論環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張

齊雪娟

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

論環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張

齊雪娟

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和科技的迅速發(fā)展，環(huán)境問題已越來越突出，譬如時(shí)下被熱議的“城市霧霾”問題。而隨著2012年民訴法修正案中關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟已引起廣泛的關(guān)注，但是民訴法中關(guān)于原告資格的問題規(guī)定的比較模糊，而原告的起訴又是司法啟動(dòng)的重要前提條件，因此，探討原告資格問題具有重要意義。試對(duì)公益訴訟的原告進(jìn)行理論上的闡述并與國外公益訴訟相比較，使環(huán)境公益訴訟的理論更好地運(yùn)用于實(shí)踐。

環(huán)境公益訴訟;原告資格;原告資格擴(kuò)張

節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境已成為世界經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展的必然趨勢，無論是目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還是國外經(jīng)濟(jì)競爭的白熱化，各國都已然認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境及節(jié)約資源的重要性。在2012年《民事訴訟法》最新修正案中，對(duì)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容有了較多的補(bǔ)充和增加，其中第五十五條規(guī)定:“對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。而同樣在2012年《環(huán)境保護(hù)法》的修正案中規(guī)定為可以向法院提起訴訟的主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及地方設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)。

然而理論運(yùn)用于實(shí)踐時(shí)，總會(huì)差強(qiáng)人意，現(xiàn)實(shí)的困難在于《民事訴訟法》修正案的規(guī)定如此之模糊，關(guān)于能夠提起公益訴訟的主體的規(guī)定并不明確和詳細(xì)，并不利于激發(fā)社會(huì)大眾參與環(huán)保的積極性。據(jù)此，我們應(yīng)該在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大能夠參加公益訴訟的主體，并且能夠給予具體的程序性的規(guī)定，從而有利于公益訴訟制度的完善和發(fā)展。

一 環(huán)境公益訴訟的概述

1.環(huán)境公益訴訟的概念。

環(huán)境公益訴訟則是指為了環(huán)境公共利益的目的而向法院起訴的活動(dòng)，環(huán)境法學(xué)者呂忠梅教授對(duì)環(huán)境公益訴訟概念的界定是:“在任何時(shí)候行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、法人或其他組織及個(gè)人的行為使環(huán)境遭受侵害或有遭受侵害之虞時(shí)，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起的訴訟?！保?］而究其本質(zhì)來說，不能把環(huán)境公益訴訟簡單地等同于社會(huì)公益訴訟或者是經(jīng)濟(jì)公益訴訟，環(huán)境公益訴訟是一種獨(dú)特的訴訟機(jī)制。而在筆者看來，環(huán)境公益訴訟則是指公民、社會(huì)團(tuán)體組織以及政府機(jī)關(guān)為了保護(hù)環(huán)境利益，當(dāng)環(huán)境受到損害時(shí)，能夠以自己的名義或者可以以自己的身份向法院提起的公益訴訟，請(qǐng)求法院判決停止危害行為，并且對(duì)于已經(jīng)造成的損害能夠得到補(bǔ)償?shù)囊环N訴訟制度。

2.確定環(huán)境公益訴訟原告資格的意義。

新民訴法中對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定可以說是有著時(shí)代意義的，足以證明我國的法律不再是固步自封，而是緊隨時(shí)代的步伐，意義在于:第一，確定環(huán)境訴訟原告，是公民環(huán)境權(quán)在司法上得到保障的具體表現(xiàn)。具體的可分為兩種:一是指程序意義上的環(huán)境權(quán)，具體的包括公民的環(huán)境參與權(quán)、對(duì)于自己所擁有的環(huán)境利益的知情權(quán)以及受到損害時(shí)的求償權(quán)，而這其中最重要的則是公民的參與權(quán)。二則是指實(shí)體意義上的環(huán)境權(quán)，其具體的包括根本大法中規(guī)定的基本人權(quán)以及公民所享有的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)，而根據(jù)這些權(quán)利來對(duì)公民所享有的環(huán)境利益做出規(guī)定。第二，確定環(huán)境關(guān)于訴訟原告資格可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的。在過去，因政府以其擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力以及雄厚的物質(zhì)條件為后盾，國家或政府機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)的主力軍。而隨著社會(huì)生活的巨大演進(jìn)和發(fā)展，傳統(tǒng)的由政府“一把抓”式的管理模式已遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，而在環(huán)境保護(hù)方面則尤其如此。在當(dāng)下社會(huì)生活中，政府不再是西方學(xué)者所說的“守夜人”，而是在公共事務(wù)各方面的管理者與協(xié)調(diào)者。通過確定關(guān)于訴訟的原告資格，設(shè)計(jì)合理的環(huán)境公益訴訟制度，從而可以鼓勵(lì)廣大社會(huì)大眾來對(duì)自己身邊發(fā)生的侵害環(huán)境的行為向法院提起訴訟，也可以擴(kuò)大公眾的參與權(quán)，節(jié)省政府的精力。

因此，當(dāng)民訴法修正案有關(guān)于此的規(guī)定后，再對(duì)原告的資格確定則是有現(xiàn)實(shí)意義的。不僅可以充實(shí)法律，而且還能真正地做到保護(hù)環(huán)境以及完善環(huán)境關(guān)于訴訟的制度構(gòu)建。

二 美國、德國等國家關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定以及對(duì)我國的意義

1.美國環(huán)境“公民訴訟”原告資格的規(guī)定。

就全世界范圍來看，美國的環(huán)境公益訴訟制度與其他國家相比較是比較成熟和發(fā)達(dá)的，并且由于其自身的發(fā)達(dá)對(duì)其他國家環(huán)境公益訴訟制度提供了重要的理論來源和借鑒。由于美國的相關(guān)法律規(guī)定公民可以對(duì)與自己本身無直接利害關(guān)系但是侵害了環(huán)境利益的危害行為向法院提起訴訟，因此能夠激發(fā)社會(huì)大眾保護(hù)環(huán)境利益的熱情。而就具體的原告資格問題，在具體的司法案件中，法院對(duì)此又有很多的限制，譬如說美國的政府不能成為原告，提起訴訟的原告必須有足夠的證據(jù)證明其受到了具體的侵害，且美國的法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟有別于刑事訴訟，環(huán)境公益訴訟是社會(huì)普通民眾提起的，是平等主體之間發(fā)生的，并且受到私法調(diào)整的，只是普通的民事訴訟。

2.德國關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定。

作為大陸法系國家的代表的德國，對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度原告資格的規(guī)定則很嚴(yán)格。德國的法律關(guān)于此的規(guī)定大體上體現(xiàn)了“因果聯(lián)系”的要求，它要求公民必須能夠證明其所提起的公益訴訟與本人有著因果聯(lián)系，而這一制度的規(guī)定則對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格進(jìn)行了限縮。德國《行政法院程序法》規(guī)定:“除非法律另有規(guī)定，原告只有認(rèn)為在其法律權(quán)利被一個(gè)行政行為、拒絕行政行為或不行為侵害時(shí)才能提起訴訟?！保?］而德國的環(huán)境公益訴訟制度的另一個(gè)特點(diǎn)則是規(guī)定了公益代表人的制度。公益代表人制度是指當(dāng)社會(huì)公共利益遭受侵害時(shí)，作為公共利益的代表者可以向法院提起訴訟，然而毋庸置疑的是公益代表人依法向法院提起的訴訟必須是為了公共利益而提起的，而非私益。

3.對(duì)我國的借鑒意義。

綜合上文來看，國外關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定對(duì)于我國相關(guān)方面制度的啟示及借鑒意義是不言而喻的，其具體表現(xiàn)為:首先，必須得完善立法。因?yàn)闊o論是成文法國家還是判例法國家，其法律均將公民的原告資格加以規(guī)定。而反觀我國，雖然有《環(huán)境保護(hù)法》以及《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，但是就具體來提起環(huán)境公益訴訟的原告還是有限和不確定的，因此需要立法的完善。其次，須發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中的作用。如德國雖然對(duì)它的參與做出嚴(yán)格的限制，但法律明文規(guī)定允許環(huán)境保護(hù)團(tuán)體參與到環(huán)境公益訴訟中，而我國環(huán)保團(tuán)體直接提起的訴訟案件很少，且大多數(shù)由環(huán)保團(tuán)體提起的案件多以失敗告終，在一定程度上打擊了他們的積極性，影響了該制度的發(fā)展。因此，我們亟需把環(huán)保團(tuán)體納入到原告資格的范圍中去來彌補(bǔ)公民作為主體的不足。

三 環(huán)境公益訴訟原告資格擴(kuò)張的建議

1.最優(yōu)選擇——環(huán)境保護(hù)行政部門。

在本文中所說的環(huán)境保護(hù)行政部門主要是指其以保護(hù)環(huán)境為主要工作職責(zé)，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)維護(hù)其所管轄的地區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)與資源管理等工作，筆者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)行政部門為最優(yōu)選擇，其理由如下:

第一，環(huán)境保護(hù)行政部門作為環(huán)境公益訴訟的原告則是考慮成本的體現(xiàn):首先，環(huán)保部門與檢察機(jī)關(guān)以及公民團(tuán)體相比來說，因其具有此方面的專業(yè)人才和專業(yè)技術(shù)以及相關(guān)的設(shè)備等，使得他們可以更好地在環(huán)境遭受侵害時(shí)調(diào)查和搜集證據(jù)，可以節(jié)約時(shí)間。而就其他社會(huì)團(tuán)體或者公民個(gè)人作為原告而言，當(dāng)遇到此種情形時(shí)，則需要委托其他機(jī)關(guān)或者與社會(huì)上的一些公司來簽訂合同，不僅浪費(fèi)時(shí)間，同時(shí)也增加了訴訟成本。

第二，從社會(huì)效益來看，環(huán)保部門作為原告是最優(yōu)選擇:首先從整體效益來看，由于公民或者社會(huì)團(tuán)體的訴訟費(fèi)用大多由自己承擔(dān)，則其整體效益有所下降，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)由于近些年來，其工作量的巨大所帶來的負(fù)擔(dān)和壓力，已經(jīng)使他們超負(fù)荷運(yùn)行，若加上需要提起環(huán)境公益訴訟，則不一定會(huì)得到比較好的結(jié)果。而環(huán)保部門近些年來的發(fā)展以及政府的經(jīng)濟(jì)和人力的支持，最后環(huán)保部門所想要達(dá)到的整體效果要高于其他主體。同時(shí)就預(yù)期價(jià)值來說，由于環(huán)保部門投入的成本少，對(duì)于其期待也就相對(duì)而言要小，其最后的效果也會(huì)更好。

第三，從現(xiàn)實(shí)要求來看，環(huán)保部門作為公益訴訟的原告也是“公共信托理論”的體現(xiàn)，因?yàn)椤肮残磐欣碚摗币笳畱?yīng)該是公共利益的代表，然而很顯然環(huán)保部門是政府的一種職能部門，也理所當(dāng)然地可以成為公共利益的代表;而公民或者社會(huì)團(tuán)體只是個(gè)體，并不能符合政府職能部門的要求，因此不符合此種理論的要求;其次根據(jù)行政法中的權(quán)責(zé)一致原則，政府在享有權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)，所以環(huán)保部門也應(yīng)當(dāng)在環(huán)境遭受侵害時(shí)向法院提起訴訟。而政府為了保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益而提起的訴訟屬于公益訴訟的范疇。［3］而這些屬于環(huán)保部門的權(quán)力和義務(wù)對(duì)于公民及社團(tuán)都是不能享有的。

2.次優(yōu)選擇——檢察機(jī)關(guān)。

檢察機(jī)關(guān)已成為公共利益的代表者，它的主要職責(zé)就在于監(jiān)督公民、機(jī)關(guān)以及社團(tuán)在法律允許的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利。所以檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告資格的次優(yōu)選擇，其理由如下:

第一，是由“均衡理論”的要求，之所以選擇檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告資格的主體之一在于前文所述及的環(huán)保部門為最佳選擇，然而當(dāng)權(quán)力被賦予某一機(jī)關(guān)時(shí)，其權(quán)力欲望的膨脹，若此時(shí)沒有相應(yīng)的主體加以監(jiān)督和限制，其最后的結(jié)果會(huì)讓人大失所望。因此，讓檢察機(jī)關(guān)作為主體之一可以有效地防止環(huán)保行政部門權(quán)力的集中而無所作為或者錯(cuò)誤的作為，可以達(dá)到有效的監(jiān)督和制約。賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的次優(yōu)主體，與現(xiàn)行的法律規(guī)定并無沖突和矛盾，而且它的公益性決定了它必須在維護(hù)和恢復(fù)環(huán)境公共秩序方面有所作為。［4］而公民及社團(tuán)則無此方面的監(jiān)督能力。

第二，就現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢來看，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體已是大勢所趨，雖然目前在國內(nèi)并沒有加以明確的規(guī)定，但國外一些成功的司法實(shí)踐也可以為我國確立提供良好的借鑒。其次是因?yàn)闄z察院總的來說擁有比較有優(yōu)勢的人力資源，檢察官大多具有豐富的司法實(shí)踐并且也同時(shí)掌握了豐富的法律知識(shí)。最大的優(yōu)勢在于我國的檢察院一直奉行的是檢察獨(dú)立的原則，因此原則上不受其他部門的干擾，以便于更好履行自己的職責(zé)，保護(hù)好環(huán)境公益。

3.其他選擇——公民及社會(huì)團(tuán)體。

將公民以及社會(huì)團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟的原告之中，其原因在于:賦予公民更多的權(quán)利，可以促進(jìn)民主的發(fā)展，也同時(shí)激發(fā)公民保護(hù)環(huán)境的熱情。首先，公民與社會(huì)團(tuán)體分布的廣泛會(huì)導(dǎo)致違法者不敢輕易地有所行為。正如學(xué)者陸倫章所說:“罪案的總數(shù)被揭露到50%時(shí)，犯罪者就會(huì)住手觀望，不敢隨便下手作案;犯罪被揭露到50%以上時(shí)，膽小的犯罪者就得改正，另謀出路;犯罪者的犯罪如被揭露到80%以上時(shí)，罪犯只有自首投案或潛伏他鄉(xiāng)逃避。”［5］其次，現(xiàn)實(shí)原因在于保護(hù)環(huán)境這種公共利益其最終使之受益的依舊是公民和社會(huì)團(tuán)體。在社會(huì)這個(gè)大環(huán)境之中，任何人都是環(huán)境利益的主人也同樣是保護(hù)環(huán)境的義務(wù)者。當(dāng)這種賴以存在的環(huán)境被破壞時(shí)，受到損害的將是生活在這片土地上的所有人。因此必須賦予公民享有在碰到違法行為時(shí)向法院提起訴訟的資格，從而積極地參與進(jìn)來。

總之，筆者關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍以及順序給出了自己的設(shè)想:在環(huán)境公益訴訟中，公民及社團(tuán)、檢察機(jī)關(guān)以及環(huán)保部門均有權(quán)作為原告。而其具體的運(yùn)行則是:環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)立案、偵查、起訴和事后污染治理等相關(guān)工作，檢察機(jī)關(guān)則主要是對(duì)環(huán)保部門的監(jiān)督，而只有在環(huán)保部門不立案的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)以及公民才可以以自己的名義向法院起訴。此種設(shè)想的目的在于，一方面，能夠鼓勵(lì)民眾參與環(huán)境保護(hù)，提高民眾的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保積極性，解決行政干擾的弊病;另一方面，可以防止濫訴情形的發(fā)生。

四 結(jié)語

恩格斯曾說:“我們不要慶幸于對(duì)于自然界的征服，因?yàn)槊恳淮蔚恼鞣紩?huì)受到自然界的報(bào)復(fù)。”在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，對(duì)于環(huán)境的破壞無疑是一種愚蠢的做法，而單獨(dú)地希望污染者能夠自發(fā)地去克制自己來維護(hù)環(huán)境已是“緣木求魚”。因此為了民訴法所規(guī)定的公益訴訟制度的良好運(yùn)行以及更好地維護(hù)環(huán)境利益，則單獨(dú)地依靠政府力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而需要擴(kuò)充更多的主體參與進(jìn)來，應(yīng)當(dāng)取消對(duì)原告資格的限制，逐漸放寬，同時(shí)也需要明確各主體在提起訴訟時(shí)彼此之間的順序問題，使得我們的公益訴訟制度在未來將會(huì)更加有效、適用與完善。

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［11］馬奉南.試論建立公益訴訟制度的可行性［J］.審判研究，2002(10).

The Expansion of the Accuser Qualifications in Environmental Public Interest Litigation

Qi Xuejuan
(School of law，Anhui University，Hefei，Anhui 230601，China)

With the rapid development of economy and science technology，environmental problem has become serious，such as the”fog city".And with Amendment of Civil Procedure Law was established in 2012，the environmental public interest litigation has been attracted much attention.However，the plaintiff qualifications and the plaintiff＇s prosecution is an importantprerequisite for judicial proceedings.The article focused mainly on the qualifications of plaintiff compared with foreign public interest litigation in order to put the theories of environmental public interest litigation better into the judicial practice.

environmental public interest litigation;plaintiff qualifications;expansion of plaintiff qualification

D925.1

A

1672－6758(2015)08－0073－3

(責(zé)任編輯:宋瑞斌)

齊雪娟，碩士，安徽大學(xué)法學(xué)院訴訟法專業(yè)。

Class No.:D925.1 Document Mark:A