論“三權(quán)并行分置”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)抵押
——以解釋論展開

●中國政法大學(xué)法學(xué)院 方 琪 南昌大學(xué)法學(xué)院 胡 帥

論“三權(quán)并行分置”模式下土地承包經(jīng)營權(quán)抵押
——以解釋論展開

●中國政法大學(xué)法學(xué)院 方 琪 南昌大學(xué)法學(xué)院 胡 帥

“三權(quán)并行分置”模式將土地承包經(jīng)營權(quán)分化為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，意在從法律賦權(quán)向法律賦能轉(zhuǎn)變。解禁土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能限制，需要以解釋論展開，解決土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性問題。依法學(xué)方法論而言可有多種解釋思路，一者以價(jià)值補(bǔ)充的進(jìn)路，將抵押解釋為“或其他方式流轉(zhuǎn)”、“等方式流轉(zhuǎn)”等兜底性條款之中。二者以反對(duì)解釋的進(jìn)路，堅(jiān)持 “三權(quán)并行分置”模式下的三層級(jí)權(quán)利分離體系，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條命令禁止的應(yīng)是農(nóng)民的承包權(quán)，而非農(nóng)民經(jīng)營權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押三權(quán)并行分置 確權(quán)賦能 解釋論

一、“三權(quán)并行分置”模式

土地承包經(jīng)營權(quán)系農(nóng)村土地集體所有制度下由家庭承包經(jīng)營的一類土地權(quán)利，土地所具有的最后生存保障功能有著幾千年的歷史傳統(tǒng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用力不斷深入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶來的土地資本革命，農(nóng)地所具有的傳統(tǒng)功能之涵義在不斷變化。農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán) “兩權(quán)并行分置”向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”發(fā)展，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利之意義在于提高資源配置和生產(chǎn)經(jīng)營效率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

《憲法》第10條確定土地由國家所有和集體所有的二元體制，而對(duì)于農(nóng)村如何發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，《憲法》在第8條作了制度性規(guī)定亦即堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，以此解放農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。然而隨著我國在1992年確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也不斷融入到新型化的金融變革之中。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，決定了其在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不具有像工商企業(yè)般適應(yīng)供求市場(chǎng)的適應(yīng)能力，使得投入與產(chǎn)出不成正比，效益低下?！耙酝恋貦?quán)利為核心的整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系都必須以滿足市場(chǎng)的需求為其根本使命”。1法律的價(jià)值取向在于縮小應(yīng)然與實(shí)然層面之間的缺口，以權(quán)利為本位的法律應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)實(shí)踐需要的目標(biāo)模式為追求。激活土地權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)值，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入水平是農(nóng)村土地金融改革的重點(diǎn)。然而作為民事主體最基本權(quán)利規(guī)范的《民法通則》未能準(zhǔn)確明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，這一重?fù)?dān)便落在眾所期待的《物權(quán)法》肩上。

從私法的角度而言，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，一者結(jié)束了學(xué)界長(zhǎng)期對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論；二者意在通過法律制度賦予農(nóng)民更多的民事權(quán)利，以促進(jìn)財(cái)產(chǎn)資源的最大化利用。從體系解釋來看，土地承包經(jīng)營權(quán)被放在建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)前面進(jìn)行規(guī)定，從而體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)在物權(quán)體系中十分關(guān)鍵和突出的地位。這是因?yàn)閷?duì)于現(xiàn)階段的中國億萬農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營權(quán)不僅承載著最基本的生活保障功能，也是追求財(cái)富的主要手段，因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營法律關(guān)系的規(guī)范與否切實(shí)關(guān)系到國計(jì)民生。

二、“三權(quán)并行分置”模式下的賦能強(qiáng)權(quán)

《物權(quán)法》第127條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，由此規(guī)定可知農(nóng)民基于集體成員之“身份”性質(zhì)與村集體簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)合同即可取得土地承包經(jīng)營權(quán)，既然《物權(quán)法》將其確定為用益物權(quán)，那么就 “土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念如何解釋便存在爭(zhēng)議。用益物權(quán)屬于他物權(quán)為廣義上物權(quán)之一，而依據(jù)“土地承包經(jīng)營權(quán)”字義而言，可解釋為土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)等等，如此哪一種解釋屬于農(nóng)民享有的物權(quán)性權(quán)利？

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！笨梢姟稕Q定》將物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)解釋為獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)和承包物權(quán)而允許設(shè)定抵押擔(dān)保的僅為經(jīng)營權(quán)。2從靜態(tài)意義上來看，法律賦予農(nóng)民承包土地以物權(quán)屬性在于讓農(nóng)民享有更充分的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從動(dòng)態(tài)意義上而言，僅僅賦權(quán)于民尚不足夠，必須解禁處分權(quán)能之限制，實(shí)現(xiàn)物權(quán)之本質(zhì)屬性。因?yàn)椤胺少x權(quán)僅停留在法律對(duì)于弱勢(shì)人群權(quán)利的書面確認(rèn)和靜態(tài)描述中，而法律賦能則在此基礎(chǔ)之上尋求權(quán)利和能力的動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)，將權(quán)利上升到了實(shí)在的能力?！?

《憲法》所規(guī)定的土地二元所有制度不可突破，《物權(quán)法》賦予農(nóng)民之物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，《決定》將其分化為獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)和承包物權(quán)，“三權(quán)分離”即為集體所有權(quán)、農(nóng)民承包物權(quán)、務(wù)農(nóng)者的經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)并行分置”模式之建制是為修正《物權(quán)法》確立土地承包經(jīng)營權(quán)所欠缺之處分權(quán)能，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從民法角度而言，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用的規(guī)范化經(jīng)營是農(nóng)民作為民事主體權(quán)利的必然要求，也是保護(hù)農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)、維護(hù)國家穩(wěn)定的應(yīng)有之義。土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，具有資源與資本兩種資源稟賦，《物權(quán)法》的制度性規(guī)定反而使得其資本價(jià)值一直處于 “沉睡”狀態(tài)，農(nóng)民作為一個(gè)市場(chǎng)理性“經(jīng)濟(jì)人”，貨幣資本是其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下追逐利益的最佳工具，而土地則是其重要的財(cái)產(chǎn)資源，也是其發(fā)揮資金融通的最重要的資本交換物，激活沉睡資本意味著要解禁處分權(quán)。

三、解釋論的展開——解釋土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合法化的進(jìn)路

從農(nóng)村土地改革制度變遷歷史來看，誘致性制度變遷在前，政府強(qiáng)制性制度變遷介入在后即“實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的‘三部曲’模式：農(nóng)民基于基層實(shí)踐的制度創(chuàng)新獲得國家政權(quán)認(rèn)可后，通過政策文件進(jìn)行指導(dǎo)和推廣，在實(shí)踐中不斷完善后交由法律文本作出最終提煉和回應(yīng)。故而，相較于農(nóng)民的首創(chuàng)行為對(duì)體制障礙的突破,法律規(guī)范呈現(xiàn)出明顯的滯后性”4?！段餀?quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條均是直接明令禁止農(nóng)民耕地的抵押，《農(nóng)村土地承包法》第32條未能將抵押這一流轉(zhuǎn)形式單獨(dú)予以并列形式列舉，很難明晰其立法態(tài)度，從《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條可以看出司法實(shí)踐明確否定抵押合同的效力，皮之不存，毛將焉附，司法的態(tài)度決定了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)踐的不可能性。

從法律角度而言，“三權(quán)并行分置”模式的構(gòu)建尚且建立在黨和政府的各類政策文件之中，在眾多高位階的法律對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款以法律文本作出最終提煉和回應(yīng)之前，具體實(shí)踐所依據(jù)的各類指導(dǎo)性文件和政策具有較大的不穩(wěn)定性、效力的低質(zhì)性、適用的滯后性。從基層實(shí)踐角度來看，政策精神和政策文件給予其強(qiáng)大支持，面對(duì)二元矛盾困境，現(xiàn)階段采取解釋論的立場(chǎng)實(shí)屬必然。

法學(xué)又稱為法解釋學(xué)或法規(guī)范學(xué)，乃以法規(guī)范為其研究對(duì)象，以確定其法意，需加闡明；不確定之法律概念，須加具體化；法規(guī)之沖突，更須加以調(diào)和也。5因此解釋論一般主張依法學(xué)方法論為指導(dǎo)，利用解釋現(xiàn)有法律規(guī)范來進(jìn)行正確理解和適用，藉此破除土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度障礙。

（一）價(jià)值補(bǔ)充的進(jìn)路。價(jià)值補(bǔ)充，介乎狹義的法律解釋與漏洞補(bǔ)充之間，乃系對(duì)不確定法律概念及概括條款的一種解釋方法。6以價(jià)值補(bǔ)充為主的思路可以將抵押解釋為“或其他方式流轉(zhuǎn)”、“等方式流轉(zhuǎn)”等兜底性條款之中。

從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)只享有占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能，而缺乏處分權(quán)。而在民法上，抵押作為擔(dān)保物權(quán)一般也是物權(quán)人利用所具有的交換價(jià)值亦即處分權(quán)能而言?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。而《物權(quán)法》第128條通過“依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定”這一轉(zhuǎn)介用語只列舉了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓三種具體方式，以“等方式流轉(zhuǎn)”作為兜底性條款?？梢钥闯觥掇r(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》均采取了列舉式和概括式相結(jié)合來規(guī)定流轉(zhuǎn)方式的立法模式，為以后解釋或修改法律留下缺口。《物權(quán)法》第128條將互換去掉，因?yàn)檗D(zhuǎn)讓意味著法律權(quán)利主體之變更，從引起轉(zhuǎn)讓的法律行為來看其包括互換。并且事實(shí)上出租一詞日常所用之義與此處所謂轉(zhuǎn)包意義亦有相合之處。

民事立法向來以用語抽象，技術(shù)性強(qiáng)、邏輯嚴(yán)密著稱，《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》所用之語顯露粗糙卻仍未將抵押列舉進(jìn)來，以立法史的眼光來評(píng)析當(dāng)初全國人大法工委負(fù)責(zé)起草的《民法典征求意見稿》和《物權(quán)法（草案）》，均會(huì)發(fā)現(xiàn)二者都曾規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，然而眾望所歸的《物權(quán)法》卻舍棄了土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押的規(guī)定。考察立法者的立法說明，可知一者農(nóng)地承載著社會(huì)保障功能，是農(nóng)民安身立命之本，在我國社會(huì)保障體系全面建立之前不易放開；二者從全國范圍來看，放開抵押的條件尚未成熟。然而如今經(jīng)過30多年改革開放的發(fā)展，我國已成全球第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遠(yuǎn)勝于前。并且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深層次改革已然深入農(nóng)村，市場(chǎng)配置資源的決定性作用促使土地固有的資本稟賦不斷散發(fā)。

以目的解釋或歷史解釋而言，應(yīng)依社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐就立法資料予以評(píng)估，實(shí)現(xiàn)立法意思的現(xiàn)在化及客觀化。當(dāng)時(shí)法律雖沒有規(guī)定抵押，但卻以“或其他方式流轉(zhuǎn)”、“等方式流轉(zhuǎn)”作為兜底性條款等概括性規(guī)定留下一個(gè)開放缺口，從規(guī)范的意義上講，這隱含著立法者旨在條件成熟時(shí)可以放寬抵押。無論是從社會(huì)保障體系的建設(shè)來看，還是全國范圍內(nèi)農(nóng)村基層的抵押實(shí)踐而言，解禁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款條件業(yè)已成熟。

除去事實(shí)上的處分，民法上所言處分權(quán)是指依照民事權(quán)利所有人的意志，通過一定的法律行為對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置的權(quán)利，比如轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等。既然法律將轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式以并列方式進(jìn)行列舉，從法條邏輯結(jié)構(gòu)而言，其含義大致相近，均指對(duì)標(biāo)的所作的法律上的處分行為。再觀之 《物權(quán)法》第133條，其規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等，農(nóng)地的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)讓、入股是對(duì)標(biāo)的所作的法律上的處分行為固無異議，然從抵押一詞也與此二詞并列而言，以法條邏輯結(jié)構(gòu)可以解釋抵押亦為與轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)方式含義相近且均為一種法律處分行為。

（二）反對(duì)解釋的進(jìn)路。反對(duì)解釋，系指依照法律規(guī)定之文字，推論其反對(duì)之結(jié)果，借以闡明法律之真意者而言，亦即自相異之構(gòu)成要件，以推論其相異之法律效果而言。6以反對(duì)解釋的進(jìn)路是在“三權(quán)并行分置”模式下對(duì)《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條的解釋。

《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外，顯然二者的態(tài)度是直接明令禁止。從文義解釋的規(guī)范來看土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一個(gè)不可逾越的禁區(qū)，此處耕地應(yīng)指通過家庭承包取得農(nóng)村土地。依據(jù)“三權(quán)并行分置”模式而言，即為集體所有權(quán)、農(nóng)民承包物權(quán)、務(wù)農(nóng)者的經(jīng)營權(quán)。從憲法的規(guī)定來看，集體所有權(quán)不能抵押是憲法的制度性規(guī)定，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條規(guī)定耕地等“集體所有的土地使用權(quán)”應(yīng)理解為集體擁有所有權(quán)的土地權(quán)能之上的一種“使用權(quán)”，應(yīng)當(dāng)是指具有物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)民承包物權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)民擁有該權(quán)利是以《物權(quán)法》第128條所規(guī)定的承包合同之債權(quán)方式設(shè)定的，從農(nóng)村集體的角度而言就是對(duì)集體擁有所有權(quán)的土地權(quán)能之上 “使用權(quán)”的債權(quán)式讓與，而從農(nóng)民角度就是取得的承包權(quán)，為法定物權(quán)。

因此在解釋《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條時(shí)堅(jiān)持“三權(quán)并行分置”模式下的三層級(jí)權(quán)利分離體系，就可以避其鋒芒。耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，前已述及，此處不得抵押只限制在具有物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)民承包權(quán)，以反對(duì)解釋就不應(yīng)包括務(wù)農(nóng)者的經(jīng)營權(quán)。而通過對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第32條、《物權(quán)法》第128條和第133條的重新解構(gòu)而言，務(wù)農(nóng)者的經(jīng)營權(quán)可以抵押亦可以解釋為《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條法律規(guī)定的例外，而納入對(duì)前面《物權(quán)法》第128條和《農(nóng)村土地承包法》第32條的解釋之內(nèi)。

土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押被解釋進(jìn)現(xiàn)有法律框架之內(nèi)，是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)的解禁，有利于發(fā)揮物的最大效用，實(shí)現(xiàn)法律賦權(quán)向法律賦能的轉(zhuǎn)變，符合權(quán)利人的內(nèi)在要求，因此解釋論的立場(chǎng)與《物權(quán)法》第1條之立法旨趣相符。

四、結(jié)語

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是“確權(quán)賦能”的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下實(shí)現(xiàn)民事權(quán)利主體由靜態(tài)權(quán)利向動(dòng)態(tài)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必然選擇。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”模式不僅在于賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也有利于解釋土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性問題。依法學(xué)方法論而言可有多種解釋思路，一者以價(jià)值補(bǔ)充的進(jìn)路，將抵押解釋為“或其他方式流轉(zhuǎn)”、“等方式流轉(zhuǎn)”等兜底性條款之中。二者以反對(duì)解釋的進(jìn)路，堅(jiān)持“三權(quán)并行分置”模式下的三層級(jí)權(quán)利分離體系，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條命令禁止的應(yīng)是農(nóng)民的承包權(quán)，而非農(nóng)民經(jīng)營權(quán)。■

（本文系江西省高校人文社科規(guī)劃項(xiàng)目 “農(nóng)地入股股份合作企業(yè)的法律規(guī)制”〈批準(zhǔn)號(hào):FX1405〉、江西省社會(huì)科學(xué)“十二五”(2015年)規(guī)劃項(xiàng)目“農(nóng)用地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度的研究”〈批準(zhǔn)號(hào)：15FX27〉，及2014年南昌大學(xué)創(chuàng)新學(xué)分科研訓(xùn)練項(xiàng)目“農(nóng)地抵押擔(dān)保法律實(shí)務(wù)研究——以江西省農(nóng)地為例”〈項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14001310〉的階段性研究成果。）

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