預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政管理改革創(chuàng)新——對(duì)話江蘇省蘇州市財(cái)政局副局長(zhǎng)黃濟(jì)美

●特約通訊員 劉國(guó)永

近十年來，蘇州市財(cái)政局積極開展財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作，從參與江蘇省財(cái)政廳全省義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)開始，走出了一條“理念培訓(xùn)與實(shí)踐同步推進(jìn)，制度設(shè)計(jì)與前瞻探索共引領(lǐng)，整體設(shè)計(jì)與重點(diǎn)實(shí)施相結(jié)合”的預(yù)算績(jī)效管理道路，有效地提升了預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，提高了財(cái)政資金的使用效益，增強(qiáng)了績(jī)效理念，健全了評(píng)價(jià)制度，創(chuàng)新了評(píng)價(jià)機(jī)制，拓展了評(píng)價(jià)范圍，深化了評(píng)價(jià)內(nèi)涵，完善了評(píng)價(jià)方式和方法，強(qiáng)化了評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。特別是自2014年下半年開始，該局積極探索中期預(yù)算改革，并將中期預(yù)算改革與預(yù)算績(jī)效管理相結(jié)合，探討預(yù)算改革的新模式，以此作為財(cái)政改革的新目標(biāo)，這些對(duì)財(cái)政體制和機(jī)制的創(chuàng)新都有重要意義。為此，本欄目特約通訊員劉國(guó)永博士圍繞預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政管理改革創(chuàng)新專訪了蘇州市財(cái)政局副局長(zhǎng)黃濟(jì)美。

《財(cái)政監(jiān)督》：這些年來，蘇州市財(cái)政局積極實(shí)踐預(yù)算績(jī)效管理，取得了顯著成效，請(qǐng)您談?wù)勍七M(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的體會(huì)。

黃濟(jì)美：預(yù)算績(jī)效管理是個(gè)系統(tǒng)工程，近年來我們也是邊思考邊探索，總體來說，大概有以下幾個(gè)方面值得總結(jié)。

第一，理論先行，專家引領(lǐng)。預(yù)算績(jī)效管理工作在我國(guó)還屬于創(chuàng)新性工作，八年前我們開始試點(diǎn)時(shí)很多基本概念都不清晰，全國(guó)也沒有統(tǒng)一的要求和規(guī)范，學(xué)術(shù)界也在探討中，但是我們已經(jīng)感覺到這是財(cái)政改革的重要方向。預(yù)算績(jī)效管理不同于過去講的追根問效，而是有自身內(nèi)涵的。因此，工作伊始我們就聯(lián)合上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、蘇州大學(xué)等國(guó)內(nèi)研究財(cái)政績(jī)效較早的高等院校，一起探討財(cái)政績(jī)效管理理論問題，并與上海財(cái)經(jīng)大學(xué)建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系。我們今天取得的系列成就，結(jié)合財(cái)政部及江蘇省財(cái)政廳的相關(guān)要求來看，應(yīng)該說，我們的路走得還是比較穩(wěn)健而且有效的，也是正確的。

第二，制度設(shè)計(jì)，責(zé)權(quán)明晰。在專家引領(lǐng)和科學(xué)的理論指導(dǎo)下，從實(shí)踐層面看，我們首先是做好頂層設(shè)計(jì)，包括分階段出臺(tái)系列制度，同時(shí)明晰不同參與主體的職責(zé)。就制度方面，2009年6月蘇州市出臺(tái)《市政府關(guān)于批轉(zhuǎn)蘇州市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施意見的通知》（蘇府【2009】100 號(hào)），明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施原則、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)方式和方法、工作程序和結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容，將預(yù)算安排500萬(wàn)元以上的專項(xiàng)支出、500 萬(wàn)元以下但政策性強(qiáng)且社會(huì)影響大的專項(xiàng)支出、財(cái)政補(bǔ)助市（縣）和區(qū)的專項(xiàng)支出納入了績(jī)效管理范圍，全市由此全面推開預(yù)算績(jī)效管理工作；2011年7月蘇州市出臺(tái)《市政府關(guān)于批轉(zhuǎn)蘇州市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法的通知》（蘇府【2011】134 號(hào)）；同年11月蘇州市財(cái)政局出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈蘇州市財(cái)政資金績(jī)效管理操作規(guī)程〉的通知》（蘇財(cái)績(jī)字 【2011】21 號(hào)）；2013年12月蘇州市財(cái)政局出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈蘇州市預(yù)算績(jī)效管理委托第三方評(píng)價(jià)指導(dǎo)意見〉 的通知》；2014年2月蘇州市財(cái)政局轉(zhuǎn)發(fā)《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā) 〈江蘇省預(yù)算績(jī)效管理聘任專家暫行辦法〉的通知》。系列制度的出臺(tái)有力地保障了預(yù)算績(jī)效管理的順利實(shí)施。不同參與主體的職責(zé)既是制度設(shè)計(jì)的核心，也是實(shí)施管理過程中問責(zé)的基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效管理涉及到不同的責(zé)任主體，包括財(cái)政部門、預(yù)算部門（單位）、專家、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、人大、政協(xié)等社會(huì)監(jiān)督部門以及廣大群眾。不同的主體參與預(yù)算績(jī)效管理的不同環(huán)節(jié)，其職責(zé)是不一樣的：財(cái)政對(duì)預(yù)算分配績(jī)效負(fù)責(zé)；預(yù)算部門（單位）對(duì)資金使用績(jī)效負(fù)責(zé)；第三方機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)公平、專業(yè)性負(fù)責(zé)；專家對(duì)質(zhì)量進(jìn)行把控；社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)及公眾則對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的公平性和透明性等進(jìn)行監(jiān)控，使得預(yù)算績(jī)效管理成為公共治理的重要部分。

第三，加強(qiáng)培訓(xùn)，形成共識(shí)。有了好的制度，如何執(zhí)行好還需要各方面的積極配合。為此，我們?cè)O(shè)計(jì)了全面的培訓(xùn)制度和方案，完善培訓(xùn)方式，定期組織專題培訓(xùn)和研修班學(xué)習(xí)，提高績(jī)效管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合能力。自2009年起，每年舉辦一次由各預(yù)算部門參加的蘇州市預(yù)算績(jī)效管理高級(jí)研修班，提升其綜合業(yè)務(wù)能力；每年組織由各預(yù)算單位和財(cái)政部門相關(guān)業(yè)務(wù)處室參加的預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班；組織召開全市預(yù)算績(jī)效管理工作座談會(huì)，交流各地工作開展情況。加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過案例輔導(dǎo)和相互交流，提升第三方機(jī)構(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平，迅速提高其績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。同時(shí)，評(píng)價(jià)過程本身也成為對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行宣傳和普及的過程，結(jié)合專家評(píng)審會(huì)，使預(yù)算績(jī)效管理從理念到方法均得到了傳播和認(rèn)同。

第四，由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。考慮到預(yù)算績(jī)效管理工作的系統(tǒng)性和特殊性，我們?cè)谕七M(jìn)的過程中并沒有求大、求全，而是把握“以點(diǎn)帶面，積極穩(wěn)妥”的原則穩(wěn)步推進(jìn)。總體來說，我們結(jié)合省財(cái)政廳工作，于2007年和2008年分別對(duì)義務(wù)教育全省聯(lián)動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)、老住宅小區(qū)綜合整治項(xiàng)目，以及新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金開展了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。自2009年起，我們逐步推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)2009-2014年六年間的共421個(gè)項(xiàng)目實(shí)施了預(yù)算績(jī)效管理，涉及財(cái)政資金139.1 億元。其中：2009年31 個(gè)項(xiàng)目，涉及資金8億元；2010年38 個(gè)項(xiàng)目，涉及資金11.5 億元；2011年68 個(gè)項(xiàng)目，涉及資金22.3 億元；2012年82 個(gè)項(xiàng)目，涉及資金27 億元；2013年76 個(gè)項(xiàng)目，涉及資金24 億元；2014年126 個(gè)項(xiàng)目，涉及資金46.3 億元。六年來，不僅項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)和擴(kuò)大的趨勢(shì)，而且實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理全覆蓋。

《財(cái)政監(jiān)督》：當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理最大的難題或者瓶頸是如何有效應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，蘇州在這方面有何經(jīng)驗(yàn)？

黃濟(jì)美：結(jié)果應(yīng)用確實(shí)是個(gè)難題，蘇州一開始也面臨這樣的挑戰(zhàn)。評(píng)價(jià)的根本目的是為了應(yīng)用，必須為預(yù)算管理服務(wù)，為政府改革服務(wù)。因此，結(jié)果應(yīng)用難題必須突破，如果評(píng)價(jià)完了不應(yīng)用，這本身就是無(wú)效。我們的主要做法是：第一，建立反饋機(jī)制。及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果以文件形式反饋給預(yù)算單位，要求其根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果完善項(xiàng)目管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平。第二，建立通報(bào)機(jī)制。定期召開會(huì)議通報(bào)評(píng)價(jià)結(jié)果，幫助預(yù)算單位分析其管理中存在的問題，并提出改進(jìn)建議。第三，建立報(bào)告機(jī)制。將評(píng)價(jià)結(jié)果形成書面報(bào)告上報(bào)市人大和市政府，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。第四，建立公布機(jī)制。在網(wǎng)站、報(bào)紙等主要媒體公示評(píng)價(jià)結(jié)果或公布項(xiàng)目績(jī)效情況，接受社會(huì)監(jiān)督。自2010年起，在蘇州市財(cái)政局網(wǎng)站公示上一年度項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果；將再就業(yè)資金、急救體系建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容和結(jié)果在《蘇州日?qǐng)?bào)》上進(jìn)行公布。第五，建立評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算編制相結(jié)合機(jī)制。將評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)秀”和“良好”的項(xiàng)目增加預(yù)算安排，而對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“一般”的項(xiàng)目控制預(yù)算安排，做到既做加法，又做減法。

《財(cái)政監(jiān)督》：新預(yù)算法出臺(tái)后，不僅對(duì)管理有了新的規(guī)范和要求，而且對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算改革提出了明確思路。聽說蘇州市財(cái)政局在這方面開始了積極探索，請(qǐng)談?wù)勀目捶ā?/p>

黃濟(jì)美：應(yīng)該說，中期預(yù)算是預(yù)算改革的重要方面，也是國(guó)際預(yù)算管理的重要形式。但客觀地說，我們目前很多基礎(chǔ)工作還不能支撐這項(xiàng)工作，所以應(yīng)該從試點(diǎn)開始。根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》中“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的要求，我局印發(fā)了《關(guān)于開展蘇州市級(jí)中期預(yù)算試點(diǎn)工作的通知》，明確了試點(diǎn)單位、組織管理、工作原則、工作程序和步驟等內(nèi)容，對(duì)蘇州市教師發(fā)展中心、種子管理站、環(huán)境監(jiān)測(cè)中心三個(gè)單位開展了中期預(yù)算試點(diǎn)，實(shí)施期間為2015年度到2017年度，實(shí)施內(nèi)容為單位部門預(yù)算和項(xiàng)目資金。通過將財(cái)政預(yù)算與政府中期規(guī)劃、預(yù)算單位工作計(jì)劃結(jié)合起來，增強(qiáng)政府、單位、財(cái)政中期規(guī)劃的約束性，提高財(cái)政資金分配的前瞻性、計(jì)劃性和整體配置效益，探索建立以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，以預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化體系和運(yùn)行成本為依據(jù)的中期預(yù)算編制機(jī)制。

《財(cái)政監(jiān)督》：預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督檢查是財(cái)政管理的重要職能，兩者分屬不同部門，工作內(nèi)容也有所不同，請(qǐng)您介紹一下蘇州在預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督檢查結(jié)合方面進(jìn)行的嘗試。

黃濟(jì)美：從財(cái)政職能看，預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督檢查是財(cái)政監(jiān)督的主要內(nèi)容，對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政資金管理發(fā)揮了重要作用，但兩者存在不同之處：預(yù)算績(jī)效管理主要側(cè)重于對(duì)財(cái)政支出行為是否取得應(yīng)有的業(yè)績(jī)和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，即“花錢是否值得”，屬于有效性監(jiān)督評(píng)價(jià)；監(jiān)督檢查主要側(cè)重于對(duì)財(cái)政支出行為是否符合現(xiàn)行的政策和法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，即“花錢是否合規(guī)”，屬于合規(guī)性監(jiān)督評(píng)價(jià)。我們按照“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→財(cái)政監(jiān)督”的管理要求，結(jié)合兩者的工作特性，轉(zhuǎn)型提檔，加強(qiáng)資源整合，豐富財(cái)政監(jiān)督內(nèi)涵，從更高層次開展財(cái)政監(jiān)督工作，進(jìn)一步提升財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量和管理水平。在預(yù)算編制和執(zhí)行完成后，我們一方面著力增強(qiáng)財(cái)政管理的科學(xué)性、有效性和可操作性，另一方面著力實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的合規(guī)性、安全性和嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮財(cái)政管理和監(jiān)督職能，整體提升財(cái)政管理的質(zhì)量、效能和合規(guī)性。

在操作上，我們明確績(jī)效管理處、監(jiān)督檢查處的職責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，逐步形成了預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督檢查有機(jī)結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，既能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，又能充分融合。在實(shí)施過程中，我們同步開展前期業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作方案制定、進(jìn)入預(yù)算單位檢查等工作；對(duì)投入目標(biāo)中的合規(guī)性指標(biāo)，如財(cái)務(wù)管理合規(guī)性、?？顚Ｓ寐?、資金到位率等，交由監(jiān)督檢查處負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮他們的專業(yè)水平，提高數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；在績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中引入監(jiān)督檢查結(jié)果，客觀反映預(yù)算單位和項(xiàng)目在財(cái)務(wù)管理中存在的問題，并提出解決問題的措施。

《財(cái)政監(jiān)督》：現(xiàn)代的思想和實(shí)踐離不開現(xiàn)代工具系統(tǒng)的支持。今年蘇州開始通過信息化系統(tǒng)開展預(yù)算績(jī)效管理工作，請(qǐng)就此談?wù)勀捏w會(huì)。

黃濟(jì)美：“工欲善其事，必先利其器”。蘇州的預(yù)算績(jī)效管理工作理論先行、制度保障、頂層設(shè)計(jì)、穩(wěn)健實(shí)施，得到了市委市政府、預(yù)算單位和廣大群眾的充分認(rèn)可，但是將管理工作常態(tài)化、制度化、效率化、專業(yè)化離不開信息系統(tǒng)的支持。為此，我們通過公開招標(biāo)選擇了國(guó)內(nèi)知名的咨詢和軟件一體化公司所開發(fā)的成熟軟件，結(jié)合蘇州實(shí)際進(jìn)行了相應(yīng)改造，全面應(yīng)用于我市預(yù)算績(jī)效管理工作中。我們將預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)與金財(cái)工程無(wú)縫對(duì)接到“蘇州市財(cái)政局統(tǒng)一門戶系統(tǒng)”中，按照預(yù)算編制“二上二下”原則，將績(jī)效管理和預(yù)算編制結(jié)合起來，在信息系統(tǒng)中同步實(shí)施績(jī)效目標(biāo)的編制、申報(bào)、審核、批復(fù)，并及時(shí)反映項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)價(jià)、再評(píng)價(jià)、跟蹤管理，以及專家評(píng)審意見、評(píng)價(jià)報(bào)告等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理全過程控制，提高了工作質(zhì)量和效率。同時(shí)，預(yù)算單位依據(jù)項(xiàng)目類型和實(shí)施內(nèi)容，通過與近年來申報(bào)的目標(biāo)值、歷史和行業(yè)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，從信息系統(tǒng)指標(biāo)庫(kù)和數(shù)據(jù)庫(kù)中選取能夠合理反映項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的指標(biāo)和目標(biāo)值，提高了預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量和效率，為預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋奠定了基礎(chǔ)?！?/p>