大學章程建設(shè)之管見

胡少萍 毛曉丹

(武漢科技大學 紀委監(jiān)察處，湖北 武漢 430081)

大學章程建設(shè)之管見

胡少萍 毛曉丹

(武漢科技大學 紀委監(jiān)察處，湖北 武漢 430081)

本文就高校外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)、學術(shù)權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)，對國內(nèi)外8所高校的大學章程進行了比較分析，提出國內(nèi)大學章程面臨五大主要問題：辦學自主權(quán)未能彰顯、領(lǐng)導(dǎo)決策體制單一化、校長權(quán)責范圍不明確、學術(shù)組織未能參與學校內(nèi)部治理、民主監(jiān)督功能缺失等，并針對這些問題提出了制定大學章程的相應(yīng)建議。

大學章程；高校治理；大學管理；權(quán)力結(jié)構(gòu)

為了推進現(xiàn)代大學制度建設(shè)，促進學校依法治校和科學發(fā)展，國內(nèi)高校在教育部倡導(dǎo)下陸續(xù)開展了大學章程的制定工作。2011年 7 月，教育部頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對高校章程制定的原則、內(nèi)容、程序以及核準和監(jiān)督中涉及的主要問題與環(huán)節(jié)進行了全面規(guī)范。2013年11月28日，中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、華中師范大學和武漢理工大學6所高校率先通過了教育部的核準，成為第一批擁有自己的辦學章程的高校，標志著我國高校章程建設(shè)取得了實質(zhì)性進展。在大學章程的制定實踐過程中，如何真正落實《暫行辦法》中的相關(guān)規(guī)定并體現(xiàn)出高校自身特色而避免千校一面現(xiàn)象，成為國內(nèi)各高校所面臨的難題和困境。本文對國內(nèi)已擁有本校辦學章程的6所高校以及牛津大學和密歇根大學的章程文本進行分析，就高校在大學章程制定中遇到的主要問題展開初步探索和研究，以期為國內(nèi)大學章程制定提供理論參考。

一、大學章程建設(shè)面臨的主要問題

(一)辦學自主權(quán)未能彰顯

現(xiàn)代大學制度的核心是要求大學必須在國家法律和政策的框架內(nèi)建立起面向社會、自主辦學、科學管理的體系。世界知名高校在章程中對此都有專門闡述，用以規(guī)范和理順大學與政府、大學與舉辦者的關(guān)系。此次《暫行辦法》規(guī)定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關(guān)系，明確學校的辦學方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學校的辦學自主權(quán)。”高校作為獨立事業(yè)單位法人，在教書育人、招生就業(yè)、科學研究、技術(shù)服務(wù)、文化交流和資產(chǎn)管理等方面應(yīng)享有充分的自主權(quán)，才能真正實現(xiàn)大學自治、學術(shù)自由和大學自主發(fā)展。然而從目前現(xiàn)狀來看，我國公立高校的舉辦者是國家及地方政府，具體由代表國家行政權(quán)的教育行政部門進行管理，目前高校辦學仍然是以政府計劃模式為主，政府主要依靠行政手段和行政命令管理高校，舉辦者與高校之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關(guān)系。高校治理中關(guān)鍵性的財產(chǎn)和資產(chǎn)方面的決定權(quán)仍在政府手中，校級領(lǐng)導(dǎo)干部均由上級主管部門負責選拔和任命，從某種程度上說，這一組織干部選拔任命制度代表了政府對高校的管控權(quán)，高校因此無法擺脫政府的控制，想要取得辦學自主權(quán)無從談起。而由于其他國家的國情與中國有較大差異，因此國外大學擁有較大的自主性和獨立性，來自外部的管控和約束較少。牛津大學一直推崇自己是“自我管理的學者社團”，密歇根大學則是通過州法令的形式設(shè)立于1817年，并經(jīng)密歇根州最高法院確認，是一所公立憲法性大學，其董事會具有和州立法機關(guān)同等的權(quán)力，因此不受州行政法的限制[1]。從各高校的章程來看，只有東南大學和華中師范大學對舉辦者與學校的權(quán)利義務(wù)作了明確說明，其他 4所高校均沒有在章程中提及舉辦者與高校的關(guān)系[2]。

(二)領(lǐng)導(dǎo)決策體制單一化

國內(nèi)高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，這是《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》和《高等教育法》規(guī)定的具有中國特色的高校領(lǐng)導(dǎo)體制，這種領(lǐng)導(dǎo)體制是社會主義國家的根本制度決定的，是我國高等教育長期發(fā)展的理論與實踐的總結(jié)。而國外大學的最高決策和最高權(quán)力機構(gòu)則是董事會或理事會，董事會或理事會成員很多由校外非教育、非學術(shù)人員擔任，主要決定學校的大政方針、對外關(guān)系和學校的財政、資產(chǎn)等，對學術(shù)事務(wù)甚少介入。董事會或理事會有權(quán)聘任和解聘校長，不過并不介入學校的日常行政事務(wù)，與國家行政部門的職責交集相對較少。國內(nèi)6所高校章程都明確了黨委在學校中擁有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨委的權(quán)力主要包括：宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策；審議確定學?；竟芾碇贫?；討論決定涉及學校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學、科研、行政管理中的重大事項；討論決定學校內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置及其負責人的人選；按照干部管理權(quán)限，負責干部的選拔、教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督。其中，中國人民大學、東南大學、上海外國語大學和武漢理工大學針對黨委常委會的具體議事規(guī)則作出了規(guī)定，明確了會議召開次數(shù)、出席人數(shù)、表決通過人數(shù)等內(nèi)容，從程序上對權(quán)力運行進行了規(guī)范。而牛津大學章程則規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)層由大學評議會、教職員大會和理事會三個管理機構(gòu)組成，每個機構(gòu)職責、權(quán)利不同，三者互相配合和制約[3]。密歇根大學章程規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)決策體制是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，董事會下設(shè)兩個常設(shè)委員會，即財政、審計與投資委員會和人力、報酬與管理委員會[4]。從國外高校的領(lǐng)導(dǎo)決策機制看，各方權(quán)力的監(jiān)督與制約更能達到一種平衡的狀態(tài)。

(三)校長權(quán)責范圍不明確

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制中的校長權(quán)力主要表現(xiàn)為五種權(quán)力：決策權(quán)、教學管理權(quán)、人事管理權(quán)、財經(jīng)管理權(quán)、協(xié)調(diào)公共關(guān)系權(quán)。從各高校校長履責的情況來看，校長權(quán)責不對等、責大于權(quán)：作為法定代表人的校長，應(yīng)該對大學管理與發(fā)展的效果承擔民事責任，但大學重大事項的決策權(quán)歸屬于黨委，導(dǎo)致權(quán)責不對等和校長無法負責的后果。國內(nèi)6所高校對校長的行政地位及職權(quán)范圍進行了規(guī)定：黨委是學校的領(lǐng)導(dǎo)核心，支持校長依法獨立行使職權(quán)，校長是學校的法定代表人和行政負責人。這6所高?；径际菂⒄瘴覈F(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定校長的職權(quán)內(nèi)容，其中，中國人民大學、上海外國語大學和武漢理工大學規(guī)定了校長辦公會的具體議事規(guī)則，明確了會議召開次數(shù)、出席人數(shù)、表決通過人數(shù)等內(nèi)容。牛津大學和密歇根大學對于校長、副校長的遴選和職權(quán)界定更加明晰，校長團體是大學評議會、教職員大會和理事會之間相互聯(lián)系的橋梁，校長與副校長都有明確的定位和分工，使得大學行政官員之間各司其職又相互協(xié)調(diào)，從而使大學有序運作。從國內(nèi)外高校章程中可以看出國內(nèi)外大學在校長權(quán)責規(guī)定方面存在差異：①校長的法律地位不同。國外的大學校長是“大學的首席執(zhí)行官(CEO)”或者“大學的最高行政長官”，全面負責與監(jiān)督大學的各項行政事務(wù)。在我國，大學校長被認定是具有一定級別的行政官員，是“學校行政主要負責人”。②校長的任命方式不同。我國公立大學實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，重點院校的校長由國務(wù)院任命。國外大學校長由董事會聘任并向董事會負責，在學術(shù)方面則受評議會制約。③校長的職責規(guī)定不同。國外大學章程對校長職責規(guī)定大體可以歸納為以下幾方面：對學校各類人員的授權(quán)；監(jiān)督管理學校各類事務(wù)；執(zhí)行財務(wù)制度與調(diào)配學校的資源；向董事會或理事會報告全年工作和預(yù)算等，所有這些職責執(zhí)行的前提是在董事會或理事會的監(jiān)督和授權(quán)下進行。我國大學基本是參照現(xiàn)有法律法規(guī)對校長職責采取列舉的方式加以規(guī)定的。

(四)學術(shù)組織未能參與學校內(nèi)部治理

此次《暫行辦法》要求大學章程應(yīng)當明確規(guī)定學術(shù)組織的組成原則、負責人產(chǎn)生流程、運行規(guī)則與監(jiān)督機制，保障學術(shù)活動的獨立性，尊重學術(shù)自由[5]。目前，我國高校對學術(shù)組織成員的確定、議事規(guī)則、監(jiān)督方式等方面的規(guī)定并不明晰和完善，大部分高校的學術(shù)委員會等機構(gòu)無法有效參與學校民主決策。從國內(nèi)6所高校的章程文本來看，各高?；径荚O(shè)置了學術(shù)委員會、學位評定委員會等學術(shù)組織，有的學校還設(shè)置了教學委員會、職稱評審委員會等。其中，中國人民大學就學術(shù)組織的組成、會議決策程序作出了較為詳細的規(guī)定，并規(guī)定“學術(shù)委員會主任一般由不擔任行政職務(wù)的資深教授擔任”。 但這 6所高校對于學術(shù)委員會的提案方式、議事程序、監(jiān)督機制等方面則沒有明確化和具體化。在國外很多大學中，學術(shù)委員會在學校內(nèi)部具有舉足輕重的地位，是學校內(nèi)部重要決策機構(gòu)之一。國外大學非常重視保護學術(shù)人員和學術(shù)組織的地位、權(quán)力，對人員任命、角色定位、獎懲和權(quán)利都有明確的界定，以保證最大的學術(shù)自由和自我管理。牛津大學章程中確保了學術(shù)人員在合法情況下的學術(shù)權(quán)力，并保障他們在提出自己的不同意見時不會遭受到不公平待遇。密歇根大學為保障教師的學術(shù)自由，也嚴格規(guī)定了各項承諾和任職程序。從國內(nèi)外各大學的章程可以看出，根據(jù)學校性質(zhì)不同，學術(shù)委員會在權(quán)利和義務(wù)等方面有較大差異：①職能差異。國外的學術(shù)委員會委員既參與學術(shù)事務(wù)的決策與審議，也參與大學重大事務(wù)的咨詢和評估；而國內(nèi)的學術(shù)委員會委員基本上只參與部分學術(shù)事務(wù)的討論、決策與審議。②人員構(gòu)成差異。國外的學術(shù)委員會既有教授性質(zhì)(教授、副教授和助理教授) 的學術(shù)人員，又有院系級和校級的行政官員；而國內(nèi)的學術(shù)委員會大都是學院層面上的教授、專家，人員構(gòu)成比較單一。

(五)監(jiān)督功能與權(quán)限缺失

大學治理機制中民主監(jiān)督和專門監(jiān)督管理是保護學生、教職工合法權(quán)益及保障學校決策科學化和民主化的重要途徑。民主監(jiān)督的途徑主要是教職工代表大會和學生代表大會，專門監(jiān)督則是通過高校紀委、監(jiān)察處和審計處等部門來開展。目前高校教代會的地位被淡化，一些重要決策和日常管理工作往往由高校黨委和行政決策執(zhí)行，教職工代表幾乎沒有機會參與決策，很難實現(xiàn)民主監(jiān)督的功能。同時，由于缺少健全的機制和程序，學校改革發(fā)展重大方針和重要決策的確定等普遍缺乏學生實質(zhì)性的參與，學生組織更多的是承擔事務(wù)性工作，無法發(fā)揮監(jiān)督作用。此次《暫行辦法》第l2條規(guī)定：“章程應(yīng)當明確規(guī)定教職工代表大會、學生代表大會的地位作用、職責權(quán)限、組成與負責人產(chǎn)生規(guī)則以及議事程序等，維護師生員工通過教職工代表大會、學生代表大會參與學校相關(guān)事項的民主決策、實施監(jiān)督的權(quán)利?！睆膰鴥?nèi)6所大學的章程文本來看，基本上都明確規(guī)定了教職工代表大會和學生代表大會的地位作用和職責權(quán)限，但是對于人員組成、議事規(guī)則、決策程序等操作性規(guī)定不夠明晰和具體，僅有上海外國語大學和中國人民大學就民主管理機構(gòu)的組成和議事程序進行了詳細規(guī)定，明確了會議召開和決策的具體程序。除了中國人民大學以外，其余5所高校對于校內(nèi)專門監(jiān)督管理機構(gòu)僅僅提到了紀律檢查委員會，指出了它的工作性質(zhì)及工作職責，其中華中師范大學對于紀律檢查委員會的工作職責規(guī)定得較為詳細。但是這6所高校對于監(jiān)察處、審計處等其他專門監(jiān)督部門均未提及。按照密歇根大學章程的規(guī)定，教授們參與大學事務(wù)管理與監(jiān)督的主要途徑是大學評議會，大學評議會是由教授、部分行政官員和各學院的院長組成，評議會有權(quán)審議與學校利益相關(guān)的任何議題并適時向?qū)W校董事會提出建議。牛津大學的章程將章程修改、取消或增加條款的決議權(quán)、學位授予權(quán)以及副校長的認可權(quán)等權(quán)利賦予了教職員大會，也給予了牛津大學學生會相對獨立的自主管理和參與部分學校事務(wù)管理的權(quán)利。

二、啟示與建議

通過對上述8所國內(nèi)外高校的章程文本的分析、比較和借鑒，我們就大學章程建設(shè)提出以下幾點建議。

(一)力爭辦學自主權(quán)利

各高校要以章程制定為契機，在符合法律原則的前提下，與行政管理部門積極溝通和協(xié)商，努力得到行政管理部門在大學辦學自主權(quán)方面的認可，規(guī)范、平衡和協(xié)調(diào)外部各類關(guān)系，力爭辦學自主權(quán)內(nèi)容在章程里得到體現(xiàn)，從而落實和擴大學校辦學自主權(quán)。

(二)明確黨委與校長的權(quán)力，推進校長職業(yè)化

從本質(zhì)上說，黨委與校長兩種權(quán)力的服務(wù)對象和根本目的是一致的，但是在實踐中往往容易出現(xiàn)“政治一把手”與“法律一把手”對峙的現(xiàn)象，當書記與校長的意見不一致時，這種不協(xié)調(diào)就會妨礙學校的發(fā)展，甚至有可能導(dǎo)致雙方放棄權(quán)力、推諉責任、產(chǎn)生權(quán)力沖突。為了充分發(fā)揮二者的權(quán)力功能，避免權(quán)力重疊或權(quán)力缺失，必須對兩種權(quán)力內(nèi)容加以明確。要根據(jù)《高等教育法》、《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》，對黨委和校長的職責及其行使職權(quán)履行職責的工作機制、黨政關(guān)系的處理、黨政權(quán)限的邊界作出明確規(guī)定[6]。同時，章程還應(yīng)對具體的黨委常委會、校長辦公會、校務(wù)委員會等議事范圍和程序進一步明細化和具體化，從制度上理順黨委與行政的工作關(guān)系。另外，特別要加強對學校黨政主要負責人履責的上級監(jiān)督機制，既要防止兩種權(quán)力相互干擾、矛盾滋生的沖突出現(xiàn)，又要防止維持一團和氣、你好我好無原則的表面平衡現(xiàn)象。與此同時，大學校長職業(yè)化是現(xiàn)代大學治理的大勢所趨，強調(diào)發(fā)揮校長在管理學校中的專業(yè)性，校長的身份定位于職業(yè)管理者而不是學者管理者，校長要從自己的學術(shù)研究中退場，專門從事大學的治理。在大學章程中應(yīng)準確定位大學校長的來源、職責要求、產(chǎn)生程序、權(quán)限界定等內(nèi)容，以章程文本的形式約定高校與校長的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，以保證大學校長能成為大學的領(lǐng)導(dǎo)核心和靈魂。

(三)強化學術(shù)治學

與國外一流大學章程相比，我國大學章程在學術(shù)治學方面的表述尤顯不足。在大學中，學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是相互依存、相互制約的，故而應(yīng)構(gòu)建教授團體參與到學校日常管理、制度擬定、領(lǐng)導(dǎo)決策中來，團體成員應(yīng)具備相應(yīng)的教學、學術(shù)水平，擁有獨立的學術(shù)人格、合作包容以及科學管理決策的能力，一般來說不能擔任學校行政職務(wù)。大學章程應(yīng)當建立規(guī)范的學術(shù)組織體系，科學設(shè)計學術(shù)機構(gòu)的人員構(gòu)成，明確委員組成、提案方式、議事程序、監(jiān)督機制等，賦予教授一定的話語權(quán)和決策權(quán)，有效避免行政權(quán)在學術(shù)事務(wù)上的過多干預(yù)。同時應(yīng)增強基層學術(shù)組織的辦學自主權(quán)，自主決定人事聘任、經(jīng)費使用以及物質(zhì)采購等。大學章程中要確保教授在獨立行使學術(shù)權(quán)力、學術(shù)民主和學術(shù)自由中的地位。

(四)保障民主監(jiān)督和專門監(jiān)督權(quán)利

從各高校的章程操作層面來看，民主監(jiān)督和專門監(jiān)督操作性規(guī)定普遍缺乏，直接影響到校內(nèi)制度的實際操作和實施效果。大學章程應(yīng)明確教師代表大會和學生代表大會的人員組成、職責權(quán)限、有權(quán)參與討論的學校事項范圍及審議制度，必須提升教師工會在高校治理中的地位，對事關(guān)學生切身利益的事情由學生代表大會集體決策，充分發(fā)揮他們的監(jiān)督與制約作用；應(yīng)明確高校紀委的辦案、執(zhí)紀、監(jiān)督職能，加強審計監(jiān)督檢查。

三、結(jié)語

大學章程作為大學的“憲法”，統(tǒng)領(lǐng)著學校內(nèi)部的所有具體規(guī)章制度，因此大學需要利用章程來自覺規(guī)范自身的治理行為和辦學行為，完善自我管理和自主發(fā)展的機制。大學要逐步逐級地推動大學章程的建設(shè)、完善和執(zhí)行，各部門要廣泛宣傳和積極參與，使大學章程的作用得到充分的發(fā)揮。

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[責任編輯 彭國慶]

2014-06-27

胡少萍，武漢科技大學紀委監(jiān)察處副研究員，主要從事黨風廉政建設(shè)研究.

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