所含的“一般例外”并不可用來證明其違反《中國入世議定書》承諾取消出口關(guān)稅的義務(wù)是合理的，即使中國可援引GATT 1994 第20 條(b)款證明征收出口關(guān)稅是合理的，但這些關(guān)稅的征收根據(jù)GATT 1994 第20 條 (b)款的要求并非是“保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的”，因此中國對被訴原材料開征出口關(guān)稅不符合中國承諾的WTO 義務(wù)。

2.出口配額

中國還對稀土、鎢和鉬在一定時期內(nèi)實施了出口數(shù)量(配額)限制。雖然中國認識到這種限制不符合GATT 1994，但中國認為，根據(jù)GATT 1994 第20 條(g)款的例外規(guī)定是合理的，因為這種限制關(guān)系到對一種可耗竭自然資源的保護。

然而，專家小組并不同意中國的申辯，認為中國出口配額的目的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，而并非保護。但是，專家組認同中國的觀點，第20 條(g)款中的“保護”一詞意味著不僅僅是簡單地“保存”自然資源，按照聯(lián)合國及其他國際機構(gòu)關(guān)于自然資源主權(quán)的一般國際法原則，每個WTO 成員可以根據(jù)自身可持續(xù)發(fā)展的需要和目標(biāo)制定保護政策。然而，專家小組堅持，“保護”并非允許WTO 成員采取措施控制自然資源國際市場，而被起訴的中國出口配額就是如此。

此外，小組發(fā)現(xiàn)按照GATT 1994 第20 條(g)款后半部分的要求，出口配額措施沒有與限制中國國內(nèi)使用稀土、鎢和鉬一同實施。結(jié)果，對國外和國內(nèi)進行限制的總體效果是鼓勵國內(nèi)提煉并保證中國制造商優(yōu)惠使用這些材料。鑒于此，小組的結(jié)論是，中國對稀土、鎢和鉬實施的出口配額沒有“有效限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費”，沒有達到上訴機構(gòu)根據(jù)第20 條(g)款規(guī)定所要求的“不偏不倚”(even-handedness)，故該配額不能證明是公正合理的。

3.貿(mào)易權(quán)

俄羅斯具有豐富的自然化資源，自向南分為森林、草原、平原等自然生態(tài)帶。俄羅斯的自然旅游資源豐富，尤其是東北部地區(qū)的生態(tài)資源系統(tǒng)具有獨特的文化景觀效果。俄羅斯的歷史悠久，文化傳承廣泛，是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要先決條件。俄羅斯遺產(chǎn)數(shù)量居全世界第四位，有160多個自然遺產(chǎn)，600多個文化遺產(chǎn)、30處自然文化遺產(chǎn)。俄羅斯的文化內(nèi)容豐富，每一處都具有鮮明的特色和文化內(nèi)涵水平。

中國限制某些企業(yè)出口稀土、鉬的權(quán)利。雖然《中國入世議定書》中已經(jīng)承諾消除貿(mào)易限制，但中國辯稱，根據(jù)GATT 1994 第20 條(g)款的規(guī)定，被訴的這些限制措施是正當(dāng)合理的，因為它們也與可耗竭自然資源的保護有關(guān)。專家小組認為，中國可以依據(jù)GATT 1994 第20 條例外條款的規(guī)定證明這些限制措施是合理的，但是對于為什么根據(jù)這一規(guī)定其對貿(mào)易權(quán)的限制是合理的，中國并沒有給出令人滿意的解釋，因此，小組的結(jié)論是中國對貿(mào)易權(quán)的限制違反了WTO 義務(wù)。

最后，專家組的結(jié)論與建議是:中國沒有遵守GATT 1994 第11 條第1 款，《中國入世議定書》第1.2、5.1 和11.3 段，以及《中國加入工作組報告》第83、84、162 和165 段的規(guī)定，對各種形式的稀土、鎢和鉬實施的出口稅和出口配額，以及對出口稀土、鉬企業(yè)的貿(mào)易權(quán)的限制(事先出口經(jīng)歷要求、出口業(yè)績要求和最低注冊資本要求)是與中國承擔(dān)的WTO 義務(wù)不一致的，因此，建議DSB 要求中國使現(xiàn)有措施與其在GATT 1994、《中國入世議定書》和《中國加入工作組報告》中所承擔(dān)的義務(wù)一致起來，不再使這一系列措施產(chǎn)生一個有悖WTO 的結(jié)果。

根據(jù)雙方訴訟和專家組的初裁結(jié)果，上訴機構(gòu)經(jīng)過審理做出了最終裁決:

基于上述理由，上訴機構(gòu)支持專家小組的結(jié)論。 “根據(jù)GATT 1994 第20 條(g)款，中國一直沒有證明其對各種稀土、鎢和鉬使用出口配額是公正合理的”。

拒絕中國將《中國入世議定書》1.2 段 和《WTO 協(xié)定》第12 條第1 段解釋為《中國入世議定書》的每一個具體條款都成為《WTO 協(xié)定》整體的一部分，或多邊貿(mào)易協(xié)定之一，這種條款與多邊貿(mào)易協(xié)定有著固有(內(nèi)在)的聯(lián)系。

小組所指出的關(guān)于《中國入世議定書》“1.2 段第二句的法律效力”不是“其中的個別條款是……《WTO 協(xié)定》所附《多邊貿(mào)易協(xié)定》的組成部分”是沒有錯誤的，而且沒有必要就《中國入世議定書》1.2 段第二句中的《WTO 協(xié)定》一詞的范圍發(fā)表意見。

關(guān)于在《中國入世議定書》中的個別條款與《WTO 協(xié)定》和多邊貿(mào)易協(xié)定所附各項規(guī)定之間的具體關(guān)系，包括那些協(xié)定中的例外是否可以適用于違反《中國入世議定書》規(guī)定等問題，必須根據(jù)條約解釋的習(xí)慣規(guī)則和爭端情況對相關(guān)規(guī)定進行全面分析的基礎(chǔ)上予以回答，而且分析必須從《中國入世議定書》相關(guān)條款的原文開始并考慮到其上下文，包括《中國入世議定書》本身和《中國加入工作組報告》的有關(guān)條款，以及WTO 法律框架內(nèi)的協(xié)定。同時，分析還必須考慮到將WTO 體系的整體結(jié)構(gòu)作為一攬子以及任何其他有關(guān)解釋要素，并且該分析必須適用于每個糾紛的情況，包括有爭議的措施和被訴違反情況的性質(zhì)等。

三、啟示與建議

事實上，對資源性產(chǎn)品實施出口限制幾乎是WTO 所有成員的一致性行動，許多發(fā)達國家對本國具有戰(zhàn)略意義的資源更是倍加保護。美國擁有極其豐富的石油資源和稀土資源，但從不輕易開采，而是依賴進口。為了保護資源，日本關(guān)閉了自己的所有生產(chǎn)型煤礦。

然而，長期以來中國以僅占世界23%的稀土儲量和47%的鎢儲量向國際市場供應(yīng)超過90%的稀土產(chǎn)品和80%的鎢產(chǎn)品。中國在開采稀土?xí)r付出了巨大的環(huán)境代價，稀土分離的化學(xué)過程產(chǎn)生大量污染物，對環(huán)境造成極大破壞。盡管如此，為什么中國的資源性產(chǎn)品出口限制措施卻頻頻遭受質(zhì)疑并被訴諸公堂呢?國人對此顯然憤憤不平。但是，靜下心來仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，這些摩擦和糾紛的發(fā)生是由政治、經(jīng)濟等多種因素導(dǎo)致的，包括客觀因素和主觀因素。

從政治經(jīng)濟角度來看，歷史上“劍與火”的掠奪，以及當(dāng)代局部戰(zhàn)爭的爆發(fā)和地區(qū)局勢的緊張，無不與爭奪和尋求資源尤其是稀缺資源有關(guān)。如以美國為代表的西方國家始終對共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家持有敵意，在政治上打壓、經(jīng)濟上限制或制裁，包括冷戰(zhàn)時期的“巴黎統(tǒng)籌委員會”(簡稱“巴統(tǒng)”)為限制成員國向社會主義國家出口戰(zhàn)略物資和高新技術(shù)，把軍事武器裝備、尖端技術(shù)產(chǎn)品和稀有物資等三大類上萬種產(chǎn)品列入禁運清單，如今的“瓦森納安排”依然將中國列入限制范圍，這些均表明政治因素仍舊占主導(dǎo)地位。盡管“巴統(tǒng)”和“瓦森納安排”主要是限制軍品和軍民兩用物品出口，但用于生產(chǎn)這些軍品和軍民兩用物品的原材料基本上是戰(zhàn)略性資源和稀缺資源。此次訴訟涉及的稀土、鎢、鉬均為稀有金屬，在冶金、機械、化工、航天等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，屬于不可再生的珍貴資源?？梢姡麄円环矫嫱ㄟ^某種制度安排限制高新技術(shù)產(chǎn)品出口，另一方面通過某些規(guī)則迫使資源擁有國輸出其資源，以滿足他們的發(fā)展需求，否則就對簿公堂。這種在政治經(jīng)濟領(lǐng)域的霸權(quán)行為一直嚴(yán)重存在，包括利用WTO 規(guī)則為新加入成員設(shè)置更高標(biāo)準(zhǔn)等，以達到制約發(fā)展中國家的目的。

尤其是中國成為世界第二大經(jīng)濟體和第二大貿(mào)易國后，客觀上講美國當(dāng)局心中并不舒服，深感其霸主地位受到威脅，或者說美國希望中國開放市場、發(fā)展市場經(jīng)濟，但又不愿看到一個強大中國的出現(xiàn)。這種“冷戰(zhàn)思維”迄今仍揮之不去，且一直體現(xiàn)在其對華政策的制定和行為中，因此不斷對中國搞些小動作，試圖阻礙中國的發(fā)展進程，也就不難理解了。特別是2008 年國際金融危機爆發(fā)后，發(fā)達國家經(jīng)濟紛紛陷入衰退、失業(yè)率高企，發(fā)展中國家增速也大大放緩，只有中國依然保持著較高增長。在這種全球經(jīng)濟進入深度調(diào)整的形勢下，為了緩解國內(nèi)矛盾，轉(zhuǎn)移視線，中國最能引起人們的關(guān)注，資源出口限制問題便成為最好的靶子。

從主觀上看，兩起資源出口糾紛案的發(fā)生和敗訴也有一些自身的原因:一是入世后強調(diào)利用多邊貿(mào)易體系擴大出口貿(mào)易，加快貿(mào)易大國進程，貿(mào)易摩擦又主要發(fā)生在制成品領(lǐng)域，原材料出口限制問題尚未成為突出矛盾并引起足夠重視;二是入世后中國政府的主要精力放在開放市場、完善制度建設(shè)等方面，放松了出口市場限制制度的調(diào)整，盡管這是“烏拉圭回合”和“多哈回合”并未解決且至今仍有爭議的問題;三是對入世時所簽文件理解和履行存在偏差，包括對相關(guān)政策的合規(guī)性有所忽略;四是缺乏充分的前期研究和形勢預(yù)判，處理摩擦和應(yīng)訴顯得比較被動。

不過，通過此類糾紛的訴訟過程，中國雖然付出一定成本，但也從中學(xué)到不少東西，并且鍛煉了隊伍，贏得了調(diào)整政策措施和使相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門適應(yīng)新形勢的時間。其實，發(fā)達國家間出現(xiàn)貿(mào)易摩擦后也是不厭其煩地進行訴訟，目的是為保護本國市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)幦「嗟恼{(diào)整時間和空間。

總之，通過對“原材料糾紛案”和“稀土糾紛案”兩個案情的初步分析，我們認為中國至少應(yīng)從中得到以下幾點啟示:

一是要以平常心態(tài)對待貿(mào)易摩擦，不回避、不懼怕、不拖延，針對磋商請求積極回應(yīng);若磋商未果，積極應(yīng)訴，努力消除無理要求和指責(zé)，盡一切可能爭取對我國有利的裁決。

二是要充分利用多邊體制規(guī)則，據(jù)理力爭。首先，對多邊貿(mào)易法律文件文本有全面系統(tǒng)的了解，搞清文件之間、上下文之間、條款之間的關(guān)系，以及它們與涉案問題的關(guān)聯(lián)度，做到相關(guān)規(guī)則條款的援引用具有適用性;其次，廣泛收集已有相關(guān)案例，深入研究分析投訴方和應(yīng)訴方的證詞、專家組和上訴機構(gòu)的裁決理由，選擇適當(dāng)案例支持本案裁決。

三是要遵守規(guī)則，信守承諾。盡管目前WTO 規(guī)則在發(fā)達成員與發(fā)展中成員的利益體現(xiàn)上仍“不平衡”，但總體上有利于促進全球貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)有紀(jì)律還需遵守。尤其是WTO 成立后，為包括中國在內(nèi)的新加入成員設(shè)置了更高標(biāo)準(zhǔn)，使新成員承擔(dān)了“超WTO 義務(wù)”，這是新成員不得不接受的現(xiàn)實，而且承諾必須履行。履行承諾是每個WTO 成員的義務(wù)，否則，不但失信，還會招致對方“合理”報復(fù)，惹來新的摩擦。

這兩起資源出口糾紛案雖然均以中國敗訴而告終，但也使我們對WTO 規(guī)則有了更加全面深入的理解，獲得更多在多邊框架下處理貿(mào)易摩擦的知識和經(jīng)驗，同時也為未來中國如何參與國際規(guī)則制定、完善本國制度建設(shè)、構(gòu)筑開放型經(jīng)濟新格局、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了有益借鑒。鑒于此，提出以下幾點建議:

第一，從政治經(jīng)濟高度總結(jié)和認識中國資源貿(mào)易摩擦敗訴的原因和性質(zhì)，對斗爭的復(fù)雜性和長期性始終保持清醒的頭腦。當(dāng)今世界政治經(jīng)濟格局表明，以美國為代表的西方發(fā)達國家既需要中國又害怕中國崛起，既希望中國發(fā)展又不愿看到中國做強，既想分享中國發(fā)展紅利又欲控制中國發(fā)展進程，把持國際舞臺上的主導(dǎo)權(quán)。美國強力推動的TPP 和TTIP 就已昭然揭示出美國的政治經(jīng)濟意圖。當(dāng)中國政府提出“一帶一路”倡議、建立亞洲投資銀行后，許多國家紛紛響應(yīng)和參與，而美國則以沉默表示其態(tài)度。因此，摩擦和斗爭是長期的，要有充分的思想準(zhǔn)備和組織準(zhǔn)備。

第二，認真履行承諾，加快完善相關(guān)立法和政策法規(guī)的合規(guī)性。根據(jù)我國在加入WTO 文件中所做的相關(guān)承諾，取消不符合規(guī)定的出口配額、出口稅、貿(mào)易權(quán)限制等措施，清理現(xiàn)有相關(guān)政策法規(guī)并使其與WTO 規(guī)則和中國入世承諾一致起來，同時對上位法進行相應(yīng)修改，形成更加完善的框架立法體系。

第三，制定合規(guī)的出口限制替代政策措施，促進對外貿(mào)易持續(xù)健康發(fā)展。有幾個政策目標(biāo)促使對稀缺資源實行出口限制，保護自然資源是其中之一。出口限制也被用于實現(xiàn)社會目標(biāo)，如保護環(huán)境。與促進下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，這些目標(biāo)可以理解為是對市場缺失的一個回應(yīng)。然而，問題在于出口限制是否是取得這些目標(biāo)最有效的工具。因為出口限制對出口量具有直接的影響，所以原則上講，此類措施的有效性要看減少出口是否實際導(dǎo)致了生產(chǎn)的減少。就此而言，規(guī)范生產(chǎn)本身而不是貿(mào)易，則是取得這些社會目標(biāo)的一個替代選擇。例如，智利為了應(yīng)對資源枯竭問題，對礦業(yè)經(jīng)營者收入征收開采稅，以取代對出口限制措施的依賴。在此領(lǐng)域可能會有進一步工作，包括建立一個政策措施的等級制度，以便更好地了解哪一種措施能夠最有效地實現(xiàn)政策目標(biāo)。

除出口稅和限制措施外，還有多類立法對采礦業(yè)構(gòu)成重大影響，包括采礦、探礦和勘查許可，生產(chǎn)配額和稅收，以及復(fù)雜的開采權(quán)問題等。例如，南非鈀族金屬礦的開采，并非通過出口限制和稅收措施進行管理，而是通過其他立法機制進行管理。鑒于資源的稀缺性和對環(huán)境造成的嚴(yán)重污染，中國政府應(yīng)采取一系列措施加強對稀有資源的管理，不再采取單一的貿(mào)易政策，而是更多地通過產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保措施全面規(guī)范國內(nèi)的生產(chǎn)、消費以及出口。比如，可以通過增加礦產(chǎn)稅的方式，提高采礦成本;提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，增收環(huán)境稅，實行環(huán)境成本內(nèi)在化;加大監(jiān)管力度，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)一律關(guān)閉等。

第四，積極參與多邊規(guī)則制定，為發(fā)展中國家爭取利益平衡。在WTO 成立后的新一輪多邊貿(mào)易談判中，美、歐、日主張將出口限制和稅費作為非關(guān)稅壁壘納入非農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入談判，并提議簽訂出口稅協(xié)定。對于這種擴大市場準(zhǔn)入談判組的授權(quán)范圍，將市場準(zhǔn)入與獲得供給混為一談的做法，中國應(yīng)繼續(xù)堅持反對立場。同時，積極應(yīng)對貿(mào)易與環(huán)境談判，大力推動WTO 發(fā)達成員與發(fā)展中成員、老成員與新成員平衡發(fā)展，資源擁有國與消費國利益平衡，爭取公平合理的談判地位，由國際規(guī)則的被動接受者成為規(guī)則制定的參與者，使新規(guī)則朝著有利于我國利益的方向調(diào)整。

第五，加強人才建設(shè)，形成一支能夠游刃于國際爭端解決舞臺的隊伍。加入WTO 時，我國培養(yǎng)鍛煉出一支“入門”人才隊伍。加入WTO 后，原有隊伍不僅工作重點開始轉(zhuǎn)移，而且所需知識內(nèi)容也發(fā)生改變，此時更需要的是一支善于在多邊平臺上處理各類摩擦和推進制度建設(shè)的人才隊伍，包括由談判隊伍、研究隊伍、法律專家隊伍、行業(yè)協(xié)會和業(yè)界權(quán)威從業(yè)人員隊伍等所組成的強大陣容。首先，授權(quán)有關(guān)部門 (如商務(wù)部)牽頭組成中國國際經(jīng)貿(mào)爭端解決機構(gòu)，負責(zé)全面協(xié)調(diào)工作，包括投訴、磋商、應(yīng)訴及善后工作;其次，建立官、產(chǎn)、學(xué)、研聯(lián)合研究機制，每年對基礎(chǔ)研究、前瞻性研究給予一定經(jīng)費支持，研究成果供相關(guān)部門和一線人員參考;再次，定期對一線人員和聯(lián)合機制中的相關(guān)人員進行培訓(xùn)，廣泛了解國際市場新動態(tài)、貿(mào)易摩擦新特點和國際規(guī)則新趨向，深入分析貿(mào)易爭端案例，掌握援引GATT/WTO 條款和案例的經(jīng)驗和技巧，尋求妥善解決糾紛的最佳路徑和結(jié)果。