化解地方政府性債務(wù)存量有關(guān)問題的思考

陳世杰

政府適度舉債搞建設(shè)，對于緩解建設(shè)資金不足的矛盾、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，也為國內(nèi)外的實(shí)踐所證明。化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，顯然不是意味著債務(wù)歸零，而是建立與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的舉債規(guī)模與結(jié)構(gòu)。對于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解應(yīng)該包括兩個(gè)方面，一是對未來地方債務(wù)增量的事前風(fēng)險(xiǎn)控制，二是對現(xiàn)有地方債務(wù)存量的順利償還。目前對于現(xiàn)有債務(wù)存量的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和未來地方債務(wù)增量的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的探討較多，特別是國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）的出臺(tái)，就地方政府性債務(wù)管理提出了基本框架和總體思路，對于今后規(guī)范政府債務(wù)管理、合理利用債務(wù)、防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的指導(dǎo)意義。但是，各級(jí)地方政府在加強(qiáng)債務(wù)增量的事前、事中控制機(jī)制、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的同時(shí)，仍然面對著巨大的存量債務(wù)如何化解的難題，或者至少要“守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”，如何解決這一難題，需要認(rèn)真研究探討。

一、國外化解地方政府性債務(wù)的主要措施

對于現(xiàn)有地方債務(wù)存量如何化解，我們在理論上研究較少，實(shí)踐中也缺乏案例，有必要借鑒國外化解地方政府性債務(wù)的主要經(jīng)驗(yàn)，探索內(nèi)蒙古地方性債務(wù)化解的有效路徑。

（一）美國地方政府性債務(wù)化解的主要措施

在事前嚴(yán)格管理的基礎(chǔ)上，針對債務(wù)存量，美國主要采取以下措施：

一是政府破產(chǎn)機(jī)制。針對一般責(zé)任債券的償付危機(jī)，如果是暫時(shí)性的，可與債權(quán)人進(jìn)行直接協(xié)商以求得解決方法;針對地方政府的收入來源不足以償付其債務(wù)的情況，地方政府可以提高稅率或收費(fèi)比率來應(yīng)對債務(wù)危機(jī);針對自我補(bǔ)救沒有效果的情況，有些州可以設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)來幫助這些地方政府處理地方政府債務(wù);如果地方政府不能及時(shí)籌集到足額資金來支付利息或本金，則會(huì)造成地方政府市政債券的違約。在此情況下，市政債券持有人可以起訴到法庭以獲得政府或其代理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。若州政府幫助地方政府債務(wù)償還失敗，則可依照聯(lián)邦破產(chǎn)法，由發(fā)債政府提出和解協(xié)議并提出自愿破產(chǎn)請求。比如，美國橙縣政府在宣告破產(chǎn)后，成立了危機(jī)處理小組解決問題。首先，政府解雇了一部分公務(wù)員，以節(jié)省工資支出;其次，壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務(wù)項(xiàng)目;最后，縣政府和債權(quán)人進(jìn)行懇談，請求延長還款期限，并對負(fù)債進(jìn)行詳細(xì)的還款計(jì)劃。8個(gè)月后，橙縣結(jié)束了危機(jī)狀態(tài)，脫離破產(chǎn)。破產(chǎn)機(jī)制具有強(qiáng)化中央政府對地方政府硬約束的作用，這樣中央就將國家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到地方去，且控制在一定的范圍，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無限擴(kuò)大，同時(shí)最大限度地保障債權(quán)人的權(quán)益。

二是完善的私人債券保險(xiǎn)制度。市政債券需要按時(shí)向私人保險(xiǎn)公司申請保險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)債務(wù)償還危機(jī)，私人保險(xiǎn)公司能很好地保障投資者權(quán)益。保險(xiǎn)公司也會(huì)及時(shí)關(guān)注市政債券的風(fēng)險(xiǎn)和收益，及時(shí)為政府當(dāng)局提供相應(yīng)的專業(yè)指導(dǎo)。私人債券保險(xiǎn)進(jìn)一步降低了公眾購買市政債券的風(fēng)險(xiǎn)。

三是靈活的償還機(jī)制。美國州以及地方公債都采用期中償還法，它綜合了贖買法、償債基金法以及發(fā)行者選擇法等償還方法，包括以下三種：選擇性提前贖回、強(qiáng)制性償債基金提前贖回、特別提前贖回。這種靈活的償付機(jī)制不僅提高了債務(wù)資金的使用效率，而且有效地降低了地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）澳大利亞地方政府性債務(wù)化解的主要措施

當(dāng)?shù)胤秸罱K無法償還自身債務(wù)，面臨償債危機(jī)時(shí)，澳大利亞通常采取以下幾種主要的處置方式：一是破產(chǎn)清算。建立一套地方政府因債務(wù)嚴(yán)重違約而申請破產(chǎn)和清算的程序，法院有權(quán)宣告地方政府破產(chǎn)，這是對地方政府的債權(quán)人合法權(quán)益的最后一道司法保護(hù)。同時(shí)，上級(jí)政府承擔(dān)救助的法律責(zé)任，但這些責(zé)任實(shí)施的條件和程序都必須通過法律進(jìn)行明確界定。二是私有化。通過私有化方法，將許多公有設(shè)施出售給私營部門，將公有資產(chǎn)變現(xiàn)收入用于償還政府債務(wù)，并對借債的管理逐步改變?yōu)閷攤墓芾?。?yīng)該說，澳大利亞借款委員會(huì)的成立及其有效運(yùn)作，為妥善處理不同級(jí)次政府之間分權(quán)管理關(guān)系，提供了一個(gè)可資借鑒的有用范例。三是增加稅收。通過增加稅收籌集償債資金還清債務(wù)。

（三）巴西地方政府性債務(wù)化解的主要措施

一是聯(lián)邦救助。20世紀(jì)80年代以來，巴西政府出現(xiàn)了三次以州政府為主體的債務(wù)危機(jī)，無不是依賴于聯(lián)邦政府的救助，尤其是第三次債務(wù)危機(jī)。主要措施是危機(jī)爆發(fā)后聯(lián)邦政府對地方政府債務(wù)進(jìn)行財(cái)政援助，采用州政府債券與聯(lián)邦銀行債券對換措施，重新確認(rèn)地方政府債務(wù)，為地方政府債務(wù)進(jìn)行最終負(fù)責(zé)。二是組合拳措施。除通過聯(lián)邦政府的財(cái)政援助外，債權(quán)人對債務(wù)人的債務(wù)重組或免除、地方政府削減人員支出與資本投資、提高稅率以及出售其國有資產(chǎn)也是地方政府化解債務(wù)危機(jī)的手段。三是地方政府債務(wù)管理糾錯(cuò)與問責(zé)機(jī)制。在巴西，地方政府必須履行《財(cái)政責(zé)任法》所規(guī)定的義務(wù)，聯(lián)邦政府將對不履行義務(wù)的責(zé)任人進(jìn)行人事處分，情節(jié)嚴(yán)重的將給予革職，并處以罰金，甚至判刑等處罰。

（四）法國地方政府性債務(wù)化解的主要措施

極具特色的措施是解散代管。法國自 1982 年政治體制改革后，省級(jí)地方政府就可以自主發(fā)行地方債券而無需中央政府批準(zhǔn)。盡管法國不是聯(lián)邦國家，但對地方政府發(fā)行的債券，中央政府不承擔(dān)賠償責(zé)任。地方債券只能由地方財(cái)政償還，償還資金來自地方稅收、中央政府對地方的各類補(bǔ)貼和發(fā)行新的地方債券等。一旦出現(xiàn)地方政府所發(fā)債券不能償還的情形，就要由法國總統(tǒng)代表該省的省長執(zhí)政，而原有的地方政府則宣告解散，其債務(wù)由中央政府暫時(shí)代為償還。新的地方政府成立后，再逐漸償還中央政府代為墊付的資金。在這樣的政策安排下，很少出現(xiàn)地方政府對外發(fā)行債券過度的情況。

二、國外化解地方政府性債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

（一）分權(quán)財(cái)政體制下，地方適度舉債有其必要性和合理性

根據(jù)各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)范化的分稅制體制下，舉債權(quán)是各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)。各國的經(jīng)驗(yàn)表明：地方政府發(fā)債為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，并且，地方政府發(fā)債將地方債務(wù)“直接化”，更加有利于中央政府對地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理。

（二）中央政府應(yīng)該加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理

上述國家的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)表明，完全依靠地方政府自行控制和市場約束很難控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，我國的人大監(jiān)督力度小，特別是對于同級(jí)政府部門的監(jiān)督有限;同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督政府的機(jī)制十分不完善，這些直接導(dǎo)致了大部分地方政府的行為很少受到約束。在這種情況下，中央加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理更加迫切和必要。

（三）多種方式化解存量債務(wù)

對于地方政府債務(wù)拖欠嚴(yán)重，美國和澳大利亞會(huì)制定地方政府償債標(biāo)準(zhǔn)并宣布政府破產(chǎn)程序，而更多的國家采用的是債務(wù)重組計(jì)劃和中央政府臨時(shí)托管，如法國、巴西等。在現(xiàn)有的政治體制和財(cái)政體制下，我國不會(huì)允許地方政府走破產(chǎn)程序，對于債務(wù)極度嚴(yán)重的地方政府，可以考慮債務(wù)重組和上級(jí)政府的臨時(shí)托管措施。另外，從國際化解債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)上看，國有資產(chǎn)私有化，也是非?？尚械囊环N方法，澳大利亞將許多公有設(shè)施出售給私營部門，將公有資產(chǎn)變現(xiàn)收入用于償還政府債務(wù)，并對借債的管理逐步改變?yōu)閷攤墓芾?。在我國現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度安排下，可以考慮公私合營模式來引入民間資本。還有，國外地方政府在面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)，幾乎都首先采取“增收減支”的財(cái)政政策，減的是公共開支，增的是地方稅收。結(jié)合我國的情況，稅權(quán)高度集中于中央，但可以考慮通過自上而下的稅制調(diào)整增加地方稅或增加地方稅的比例，以增加地方的收入，同時(shí)壓縮公共開支。

（四）建立債務(wù)管理糾錯(cuò)與問責(zé)機(jī)制

國際經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與政府間財(cái)政關(guān)系密切相關(guān)，巴西多次債務(wù)危機(jī)就是很好的例子。首先，必須進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，明確財(cái)權(quán)與事權(quán)。確保政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，防止出現(xiàn)“財(cái)權(quán)上升、事權(quán)下移”或權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象;其次，硬化預(yù)算約束，對地方政府債務(wù)融資實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，通過嚴(yán)格的預(yù)算管理來強(qiáng)化地方政府的財(cái)政和債務(wù)責(zé)任，避免出現(xiàn)巴西中央政府為地方財(cái)政負(fù)擔(dān)兜底的現(xiàn)象。同時(shí)，建立債務(wù)管理糾錯(cuò)和問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格按照“誰舉債，誰償還”的原則， 效仿印度的做法，對出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的地方政府追究責(zé)任人的責(zé)任， 對那些亂舉債、亂擔(dān)保，不認(rèn)真履行債務(wù)責(zé)任的地方政府和領(lǐng)導(dǎo)人，必須給予嚴(yán)厲的懲處，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，形成地方倒逼中央的現(xiàn)象。

（五）提高地方財(cái)政及債務(wù)信息的透明度

國外地方政府債務(wù)管理無一不對債務(wù)信息透明度提出了很高的要求。實(shí)踐表明，這是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。如巴西的國家信息系統(tǒng)，為債務(wù)監(jiān)控提供了主要的信息，在整個(gè)債務(wù)管理體系中作用重大。只有掌握充分而準(zhǔn)確的債務(wù)信息，中央政府才能準(zhǔn)確地判斷地方政府債務(wù)規(guī)模是否達(dá)到限額，從而識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，有的放矢。這一點(diǎn)對地方政府債務(wù)管理尤為重要。今后應(yīng)該加強(qiáng)地方政府債務(wù)信息體系建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政府財(cái)政支出公開，確保將來債務(wù)資金的使用效率，同時(shí)加強(qiáng)中央政府和公眾對地方政府債務(wù)的監(jiān)督。

三、化解內(nèi)蒙古地方政府性債務(wù)的對策措施

（一）區(qū)分存量債務(wù)類型，分類化解

從債務(wù)投向區(qū)分，將地方政府性債務(wù)分為保障性債務(wù)和開發(fā)性債務(wù)。對于教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化方面出現(xiàn)的債務(wù)問題，屬于保障性債務(wù)，應(yīng)由政府承擔(dān)還債責(zé)任。對于經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)所致的債務(wù)，要充分利用市場機(jī)制化解。

從債務(wù)的地區(qū)構(gòu)成上，區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)債務(wù)。從我區(qū)政府性債務(wù)的地區(qū)構(gòu)成來看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府性債務(wù)規(guī)模越大，來自于呼包鄂地區(qū)的地方政府性債務(wù)余額占到全區(qū)債務(wù)余額的50%以上。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較好的地區(qū)，由于自身的造血能力強(qiáng)，只需要在前期給予適度扶助，同時(shí)加強(qiáng)對地方債資金項(xiàng)目使用的績效考評，提高財(cái)政支出效益，促進(jìn)項(xiàng)目投資收益的一體化，總體上可以通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收來消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后盟市的債務(wù)，自治區(qū)政府可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)或獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的方式，督促地方政府積極籌措還債資金，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

從債務(wù)的級(jí)次構(gòu)成上，著力化解基層政府債務(wù)。我區(qū)基層政府債務(wù)余額的規(guī)模占到全區(qū)一半以上，基層財(cái)政的債務(wù)依存度較高。而基層政府債務(wù)的形成關(guān)鍵在于體制原因即財(cái)力財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相匹配，基層政府財(cái)力不足，其債務(wù)資金基本用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生，因此其債務(wù)靠自身是無法償還的，需要中央、自治區(qū)通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)現(xiàn)。

從債務(wù)的來源構(gòu)成上，著力解決銀行貸款和拖欠工程款問題。在地方債償還問題上，與政府債務(wù)違約直接相關(guān)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最大的包括銀行和企業(yè)，為避免金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，必須積極化解。

（二）多渠道籌集化債資金，綜合化解

首先要考慮財(cái)政渠道。通過地方財(cái)政大力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，從公共財(cái)政預(yù)算中安排部分資金，其次，從基金預(yù)算和償債準(zhǔn)備金中提取剩余部分用于償債。但是從目前地方財(cái)政狀況考慮，完全靠財(cái)政性資金償還債務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。因此，要考慮以下渠道：

一是發(fā)行地方政府債券進(jìn)行債務(wù)置換，將短期高息的銀行貸款置換為長期低息的政府債券，緩解地方政府還債壓力，將風(fēng)險(xiǎn)置于可控范圍。

二是積極協(xié)調(diào)銀行，協(xié)商貸款展期。在銀行貸款到期后，地方政府無力償還本金的情況下，可與銀行協(xié)商實(shí)行貸款展期。

三是運(yùn)用金融創(chuàng)新手段。比如，成立地方資產(chǎn)管理公司（AMC），引入民間資本，動(dòng)員社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)銀行信貸資產(chǎn)證券化或債轉(zhuǎn)股。一方面為財(cái)政減壓，一方面為銀行減負(fù)，同時(shí)輔以化解金融風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

四是積極探索公私合營（PPP）模式。將一些具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的準(zhǔn)公益項(xiàng)目（如城市供水等）交由社會(huì)資本經(jīng)營，依靠社會(huì)資本化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五是出售政府資產(chǎn)籌集償債資金。比如減持上市公司股份或出售地方經(jīng)營性國有資產(chǎn)還債。也可以考慮采取對公共設(shè)施經(jīng)營權(quán)、建設(shè)土地使用權(quán)租賃、轉(zhuǎn)讓，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)改制轉(zhuǎn)制、出售拍賣、租賃承包等方式，盤活變現(xiàn)各項(xiàng)資產(chǎn)用于償還債務(wù)。

六是積極爭取中央支持。在當(dāng)前財(cái)力與事權(quán)不匹配的情況下，完全要地方政府尤其是基層政府還債是不合適的;另外，內(nèi)蒙古作為老少邊窮地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也需要國家的大力扶持。

（三）不斷完善體制機(jī)制，長效化解

一是建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的分稅制財(cái)政體制。通過合理劃分事權(quán)與支出責(zé)任，建立科學(xué)合理的財(cái)政管理體制，確保地方基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力需求。

二是完善地方政府的政績考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和地方債風(fēng)險(xiǎn)終身問責(zé)制。改變唯GDP的考核機(jī)制為民生保障與發(fā)展的考核機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，建立債務(wù)問責(zé)終身制。

三是提高財(cái)政支出績效。積極推動(dòng)預(yù)算公開和全口徑預(yù)算管理，大力完善政府績效評價(jià)制度和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府活動(dòng)的成本和績效。

四是完善地方財(cái)政投融資體制與建立地方政府信用評價(jià)制度?？偟哪繕?biāo)是合理利用債務(wù)，通過規(guī)范的投融資管理體制，控制好風(fēng)險(xiǎn)，也約束好地方政府的行為，促進(jìn)理性融資。

（作者系內(nèi)蒙古財(cái)政科研所所長）

責(zé)任編輯：康偉