新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化模式

許經(jīng)勇

我國未來城鎮(zhèn)化的外部環(huán)境和內(nèi)部條件正在發(fā)生深刻的變化。隨著國際金融危機以來全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼;隨著我國農(nóng)業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度的提高、資源環(huán)境瓶頸制約的日益加劇，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，主要依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務(wù)成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型的要求日益迫切。從而形成了不同于舊常態(tài)下城鎮(zhèn)化模式的新常態(tài)城鎮(zhèn)化模式。

與舊常態(tài)的城鎮(zhèn)化不同，新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化是資源環(huán)境嚴重制約下的城鎮(zhèn)化，大城市面臨更加嚴峻的資源緊缺、污染嚴重、交通擁堵等“大城市病”。這就決定了新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化應(yīng)當把保護生態(tài)環(huán)境放在突出的位置。習近平總書記最近指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！毙鲁B(tài)視野城鎮(zhèn)化的一項重要制度安排，就是實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。首先，必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局。從完善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建以高新技術(shù)為主導(dǎo)、先進制造業(yè)為支撐，航運物流、會展旅游、金融商務(wù)、軟件服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，淘汰高耗能、高污染企業(yè)。實施能耗強度和能耗總量“雙控”的節(jié)能目標責任制，推動工業(yè)、建筑、交通等重點領(lǐng)域的節(jié)能。其次，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園和農(nóng)業(yè)工業(yè)園。生態(tài)工業(yè)園是依據(jù)循環(huán)經(jīng)濟理論而設(shè)計建立的一種新型工業(yè)園區(qū)。它通過物流或能流傳遞把不同企業(yè)連接起來，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合，使一家工廠的廢棄物成為另一家工廠的原料或能源，模擬自然生態(tài)系統(tǒng)的閉路循環(huán)。把循環(huán)經(jīng)濟運用于農(nóng)業(yè)的主要方式，就是建立農(nóng)業(yè)工業(yè)園。它是通過各個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的相互耦合，合理組織與布局生產(chǎn)，最大限度地利用和發(fā)掘資源潛力，節(jié)省外來資源（如化肥、農(nóng)藥、除草劑等）的投入，降低農(nóng)業(yè)廢棄物（包括牲畜糞便）的輸出，最大限度地減少對環(huán)境的污染。再次，倡導(dǎo)低碳消費方式。低碳消費方式是指在生活、生產(chǎn)中，消費使用符合低碳標準的產(chǎn)品或服務(wù)，以最大限度地降低能耗和污染的一種節(jié)約型消費模式。是一種低能耗、低污染、低排放、節(jié)約型的可持續(xù)消費模式。具體的低碳消費方式有物資循環(huán)利用、使用高效節(jié)能產(chǎn)品、居住節(jié)能建筑（綠色住宅）、廢棄物回收處理、綠色交通。

與舊常態(tài)人口城鎮(zhèn)化模式不同，新常態(tài)視野農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的載體應(yīng)當重點放在中小城市和建制鎮(zhèn)?？陀^上要求必須強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化應(yīng)形成以縣、鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建合理的、大中小相結(jié)合的城市群格局。我國當前戶籍制度改革的基本政策是全面放開小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍限制，鼓勵符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口到小城市和小城鎮(zhèn)落戶。但是，由于小城市和小城鎮(zhèn)普遍存在著產(chǎn)業(yè)集聚程度較低、就業(yè)機會較少、公共服務(wù)不完善的問題，對農(nóng)民不具吸引力。目前真正樂意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民不多。反之，大城市和特大城市，不僅產(chǎn)業(yè)集聚程度高，就業(yè)機會多，而且公共服務(wù)水平也高，深受農(nóng)民的喜愛。但是，大城市和特大城市的落戶門檻很高，限制很嚴。于是，一個奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)了，農(nóng)民越喜愛、越渴望的城市，越難落戶;農(nóng)民越不喜愛、越不想落戶的城市，卻越容易落戶。要從根本上解決這個問題，有待于大力增強小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能和基本公共服務(wù)功能（包括居住功能）。就業(yè)是“民生之本”。要落實“人的城鎮(zhèn)化”，首先必須提供穩(wěn)定的就業(yè)，讓進城農(nóng)民工有穩(wěn)定性的收入。同時，有了發(fā)達的產(chǎn)業(yè)，才能創(chuàng)造充分就業(yè)機會;有了充分就業(yè)機會，進城農(nóng)民才能樂業(yè)，樂業(yè)之后才能實現(xiàn)安居。與此同時，有了興旺發(fā)達的產(chǎn)業(yè)，才能更好地解決城鎮(zhèn)化進城中的“人的城鎮(zhèn)化”問題。因為城鎮(zhèn)化不僅僅是解決農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換問題，還要解決農(nóng)民進城后與市民同等享受優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老以及其他社會保障。而所有這些都有賴于強有力的產(chǎn)業(yè)支撐。沒有發(fā)達產(chǎn)業(yè)支撐的城市，就沒有充足的地方政府財力，就不可能加大公共財政投入，更談不上實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。發(fā)達的產(chǎn)業(yè)支撐和基本公共服務(wù)均等化，是相輔相成的，共同構(gòu)建城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的兩個基本條件。

新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化是把“人的城鎮(zhèn)化”放在首位。在以往我國城鎮(zhèn)化過程中，相當一部分地區(qū)只重視“物的城鎮(zhèn)化”，忽視“人的城鎮(zhèn)化”，因而把城市化簡單等同于城市建設(shè)。新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化。”要圍繞“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。而舊常態(tài)城鎮(zhèn)化則是把重心放在城區(qū)的空間擴張，即建設(shè)新城區(qū)上。這種模式的基本特征是“土地城鎮(zhèn)化”超越于“人口城鎮(zhèn)化”。“土地城鎮(zhèn)化”的體制性條件：從現(xiàn)行土地管理體制看，地方政府可以通過行政手段，低價從農(nóng)民那里獲得土地，而后高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商;從現(xiàn)行財政體制上看，地方政府可以獲得出讓土地的所有出讓金，補充預(yù)算內(nèi)財政資金。這種模式有利于增加地方政府的財政收入。與其相聯(lián)系，這種模式只實現(xiàn)農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，即“半城鎮(zhèn)化”，卻無法創(chuàng)造條件實現(xiàn)農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變。因為后者需要地方政府承擔繁重的責任和義務(wù)，即必須加大公共財政投入，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和其他社會保障。由此可見，對于地方政府來說，選擇新常態(tài)的城鎮(zhèn)化模式，較之舊常態(tài)的城鎮(zhèn)化模式，任務(wù)更加艱巨，責任更加重大，難度也更加大。與舊常態(tài)的城鎮(zhèn)化不同，新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化，戶籍制度改革是首要任務(wù)。2001年以來，國務(wù)院有關(guān)戶籍制度改革的文件，多次提出地級市以下市區(qū)，逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多地停留在取消形式上的戶籍歧視，即僅僅在戶籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而依托在戶籍身份上所衍生的一系列差別待遇，其改革進展甚為緩慢。我們認為，深化戶籍制度改革的關(guān)鍵，在于賦權(quán)、增利，即通過一系列社會經(jīng)濟制度改革，賦予農(nóng)民工與市民同等的權(quán)利，分享同等利益，獲得同樣的國民待遇， 最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老以及其他社會福利保障相掛鉤的。由此可見，戶籍制度的背后是城鄉(xiāng)居民不同的義務(wù)、權(quán)利和利益。戶籍制度改革是對現(xiàn)有既得利益和權(quán)利的重新分配。戶籍制度改革改變戶口只是“形式”，實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”才是“內(nèi)容”。要創(chuàng)造條件讓進城農(nóng)民工享受城市居民在就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等方面相同待遇，并允許繼續(xù)保留在農(nóng)村的宅基地、承包地和林地以及按市場化方式處置后獲得收益的權(quán)利。只有真正做到地位平等、機會平等和權(quán)利平等，才能讓更多進城農(nóng)民工穩(wěn)定地生活在城市，實現(xiàn)以人為核心的新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化。這種特點的城鎮(zhèn)化對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口才是有吸引力的，才具有可持續(xù)性。只有解放農(nóng)民工（即把農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢?，才能最終解放市民本身。

就地城鎮(zhèn)化是新常態(tài)下城鎮(zhèn)化的重要特點。舊常態(tài)下的城鎮(zhèn)化，基本公共服務(wù)資源的配置，是按城市的等級來配置，即城市行政級別越高，人均基本公共服務(wù)資源配置越多。這是導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口集中涌向大城市和特大城市的重要原因。今后隨著財稅體制改革的深化，公共財政投入與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口相掛鉤，以及財權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與支出責任相匹配，這種狀況將會逐步改變。與此同時，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的加大，城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，城鄉(xiāng)差別的逐步縮小，農(nóng)村人口向大城市轉(zhuǎn)移的推力和拉力就會減弱，就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象就會凸現(xiàn)出來。根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的精神，新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，新型城鎮(zhèn)化的的終極目標，是城鄉(xiāng)一體化，全域城鎮(zhèn)化。與其相聯(lián)系，城鎮(zhèn)化的體系是以主城區(qū)為中心、縣城為主體、小城鎮(zhèn)為骨干、新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的全域城鎮(zhèn)化。農(nóng)村社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要結(jié)成部分。全面推進新型城鎮(zhèn)化，必須重視農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。首先應(yīng)當指出，村民委員會改為社區(qū)居委會，不是單純意義上的名稱變化，而是需要提升社會治理水平和公共服務(wù)創(chuàng)新?！按甯木印笔浅擎?zhèn)化發(fā)展到一定階段的具體表現(xiàn)，也是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸，讓農(nóng)民共享發(fā)展成果的必然要求，讓農(nóng)村居民也能享受到和城市居民一樣的基本公共服務(wù)。我們應(yīng)當將同步建設(shè)農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)，作為加快推進新型城鎮(zhèn)化的有效途徑。走出一條農(nóng)民生產(chǎn)方式與生活方式同步轉(zhuǎn)變、農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步提升的道路。實現(xiàn)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進廠不進城、就地市民化”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化的重要載體，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是城鎮(zhèn)化的重要支撐。有了可以容納農(nóng)民充分就業(yè)的高效益園區(qū)，農(nóng)民才有穩(wěn)定的收入，才能在農(nóng)村社區(qū)安居樂業(yè)。這就需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，進行頂層設(shè)計。在具體操作過程中，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃有機地結(jié)合起來。每個產(chǎn)業(yè)園區(qū)都應(yīng)當有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商。促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間合理配置和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以及在這個基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨著兩個問題，一是村莊布局問題，二是產(chǎn)業(yè)布局問題。村莊數(shù)量多、規(guī)模小是普遍存在的問題。其帶來的負面效應(yīng)是，嚴重地妨礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的推進。具體表現(xiàn)在：村莊多而散，村級組織運轉(zhuǎn)成本高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，農(nóng)村宅基地占用多，土地資源浪費大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后等等。為了更好地集聚社區(qū)人口規(guī)模，應(yīng)當按照“地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、人文相親”的原則，進行行政村村莊合并，合并后的幾個村成立一個社區(qū)。村莊合并要充分尊重農(nóng)民的意愿，充分考慮農(nóng)村的實際情況和農(nóng)民的生活特點以及產(chǎn)業(yè)特點。就全國其他地區(qū)已經(jīng)建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)特點，農(nóng)業(yè)方面的比重較高，如設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等;工業(yè)型園區(qū)大多是當?shù)赜匈Y源、市場有需求的產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)副產(chǎn)品加工、地方名特制作等;商貿(mào)園區(qū)大多數(shù)是農(nóng)副產(chǎn)品貿(mào)易與物流，旅游園區(qū)大多是地域歷史文化旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光休閑旅游。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化一般要經(jīng)歷人口向城鎮(zhèn)集中、郊區(qū)城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化。逆城鎮(zhèn)化并不是反城鎮(zhèn)化，而是城鎮(zhèn)化的一種形式，或者說是無形城鎮(zhèn)化，它與城鄉(xiāng)一體化是一致的，即在鄉(xiāng)村可以享受到和城市一樣的生活品質(zhì)。

如何在城鎮(zhèn)化過程中留住文脈、記住鄉(xiāng)愁，是新常態(tài)城鎮(zhèn)化的重要特征。我國在過去幾十年的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，有一部分村落被消失了。有數(shù)據(jù)顯示，2000年，我國自然村總數(shù)為363萬個，到了2010年銳減為271萬個，僅僅10年內(nèi)就減少90多萬個，平均每天消失80至100個村落。隨著傳統(tǒng)村落的消失，還有古老的建筑、獨特的民俗，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，也隨之消失。與有形的文化遺產(chǎn)相比，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的消失是不可逆的。我國在城鎮(zhèn)化過程中，要特別注意保護個性，凸顯獨特性。只有高樓大廈、車水馬龍，而沒有城市的個性和文化獨特性，不能稱之為健康的城鎮(zhèn)化。在我國城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，要著力培養(yǎng)特色文化村，充分發(fā)掘和保護古村落、古民居、古建筑、古樹名木和民俗文化等歷史文化遺產(chǎn)，優(yōu)化美化村莊人居環(huán)境。把歷史文化底蘊雄厚的傳統(tǒng)村落，培育傳統(tǒng)文明與現(xiàn)代文明相結(jié)合的特色文化村。特別是挖掘傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、山水文化、人居文化、把特色文化村打造成為弘揚農(nóng)村生態(tài)文化的重要基地。古村落具有這樣一些特征，即在一個地域邊界內(nèi)聚族而居，有家屬血緣性和區(qū)域地緣性;村落擇吉而居、因地制宜、就地取材，融詩情畫意于村落園林景觀之中;村寨里有創(chuàng)業(yè)始祖的傳說、遺訓(xùn)族規(guī)、家屬大事記的慶典和緬懷先祖的祭祀活動等。我們要保護古村落，尤其是保護好“景觀村落”?！熬坝^村落”的特點是，有優(yōu)美的山水環(huán)境，有上百年的建村歷史，有一定存量的傳統(tǒng)建筑和人文景觀，村落的布局與自然和諧共融，不僅構(gòu)筑一個有利于子孫后代和諧生存繁衍的社會空間，而且營造了一個富有詩意和哲思的精神家園;它們在豐富的物質(zhì)文化遺產(chǎn)中，承載著村落乃至農(nóng)耕社會在不同歷史時期的豐富歷史信息。我國目前有123個國家級歷史文化名城，但被聯(lián)合國認定為世界文化遺產(chǎn)名錄的只有平遙、麗江等少數(shù)城鎮(zhèn)。這些城鎮(zhèn)被錄選的主要原因，是完整地保留了歷史文化特色，使其成為海內(nèi)外游客向往的旅游勝地。

（作者系廈門大學經(jīng)濟學院教授、博士生導(dǎo)師）

責任編輯：楊再梅