關(guān)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的思考

孫婷婷，李堂杰

黨的十八大以來黨中央反腐的決心堅(jiān)定、行動(dòng)迅速，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，反腐工作取得了顯著的成效。對(duì)于反腐的持久性問題，習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上也做了明確的回答：繼續(xù)全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”形象地概括了權(quán)力與制度的關(guān)系，它也體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨反腐倡廉的智慧。

一、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的原因

權(quán)力必須受到制約。不受制約的絕對(duì)權(quán)力，絕對(duì)會(huì)導(dǎo)致腐敗。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，強(qiáng)調(diào)用制度來約束權(quán)力，這是由以下因素所決定的：

一是政治權(quán)力的本質(zhì)特征。政治權(quán)力也就是通稱的公共權(quán)力或國(guó)家權(quán)力，它是指國(guó)家這一政治組織的實(shí)質(zhì)實(shí)體力量。其權(quán)力主體為統(tǒng)治階級(jí)，它是為統(tǒng)治階級(jí)所獨(dú)有獨(dú)占，由統(tǒng)治階級(jí)來行使，為統(tǒng)治階級(jí)的根本利益服務(wù)的。其權(quán)力構(gòu)成包括公共權(quán)力機(jī)構(gòu) （國(guó)家機(jī)關(guān)）及國(guó)家公務(wù)員，還有它的物質(zhì)附屬物——軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等。其權(quán)力行使的目的是體現(xiàn)國(guó)家本質(zhì)、性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能。凡權(quán)力都具有擴(kuò)張延展性。在特定的利益關(guān)系中，共同利益獨(dú)立存在，同時(shí)對(duì)其他利益有著支配權(quán)。共同利益的這兩個(gè)特征為權(quán)力的擴(kuò)張延展提供了基礎(chǔ)。權(quán)力擴(kuò)張主要體現(xiàn)在其作用范圍、作用層次以及利益含量方面。由于擴(kuò)張延展性的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，政治權(quán)力總是傾向于無(wú)限擴(kuò)張膨脹。政治權(quán)力如果缺乏有力的制約，就難免被濫用而違背公共利益的要求。公共利益具有公共屬性，它不能通過市場(chǎng)交換的方式實(shí)現(xiàn)，也很難通過人們自發(fā)的行為實(shí)現(xiàn)，只能通過權(quán)力的強(qiáng)制約束來實(shí)現(xiàn)。以權(quán)力的強(qiáng)制約束來實(shí)現(xiàn)公共利益是“不得不”的歷史的選擇。以強(qiáng)制約束的方式來實(shí)現(xiàn)公共利益，是政治權(quán)力強(qiáng)制約束性的直接表現(xiàn)。如果對(duì)政治權(quán)力缺乏有力的制約，它就可能成為掌權(quán)者攫取一己私利的手段和工具，強(qiáng)制人民服從。權(quán)力還具有專屬排他性。就政治權(quán)力看，則表現(xiàn)為它同人民大眾的分離性。我們的國(guó)家是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家機(jī)關(guān)同人民大眾在根本利益上是一致的，但國(guó)家機(jī)構(gòu)仍然是相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)的，仍然需要專職的國(guó)家工作人員。因此，我們的國(guó)家權(quán)力同人民大眾之間事實(shí)上還是分離的。雖然這種分離不是實(shí)質(zhì)上的分離，而是行使國(guó)家權(quán)力形式上、程序上、現(xiàn)象上的分離。唯其如此，國(guó)家權(quán)力在客觀上還是存在脫離群眾的可能性，存在國(guó)家權(quán)力分工執(zhí)掌的個(gè)人濫用權(quán)力的可能性。

二是制度反腐的優(yōu)勢(shì)。制度反腐就是用法律等制度手段，對(duì)權(quán)力的配置、獲取、行使 、責(zé)任等進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，防止和杜絕權(quán)力私用和濫用，并對(duì)腐敗行為進(jìn)行懲處［1］。首先，制度反腐能夠解決反腐的持續(xù)化問題。當(dāng)前反腐呈現(xiàn)高壓態(tài)勢(shì)，但事物的發(fā)展不會(huì)永遠(yuǎn)處于高潮階段。制度帶有根本性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和全局性。按照一定的制度規(guī)范懲治腐敗、預(yù)防腐敗，使反腐工作制度化，才能形成反腐的常態(tài)化。其次，與運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐相比，制度反腐更具優(yōu)勢(shì)。運(yùn)動(dòng)反腐就是通過開展群眾運(yùn)動(dòng)，集中打擊和懲治腐敗行為，如過去的“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)反腐對(duì)腐敗分子具有極大的震懾作用，但群眾運(yùn)動(dòng)畢竟是短暫的，根治不了腐敗這個(gè)“慢性病”。權(quán)力反腐是通過領(lǐng)導(dǎo)人指示、行政命令形式來進(jìn)行反腐，主要依靠領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)程度、重視程度和執(zhí)行力度。隨著領(lǐng)導(dǎo)人員的改變，反腐工作則必然受到影響，因此權(quán)力反腐也缺乏持續(xù)性。運(yùn)動(dòng)反腐和權(quán)力反腐都具有濃厚的“人治”色彩。制度反腐是用制度來規(guī)范權(quán)力，預(yù)防和懲治腐敗，比運(yùn)動(dòng)反腐和權(quán)力反腐更具有穩(wěn)定性、持續(xù)性和長(zhǎng)效性。法律是最高位階的制度，制度反腐必然要求依法反腐，就是用法治的思維和法治的方式來反腐。依法反腐是依法治國(guó)的重要表現(xiàn)。依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心和必由之路。制度反腐能夠促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

三是我國(guó)嚴(yán)峻的反腐現(xiàn)實(shí)。亨廷頓曾經(jīng)通過考察美國(guó)和英國(guó)的案例后指出，現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)腐敗高發(fā)具有一定的普遍性。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期即現(xiàn)代化過程中。改革開放30多年來，很多領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，但改革主要還是集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，黨的建設(shè)、文化建設(shè)、法制建設(shè)、道德建設(shè)等沒有跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。一些干部用公權(quán)為自己謀私利，“四風(fēng)”問題突出，腐敗成為嚴(yán)重的社會(huì)問題?！敖陙砦覀凕h內(nèi)發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，性質(zhì)非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心?！备瘮∫装l(fā)多發(fā)，而且呈現(xiàn)群體化、高層化、國(guó)際化特點(diǎn)，反腐任務(wù)異常艱巨。

腐敗是對(duì)公共權(quán)力的濫用，破壞社會(huì)的公平公正，損害人民的根本利益，損害黨和國(guó)家的形象，削弱政府的公信力?！案瘮栴}越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)”。反腐敗斗爭(zhēng)具有艱巨性、長(zhǎng)期性，必須經(jīng)常抓、長(zhǎng)期抓，既要打好殲滅戰(zhàn)，又要打好持久戰(zhàn)，而且更重要的是打好持久戰(zhàn)。要打好反腐的持久戰(zhàn)，則必須堅(jiān)持制度反腐，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

二、關(guān)于制度建設(shè)的要求

當(dāng)前，中國(guó)的制度供給總量并不少，但許多制度對(duì)于權(quán)力來說猶如牛欄關(guān)貓。因此，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就必須精心編制好制度這個(gè)籠子。

（一）全面化和系統(tǒng)化

首先，制度設(shè)計(jì)要全面。制度設(shè)計(jì)要全面覆蓋權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域，全面覆蓋權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)。木桶理論告訴我們，組成木桶最短的一塊木板決定了木桶的容水量。某個(gè)領(lǐng)域或者某個(gè)環(huán)節(jié)，只要存在制度漏洞或空白，濫用權(quán)力者就會(huì)有可乘之機(jī)，腐敗的滋生蔓延就在所難免。同時(shí)，制度設(shè)計(jì)要與時(shí)俱進(jìn)，要針對(duì)不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)修改、補(bǔ)充和完善制度。其次，制度設(shè)計(jì)要系統(tǒng)?？v使組成木桶的木板都是一樣的，木板之間的連接如果出現(xiàn)問題，木桶的容量也會(huì)大打折扣。因此，制度設(shè)計(jì)要實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”。不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)的制度約束，要相互銜接、相互適應(yīng)，不重復(fù)，不沖突。最后，制度設(shè)計(jì)應(yīng)該盡量考慮到各種情況特別是最壞的情況。人性未必本惡，而人進(jìn)入政治領(lǐng)域后卻有可能成為無(wú)賴，這是休謨的“無(wú)賴假定”。權(quán)力具有擴(kuò)張性。掌權(quán)者遇到私欲時(shí)可能舍公就私，鋌而走險(xiǎn)。制度設(shè)計(jì)需要直面人性的劣根性，考慮到最壞的情況。

（二）程序性和保障性

現(xiàn)存的一些制度內(nèi)容比較空洞，原則性的規(guī)定比較多，掌權(quán)者自由裁量的空間較大。制度設(shè)計(jì)需要從空心化向具體化過渡。一項(xiàng)完善的制度要兼具實(shí)體性、程序性和保障性，也就是要明確規(guī)定做什么、怎么做和做錯(cuò)了如何懲戒、糾正。制度反腐要求掌權(quán)者必須按照規(guī)矩辦事、遵循程序執(zhí)行，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。程序性的制度即使有硬性的規(guī)定，而人們卻未必都會(huì)依程序執(zhí)行，這就需要制度有保障性的規(guī)定?！捌拼靶?yīng)”告訴我們：一種不良現(xiàn)象出現(xiàn)后，如果得不到及時(shí)制止，它就會(huì)蔓延擴(kuò)展。因此，對(duì)任何違反制度的行為必須及時(shí)進(jìn)行糾正和制裁，讓制度的保障性規(guī)定發(fā)揮其剛性的作用?！败浫醯闹贫炔粌H放任公民和官員尋求非法利益、逍遙法外，而且當(dāng)人們?cè)谝粋€(gè)不確定的環(huán)境中尋求保護(hù)時(shí)，這種制度刺激了更多的腐敗。”［2］要發(fā)揮制度的“熱爐效應(yīng)”，一旦觸碰到制度的底線，就會(huì)被灼傷，受到懲罰，得到教訓(xùn)。為此，應(yīng)當(dāng)不斷提高違法、違規(guī)成本，并在制度中明確化、具體化。

（三）內(nèi)化于心和外化于行

任何一項(xiàng)制度，不論它內(nèi)容如何全面、系統(tǒng)和具體，如果人們沒有敬畏意識(shí)，缺少使制度執(zhí)行的社會(huì)文化環(huán)境，那也很難真正得到貫徹落實(shí)。從目前來說，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，最大的問題可能還不是制度的不完善，而是制度文化的缺失。中華五千年的文明史實(shí)質(zhì)上是人治史。在過去幾千年的封建社會(huì)中，權(quán)力高度集中在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的手中，特權(quán)思想和官本位思想根深蒂固。受到長(zhǎng)期的人治傳統(tǒng)的影響，人們往往習(xí)慣于人情關(guān)系高于制度原則。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，需要加強(qiáng)制度文化建設(shè)。制度文化是關(guān)于制度的理念、習(xí)俗、價(jià)值基礎(chǔ)、是非判斷、輿論氛圍、道德評(píng)價(jià)、大小環(huán)境等，其功用是一個(gè)“化”字［3］。通過制度文化建設(shè)，使人們將法制觀念內(nèi)化于心、外化于行。人們敬畏法律制度，自覺遵守法律制度，勇于維護(hù)法律制度的權(quán)威，這樣，制度的籠子才能有效地關(guān)住權(quán)力。

三、關(guān)于權(quán)力運(yùn)行的原則

使權(quán)力在制度的籠子里有序、有效地運(yùn)行，是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的應(yīng)有之意。為此，要明確權(quán)力運(yùn)行必須遵循的基本原則。權(quán)力的有序、有效運(yùn)行，須遵循制約原則、法治原則、公開原則和責(zé)任原則。

（一）權(quán)力運(yùn)行的制約原則

權(quán)力運(yùn)行要受到權(quán)力、權(quán)利、法律和道德的約束。通過制度創(chuàng)新，把權(quán)力制約、權(quán)利制約、法律制約和道德制約有機(jī)結(jié)合起來，形成不敢腐、不能腐、不愿腐的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

以權(quán)力制約權(quán)力，需要進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)可實(shí)行三步走戰(zhàn)略：一是黨內(nèi)分權(quán)，逐步還權(quán)于黨員；二是黨政分工，逐步還權(quán)于政府；三是黨政分開，逐步還權(quán)于人民。正如黨的十八大報(bào)告指出的那樣，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。適度分解和平衡決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力。

以權(quán)利制約權(quán)力，就是要管好制度籠子的鑰匙。如果把鑰匙放在掌權(quán)者手中，這制度的籠子可能會(huì)形同虛設(shè)?；\子的鑰匙要放在人民群眾的口袋里。人民具有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，要求權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。為了人民更好地行使監(jiān)督權(quán)，需要矯正政府和人民的信息不對(duì)稱。通過立體化的信息公開和通俗化的語(yǔ)言運(yùn)用，讓人們能夠看得到和看得懂權(quán)力運(yùn)行。

“權(quán)大于法”這一歷史沉疴是腐敗產(chǎn)生的重要原因。依法治國(guó)最根本的是用法律約束權(quán)力。要建立健全規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的法律體系，使權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依；建立健全法律監(jiān)督體系，不斷改善國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)和社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)，使國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督真正形成合力。

以道德制約權(quán)力，主要是通過道德教育增強(qiáng)自律能力，以抵制外來誘惑。要加強(qiáng)道德建設(shè)，不斷提高全民道德素養(yǎng)尤其是公務(wù)員的職業(yè)道德水平。

（二）權(quán)力運(yùn)行的法治原則

遵循法治原則，就是用法治思維和法治方式來治國(guó)理政，尊重憲法和法律的權(quán)威，用憲法和法律來規(guī)范和約束權(quán)力，形成法制化、程序化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

尊重憲法和法律的權(quán)威，最主要的是樹立法律意識(shí)和法治觀念。歷史悠久的人治傳統(tǒng)使得人治思想根深蒂固，人們敬畏權(quán)力、看重人際關(guān)系，而缺乏法律意識(shí)和法治觀念。公民法律意識(shí)和法治觀念的培養(yǎng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的社會(huì)工程。一方面，要不斷完善法律體系?！胺梢?guī)范一經(jīng)制定，在制定的過程中，就可以通過提供信息、培養(yǎng)法律意識(shí)和守法觀念、衡量?jī)r(jià)值等途徑，影響人們的價(jià)值觀，對(duì)人們所接受的價(jià)值體系施加影響?！保?］。另一方面，要加強(qiáng)普法宣傳教育?！半x開了民主法治的社會(huì)思潮的鼓動(dòng)和宣傳，就沒有公民現(xiàn)代法律意識(shí)的形成和發(fā)展?！保?］政府要認(rèn)真履行普法宣傳職能，同時(shí)要注意發(fā)揮報(bào)刊和互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體的宣傳教育作用。中小學(xué)要加強(qiáng)普法教育。另外，要積極推進(jìn)司法體制改革，嚴(yán)懲司法腐敗，讓人民看到司法的公正性，增強(qiáng)對(duì)法律的信心、認(rèn)同和敬畏。

用憲法和法律來規(guī)范和約束權(quán)力，需要使法律全面化、系統(tǒng)化、具體化。法律對(duì)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)要全覆蓋，使權(quán)力授予、執(zhí)行、監(jiān)督全過程都有法律規(guī)范。要圍繞權(quán)力運(yùn)行體系來完善各項(xiàng)法律。各項(xiàng)法律之間實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”，彼此協(xié)調(diào)，環(huán)環(huán)相扣。減少原則性規(guī)定，法律的標(biāo)準(zhǔn)要盡量具體，限制自由裁量權(quán)。建立法律評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)淘汰過時(shí)的法律規(guī)定。

（三）權(quán)力運(yùn)行的公開原則

讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，公開決策過程、執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果，形成公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

建立健全權(quán)力運(yùn)行公開制度，不斷擴(kuò)大公開領(lǐng)域，豐富公開內(nèi)容。涉及人民群眾根本利益的、人民群眾普遍關(guān)注的都應(yīng)公開。決策前的商議和決策后的結(jié)果要公開，提高決策的透明度和群眾的參與度。推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提高政務(wù)公開的法制化水平，保證正確的決策得以公正地執(zhí)行。決策執(zhí)行的最終結(jié)果要公開，階段性結(jié)果也要公開，以便人民及時(shí)監(jiān)督。

建立健全公示、聽證、公眾參與重大事件的決策機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道。保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。權(quán)力運(yùn)行過程中，掌權(quán)者要及時(shí)聽取人民的意見和建議，了解人民的需求，發(fā)揮人民的智慧，接受人民的監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)反腐日益成為懲治腐敗的有力武器。要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)反腐制度和法律建設(shè)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)反腐，使其更好地發(fā)揮反腐渠道的作用。

（四）權(quán)力運(yùn)行的責(zé)任原則

正確認(rèn)識(shí)和處理權(quán)力于責(zé)任之間的關(guān)系、責(zé)任與懲罰之間的關(guān)系，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

權(quán)力和責(zé)任是相互聯(lián)系不可分割的，權(quán)力不能離開責(zé)任而單獨(dú)存在，責(zé)任也不能離開權(quán)力而單獨(dú)存在。權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對(duì)等的，有什么樣的權(quán)力，就有什么樣的責(zé)任。責(zé)任對(duì)權(quán)力是一種保護(hù)，如果有權(quán)無(wú)責(zé)，就會(huì)影響人民對(duì)權(quán)力的信任。責(zé)任對(duì)權(quán)力也是一種約束，責(zé)任為權(quán)力運(yùn)作提供具體邊界。要建立科學(xué)的責(zé)任制度。在賦予公務(wù)員一定的權(quán)力時(shí)，要相應(yīng)地規(guī)定對(duì)等的責(zé)任，使責(zé)任明確化、制度化、法制化。按照規(guī)章制度，對(duì)公務(wù)員履行責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)追究失職、瀆職責(zé)任。

責(zé)任追究無(wú)例外。責(zé)任面前人人平等，不存在有責(zé)任而可以不追究的情況。對(duì)腐敗零容忍，“老虎”“蒼蠅”一起打，不存在“特赦”。責(zé)任追究要及時(shí)。對(duì)于蠢蠢欲動(dòng)探出籠子的權(quán)力，要及時(shí)制止。對(duì)于已經(jīng)竄出籠子的權(quán)力，要及時(shí)處理。責(zé)任追究要嚴(yán)厲。要綜合運(yùn)用各種措施，加大懲戒力度。對(duì)嚴(yán)重濫用權(quán)力、危害公眾權(quán)益的行為，必須嚴(yán)厲懲戒。要讓違反制度的人得不償失，像新加坡那樣“讓腐敗者在政治上身敗名裂，在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)”，使人們對(duì)制度從心底里產(chǎn)生敬畏。

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