完善地方財(cái)政管理體制，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

王斐

目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段，經(jīng)濟(jì)管理體制模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式從粗放擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約型的增長(zhǎng)方式，這“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路，作為經(jīng)濟(jì)管理體制轉(zhuǎn)變中的重要內(nèi)容財(cái)政管理體制改革必須進(jìn)一步深化。應(yīng)該在國(guó)家“分稅制”財(cái)政管理體制框架下完善財(cái)政管理體制，理順省以下地方財(cái)政管理體制，促使財(cái)政資源配置、收入分配、穩(wěn)定發(fā)展等職能的有效發(fā)揮。

財(cái)政是國(guó)家政權(quán)活動(dòng)和管理的重要內(nèi)容，是政府的經(jīng)濟(jì)管理行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著國(guó)家管理方式的轉(zhuǎn)變，財(cái)政成為國(guó)家宏觀調(diào)控和平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展最重要的工具之一。國(guó)家發(fā)展過程中，財(cái)政資源配置、收入分配、穩(wěn)定發(fā)展等職能的有效發(fā)揮，需要建立完善的財(cái)政管理體系。其中，財(cái)政管理體制的建立和完善是基礎(chǔ)，是處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，是規(guī)范政府之間財(cái)政關(guān)系的法律法規(guī)，核心是國(guó)家各級(jí)政府財(cái)政的獨(dú)立程度以及財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配。

從國(guó)家誕生起，財(cái)政管理體制就是上層建筑的重要組成部分。同時(shí)，隨著國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)制度的演進(jìn)，財(cái)政管理體制的形式和內(nèi)容也在不斷地發(fā)展和豐富。人類社會(huì)從資本主義制度誕生以來(lái)，財(cái)政管理體制發(fā)展有了第一次重要的飛躍，而社會(huì)主義制度的出現(xiàn)，賦予了國(guó)家財(cái)政管理體制新的內(nèi)涵和意義，并在實(shí)踐中不斷地完善。1994年我國(guó)推廣實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制，是新中國(guó)成立以來(lái)，也是改革開放以來(lái)，在財(cái)稅管理體制上經(jīng)歷的一次最深刻改革，是財(cái)政管理的重大制度創(chuàng)新，已經(jīng)取得預(yù)期的效果。但在肯定“分稅制” 財(cái)政管理體制改革方向和成就的同時(shí)，也不能忽視“分稅制” 財(cái)政管理體制有待完善的問題，特別是“分稅制”財(cái)政管理體制在省以下延伸和規(guī)范的缺失，己經(jīng)嚴(yán)重地阻礙了整個(gè)“分稅制”財(cái)政管理體制改革的進(jìn)程，因此，完善財(cái)政管理體制勢(shì)在必行。

一、現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行情況分析

分稅制改革以來(lái)，為了均衡地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，中央財(cái)政在集中財(cái)力的基礎(chǔ)上，不斷加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，取得的成效是有目共睹的。但由于歷史原因和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，分稅制財(cái)政管理體制也存在不容忽視的問題：

（一）分稅制下盟市“兩稅”基數(shù)過低

1994年分稅制中的主要稅種——增值稅以及消費(fèi)稅的“兩稅”稅收返還基數(shù)是參照1993年各地收入基數(shù)核定的（國(guó)發(fā)[1993]85號(hào)），很大程度上延續(xù)了1993年實(shí)施分稅制前各地區(qū)既得利益格局和原財(cái)政包干體制造成的地區(qū)間財(cái)力不平衡的不合理因素。若1993年盟市“兩稅”返還基數(shù)較低，在“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的原則下，則該盟市財(cái)政收入就具有先天不足特征。

（二）財(cái)力由中央到地方層層向上集中

1994年分稅制實(shí)施后，在提高中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入比重的同時(shí)，自治區(qū)對(duì)盟市也采取了集中財(cái)力的辦法。作為主要財(cái)政收入的“兩稅”75%上劃中央，25%留歸地方，“兩稅”基數(shù)之上增量部分，中央對(duì)地方雖然美其名曰返還，但實(shí)際返還數(shù)是在上年返還基數(shù)基礎(chǔ)之上再按上劃“兩稅”增長(zhǎng)率乘以0.3系數(shù)遞增返還，而不是按上劃“兩稅”新增絕對(duì)額的比例返還地方，自治區(qū)“兩稅”返還盟市時(shí)也采用了類似的辦法。造成中央對(duì)地方、地方上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政“兩稅”返還比例逐年下降，“兩稅”增量財(cái)力被上級(jí)財(cái)政集中的局面。同時(shí)，作為地方財(cái)政收入的地方稅收體系十分不健全，地方稅收的稅基過窄，增收潛力較小，沒有主體稅種當(dāng)作地方財(cái)政支柱，很難形成和建立比較穩(wěn)定的地方稅收體系。地方政府沒有必要的稅收立法權(quán)，無(wú)權(quán)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，開設(shè)適應(yīng)當(dāng)?shù)刎?cái)源的新稅種，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)無(wú)法轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（三）“事權(quán)”層層下放

在盟市級(jí)財(cái)力被中央、自治區(qū)集中的同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中盟市政府的事權(quán)呈擴(kuò)大趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等與增長(zhǎng)掛鉤的法定支出日見增大，財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一出現(xiàn)了“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)拿錢;上級(jí)決策，下級(jí)配套”的矛盾。各盟市城市化、工業(yè)化都需要大量財(cái)政資金的支持，“事權(quán)”的擴(kuò)大使盟市財(cái)政面臨巨大的支出壓力。

“財(cái)權(quán)集中向上，事權(quán)逐層下移”的財(cái)政體制，反映在盟市的財(cái)政收支上，是財(cái)政收入總量高速增長(zhǎng)，但地方財(cái)政可用財(cái)力增長(zhǎng)緩慢，地方政府承擔(dān)的公共需求增多，財(cái)政支出壓力加劇，財(cái)政收支矛盾突出。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家的地方財(cái)政管理體制概述

（一）日本現(xiàn)行地方財(cái)政管理體制

日本政府由中央政府、都道府縣和市町村三級(jí)組成，財(cái)政也相應(yīng)地分為三級(jí)，各級(jí)政府都有獨(dú)立的預(yù)算。日本的地方財(cái)政管理體制遵循分稅制原則，明確劃分各級(jí)政府的職責(zé)或事權(quán)范圍是合理確定各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的前提。日本各級(jí)政府的事權(quán)分配基本上遵循的是美國(guó)使節(jié)團(tuán)長(zhǎng)卡爾·夏普于1949年提出的“三原則”：明確行政職責(zé)原則，即徹底劃分三級(jí)政府的事權(quán)，明確各自的職責(zé)和義務(wù);優(yōu)先市町村原則，即為了維護(hù)民眾的利益，不論哪種行政事務(wù)都應(yīng)首先考慮交給最能反映民意，并且是行政權(quán)力最小的市町村政府辦理;效率原則，即對(duì)于跨區(qū)域，需要協(xié)調(diào)關(guān)系的事務(wù)，要以辦事效率高、費(fèi)用低作為事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)。日本的稅收實(shí)行三級(jí)管理。中央政府向地方轉(zhuǎn)移了大量收入，主要采取三種形式：地方讓與稅，地方交付稅，國(guó)庫(kù)支出金。

（二）美國(guó)現(xiàn)行地方財(cái)政管理體制

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，由聯(lián)邦政府、州政府、哥倫比亞特區(qū)及地方政府組成，各級(jí)政府都有獨(dú)立的預(yù)算。美國(guó)的地方財(cái)政管理體制所遵循的原則有：分稅制原則、效率原則、收入的劃分及稅收管理權(quán)限和財(cái)政補(bǔ)助制度。

（三）可借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

通過對(duì)這些在績(jī)效表現(xiàn)上都名列前茅的地方政府的研究，分析西方發(fā)達(dá)國(guó)家多級(jí)政府間事權(quán)劃分與財(cái)政支出的職能結(jié)構(gòu)，我們得出以下結(jié)論：

1.發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都把公共財(cái)政支出范圍限定在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域。由于各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制及文化傳統(tǒng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不同，造成了各國(guó)政府的職能范圍與公共財(cái)政支出范圍存在著明顯的差別。但同為資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府及公共財(cái)政，各國(guó)基本上都把政府的職能限定在諸如國(guó)防、行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域。

2.在大致劃分各級(jí)政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政的民主控制原則，是財(cái)政聯(lián)邦體制（或財(cái)政聯(lián)邦主義）有效運(yùn)營(yíng)的制度保證。國(guó)內(nèi)多數(shù)研究多級(jí)財(cái)政體制的學(xué)者都認(rèn)為，合理地劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍，并在此基礎(chǔ)上確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍是確立合理的多級(jí)財(cái)政體制的首要前提。多級(jí)政府間合理的事權(quán)與職責(zé)的劃分，僅僅為規(guī)范各級(jí)財(cái)政支出活動(dòng)提供了一個(gè)基本的必要條件，但并沒有為其提供充分條件。其理由如下：首先，多級(jí)政府間的事權(quán)劃分與政府職責(zé)范圍的劃分雖然存在著密切的聯(lián)系，但二者并不完全一致。主要發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分最主要的是立法權(quán)歸屬的劃分。其次，多級(jí)政府之間的事權(quán)與職責(zé)的劃分并不直接意味著財(cái)政支出范圍的劃分。最后，即使能夠在多級(jí)政府間的事權(quán)與政府職責(zé)范圍劃分的基礎(chǔ)上，清楚地劃分開各級(jí)財(cái)政的支出范圍，仍然無(wú)法有效地保證各級(jí)財(cái)政支出職能結(jié)構(gòu)的合理化。這也就意味著，即使能夠清楚地劃分開各級(jí)財(cái)政的支出范圍，即各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的種類，也無(wú)法明確地規(guī)定各級(jí)政府提供有關(guān)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。通過以上的分析可以看出，多級(jí)政府間的事權(quán)、職責(zé)以及財(cái)政支出范圍的劃分，對(duì)于維護(hù)一個(gè)多級(jí)財(cái)政體制的有效運(yùn)營(yíng)具有重要的意義。為此，一個(gè)公正合理、富有成效的多級(jí)財(cái)政體制，必須確保的是各級(jí)財(cái)政活動(dòng)都是在民主控制的原則下運(yùn)營(yíng)的。在各主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家，各級(jí)財(cái)政預(yù)算都由相應(yīng)級(jí)別的議會(huì)最終負(fù)責(zé)，有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)僅僅是預(yù)算的提出機(jī)關(guān)，議會(huì)的審議、修改、批準(zhǔn)以及在實(shí)施過程的審核與監(jiān)督對(duì)于合理地使用財(cái)政資金具有不可或缺的重要意義。

3.從主要發(fā)達(dá)國(guó)家各級(jí)財(cái)政支出的實(shí)踐來(lái)看，各級(jí)財(cái)政支出的確存在著一定的分工關(guān)系。一個(gè)最為明顯、各個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家都遵循的分工原則就是，國(guó)防、國(guó)際關(guān)系（包括政治、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面）方面財(cái)政支出應(yīng)該由中央財(cái)政（或聯(lián)邦財(cái)政）來(lái)承擔(dān)。除此之外，主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家的多級(jí)財(cái)政體系在財(cái)政支出分工方面還具有以下特點(diǎn)：首先，社會(huì)保障、醫(yī)療與健康、公共福利等具有收入再分配性質(zhì)或需要全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要應(yīng)該由中央政府（或聯(lián)邦政府）或?qū)蛹?jí)較高的地方政府（或聯(lián)邦成員政府）來(lái)提供。其次，在絕大多數(shù)國(guó)家，教育支出是各級(jí)財(cái)政都必須承擔(dān)的最主要項(xiàng)目。最后，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)、生活具有直接影響的消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、住宅等支出項(xiàng)目，應(yīng)該由層級(jí)較低的地方政府來(lái)承擔(dān)。

從上述情況可以看出，作為典型的實(shí)行“混合經(jīng)濟(jì)體制”的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，公共財(cái)政支出并不是涉及到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有領(lǐng)域，其目標(biāo)不是取代而是完善市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的作用，其活動(dòng)不是與私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，而是提供私人企業(yè)不能提供或不愿提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，甚至是扶助私人企業(yè)順利成長(zhǎng)。這也就是意味著資本主義國(guó)家的財(cái)政活動(dòng)不是否定，或者從根本上變革資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本機(jī)制，而是輔助、引導(dǎo)其更有效地運(yùn)營(yíng)。

三、完善盟市財(cái)政管理體制的建議

（一）適當(dāng)調(diào)高民族自治地區(qū)“兩稅”分享比例，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行分稅制管理體制，在體制設(shè)計(jì)上遵循全國(guó)統(tǒng)一的原則，無(wú)論是收入劃分，共享收入的分享比例，還是稅收返還基數(shù)的核定，“兩稅”增量返還系數(shù)的確定，都是全國(guó)“一刀切”。這種體制使大部分新增財(cái)力為中央所有，加之目前民族自治地區(qū)轉(zhuǎn)移支付不到位，直接導(dǎo)致民族自治地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和財(cái)力差距進(jìn)一步擴(kuò)大，民族自治地區(qū)財(cái)政增長(zhǎng)乏力。分稅制運(yùn)行以來(lái)的實(shí)踐表明：中央從民族自治地區(qū)集中財(cái)力過多，民族自治地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距加大。所以不給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族自治地區(qū)在財(cái)政管理體制上創(chuàng)造一個(gè)較為寬松的制度環(huán)境，采取特殊的傾斜政策加以扶持，民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)會(huì)更加落后，民族自治地區(qū)單純依靠自身努力，是無(wú)法與東部發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上處于同一條起跑上，也就不可能實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展。因此建議中央適當(dāng)調(diào)高民族自治地區(qū)“兩稅”分享比例，中央、民族自治地區(qū)各占50%，調(diào)高稅收增量返還系數(shù)。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和支付系數(shù)，針對(duì)性解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)生態(tài)項(xiàng)目

財(cái)政管理體制的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大小反映了上級(jí)政府均衡各地財(cái)政支出水平的資金調(diào)度能力。如果轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過小，就難以平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能較好地實(shí)施中央宏觀調(diào)控，從而無(wú)法達(dá)到轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。為此建議一是適當(dāng)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，將轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與中央“兩稅”掛鉤，并用法律形式固定下來(lái)，解決目前中央將集中的收入首先滿足自身支出需要后，再補(bǔ)助地方的做法。二是適當(dāng)提高民族地區(qū)過渡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，盡量縮小地區(qū)間財(cái)力的差異水平，確保民族地區(qū)能夠享受基本的公共服務(wù);適當(dāng)擴(kuò)大民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付按客觀因素分配所占的比重。三是針對(duì)內(nèi)蒙古部分盟市嚴(yán)重的水土流失、土地荒漠化以及污染的治理，在各地財(cái)政本身積極籌集環(huán)境治理資金的同時(shí)，建議中央和自治區(qū)加大實(shí)施天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程等專項(xiàng)財(cái)政資金投入力度。

財(cái)政體制改革是一種利益關(guān)系的重新調(diào)整，是牽一發(fā)而動(dòng)全身的大事，怎么改，力度多大，都要充分考慮國(guó)家宏觀財(cái)政管理體制、國(guó)家稅收制度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況以及下級(jí)政府的承受能力，調(diào)動(dòng)各有關(guān)方面積極參與，廣泛聽取意見，在充分論證的基礎(chǔ)之上，確定新的財(cái)政體制。為保證新體制的可行性，以近年決算資料為依據(jù)，按新體制財(cái)力分享辦法進(jìn)行精確測(cè)算。改革的目的是通過體制創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，組織收入和強(qiáng)化支出管理的積極性，進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)財(cái)政的分配關(guān)系，增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，加快建立各級(jí)政府財(cái)政收入持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)構(gòu)建和完善公共財(cái)政體系，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展。

（作者單位：呼和浩特市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：康偉