山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)一體化的政府協(xié)同研究

王阿雷

中國共產(chǎn)黨十八大報告提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展，必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題，建設(shè)海洋強國。這些內(nèi)容與目標都和發(fā)展半島藍色經(jīng)濟區(qū)密切相關(guān)，更加明確了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的思路與措施。

山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)是我國第一個以海洋經(jīng)濟為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是實施國家海洋戰(zhàn)略的重大舉措?！吧綎|半島藍色經(jīng)濟區(qū)”建設(shè)規(guī)劃比之前提出的“海上山東”和發(fā)展海洋經(jīng)濟更科學(xué)、視野更開闊、內(nèi)容更豐富，更注重以海洋和沿海地區(qū)為主體和依托，強調(diào)把海洋與陸地作為一個大整體，提升海洋經(jīng)濟加快發(fā)展，帶動內(nèi)陸腹地開發(fā)開放，并且以山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)為示范區(qū)、試驗區(qū)，推動全國海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

一、政府政策制定與路徑選擇

組織領(lǐng)導(dǎo)宣傳方面。2009年成立山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)辦公室，設(shè)立山東藍黃兩區(qū)網(wǎng)等一批有關(guān)網(wǎng)站。2012年7月大眾報業(yè)集團主辦的《藍色快報》正式創(chuàng)刊，面向整個山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)行。

政策推進方面。提出區(qū)內(nèi)旅游一體化發(fā)展目標，形成《關(guān)于推進山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)旅游一體化發(fā)展的意見》。創(chuàng)新既保持現(xiàn)有行政區(qū)劃又突破區(qū)域劃分的一種經(jīng)濟發(fā)展新形式——飛地經(jīng)濟，在東營和濱州設(shè)立全國重要的飛地經(jīng)濟示范區(qū)。制定半島藍色經(jīng)濟區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)重點工作協(xié)調(diào)推進制度。

資金支持方面。2012年2月在濟南成立總規(guī)模300億元的藍色經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司和30億美元的中國藍色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司，撬動千億元直接投資，為半島藍色經(jīng)濟區(qū)項目輸血。按照封閉式“募資基金”的思路，在藍色產(chǎn)業(yè)基金中拿出180億元，設(shè)立藍區(qū)各產(chǎn)業(yè)專項子基金。

策略規(guī)劃方面。確定《山東省海洋功能區(qū)劃（2011-2020）》，以2010年為基期，在功能區(qū)劃上共劃定農(nóng)漁業(yè)區(qū)、旅游娛樂區(qū)、海洋保護區(qū)、保留區(qū)等八大類282個一級類功能區(qū)。2013年發(fā)布《山東省主體功能區(qū)規(guī)劃》，將半島藍色經(jīng)濟區(qū)劃定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，積極發(fā)展科技含量高和附加值高的海洋產(chǎn)業(yè)。

人才智力支持方面。山東大學(xué)在東營生態(tài)谷設(shè)立東營研究院，探索建立市校合作創(chuàng)新機制。在濟南成立山東藍色經(jīng)濟文化研究院，圍繞山東建設(shè)半島藍色經(jīng)濟區(qū)提供經(jīng)濟和文化領(lǐng)域的理論研究支持。日照創(chuàng)辦山東日照藍色產(chǎn)業(yè)科技論壇，設(shè)立全國首個國家級引智實驗區(qū)——中國藍色經(jīng)濟引智實驗區(qū)。

交通一體化方面。壽光形成1小時環(huán)渤海圈，投資5億元的羊青路改線工程和投資3億多元的羊田路建成通車，標志沿海公路交通體系初步完善。2012年海陽至即墨跨海大橋建成并免費通車，實現(xiàn)濱海大道在青煙威間的對接，構(gòu)筑沿海物流大通道。

實踐創(chuàng)新方面。2012年11月青島與日照簽訂《加快推進藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，加快構(gòu)筑優(yōu)勢互補的藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)新格局。日照以交通為融合，北海西路與青島濱海公路銜接，融入青島“一小時經(jīng)濟圈”。東營以推動海洋產(chǎn)業(yè)與高校生態(tài)產(chǎn)業(yè)融合互動發(fā)展為著力點，構(gòu)筑“一帶、一軸、兩極、三城、六區(qū)、十園”的總框架。濰坊對濱海發(fā)展規(guī)劃作出調(diào)整，將原屬寒亭區(qū)的央子街道劃歸濱海經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理。

二、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)一體化過程中政府協(xié)同存在的主要問題

（一）利益協(xié)同機制不健全

由于各地政府追求的利益訴求不同，往往因為期待利益不均衡，上級要求各地集體行動時，各地難以步調(diào)一致去實現(xiàn)預(yù)期目標。山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)在這方面起步較晚，地方政府間的發(fā)展關(guān)系已經(jīng)呈現(xiàn)出過度的競爭趨勢，暫未建立起行之有效的利益共享、整合、保障和補償機制。即使由山東省政府牽頭，建立山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)辦公室，對藍色經(jīng)濟區(qū)政府間合作發(fā)揮了很強的協(xié)調(diào)作用，但由于各項政策和措施并不齊全，缺乏應(yīng)有約束力與公信力。

（二）基礎(chǔ)公共服務(wù)一體化范圍有限

省內(nèi)基本公共服務(wù)提供并不均等，主要包括城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的不均等，其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等比較突出，更多地反映在政府提供的公共醫(yī)療、義務(wù)教育、最低保障等基本公共服務(wù)上，而公共服務(wù)供給的不均等又加劇了城鄉(xiāng)差距。出于本地利益的考慮，各個城市都不愿向城市邊界地帶投資，導(dǎo)致城市交界地帶出現(xiàn)公共服務(wù)的空白地帶，對當?shù)亟?jīng)濟造成了隱形的負效應(yīng)。

（三）城市地區(qū)規(guī)劃相沖突

盡管有山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃，但是內(nèi)部城市長期以來多是自謀發(fā)展，各個城市在基礎(chǔ)設(shè)施上沒有整體的協(xié)同，容易造成浪費，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上還不能形成互補的鏈條，經(jīng)濟發(fā)展的各種要素不能達到合理的配置，核心城市發(fā)育不充分，輻射力差。

（四）區(qū)域公共政策目標沖突

在藍色經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展過程中，僅憑借市場自身的規(guī)律，難以保障一體化快速發(fā)展的方向和速度。即便規(guī)劃一個“統(tǒng)一”的經(jīng)濟區(qū)，但各地政府的發(fā)展目標仍然以自身為核心輻射地帶，缺少聯(lián)合起來共同培育自由、開放、統(tǒng)一市場的全局觀念。關(guān)于藍色經(jīng)濟區(qū)的配套措施，暫時缺少協(xié)同一致性的具體政策措施，各地市在招商引資、外貿(mào)出口、土地開發(fā)、人才引進、技術(shù)開發(fā)等方面的政策尚存在較大差異;在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局分工調(diào)整、民生保障體系建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面也是僅有概括的整體規(guī)劃而缺乏可操作的規(guī)范區(qū)域合作一體化的實施政策。

三、山東發(fā)展半島藍色經(jīng)濟區(qū)政府協(xié)同發(fā)展的對策

（一）推進行政管理體制改革，整合政府職能

整合政府職能最根本的是消除制度障礙，進行制度創(chuàng)新。首先要加強政府間合作，拓展政府服務(wù)功能，尤其在交通體系建設(shè)、信息體系建設(shè)、能源平臺建設(shè)以及人力資源等領(lǐng)域加強合作。在區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)合作方面，形成以高速公路、城際軌道為核心的快速網(wǎng)絡(luò)體系，借鑒濟南至齊河跨市公交和日照青島交通一卡通的經(jīng)驗做法，實現(xiàn)跨市公交常態(tài)化。在信息合作方面，建設(shè)半島藍色經(jīng)濟區(qū)權(quán)威信息資料中心，為各地市管理部門提供可行性的決策咨詢服務(wù)。其次支持發(fā)展中介組織，通過對等互利的方式迅速消除現(xiàn)有的市場壁壘，加快實現(xiàn)經(jīng)濟、貿(mào)易、金融和投資的跨地區(qū)發(fā)展，并積極推進社會中介機構(gòu)的形成和行業(yè)自律組織的發(fā)展。最后，政府要逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出，在競爭性領(lǐng)域進一步鼓勵民營企業(yè)發(fā)展，擴大民營企業(yè)比重，盡快在土地使用、城市規(guī)模、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)布局等方面立法，做到有法可依。

（二）以制度保障為基礎(chǔ)，建立正確的政績評價標準

要消除地方政府及官員在追求政績時的經(jīng)濟人行為，政績考核制度必須實施改革，改變以往以經(jīng)濟增長為單一指標的考核標準?？己藘?nèi)容要有數(shù)量、速度指標，也要有經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量指標、社會效益指標、就業(yè)指標、環(huán)保指標、對外影響指標等;建立規(guī)范的考核方式，對地方政府及官員的考核應(yīng)將上級政府的考核與民意考核結(jié)合起來;建立獎懲機制，對于一些只管本地發(fā)展而對周邊地區(qū)進行市場封鎖、設(shè)置要素流動障礙、轉(zhuǎn)嫁污染等行為予以處罰。

（三）打造區(qū)域市場資源一體化

只有按市場規(guī)律自由地配置資源，減少壟斷，讓市場經(jīng)濟去有效配置資源、激勵企業(yè)自主創(chuàng)新和跟隨比較優(yōu)勢，才能形成具有活力的經(jīng)濟增長，但也需政府去解決協(xié)調(diào)性、外部性等問題和不斷支持基礎(chǔ)性研究。所有轉(zhuǎn)型成功的經(jīng)濟體都遵循了以市場機制為基礎(chǔ)、政府為輔助的“二元系統(tǒng)”，對政府的要求是多服務(wù)、少干預(yù)，提供服務(wù)重要工作，客觀上要求政府的角色定位和管理方式必須改變，界定好政府的管理邊界。

（四）建立人才與勞動力流動創(chuàng)新機制

根據(jù)致公黨山東省委會2012年對半島藍色經(jīng)濟區(qū)調(diào)研顯示：“藍區(qū)”建設(shè)所需的人才缺口巨大，企業(yè)一半以上的人才需求得不到滿足。用工缺口的增大、用工荒持續(xù)出現(xiàn)也是未來影響一體化經(jīng)濟發(fā)展不可避免的問題，到2015年全省勞動年齡人口增長率為零，此后變?yōu)樨撛鲩L，政府要提早在這個方面做好超前規(guī)劃，避免用工荒帶來陣痛。重點建設(shè)半島藍色經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略定位專業(yè)（群），培養(yǎng)機械制造、電子、食品、船舶、商貿(mào)等人才。健全勞務(wù)輸入機制，優(yōu)先使用本區(qū)域內(nèi)用工者，與社會團體、企業(yè)合作共同建立全面的勞務(wù)保障機制，區(qū)域內(nèi)各地市給予務(wù)工者同等的市民待遇。東營市東營區(qū)“三色工程”（綠色基地助致富，藍領(lǐng)培訓(xùn)增就業(yè)，紅色課程提素質(zhì)）培育新型農(nóng)民的做法，有效實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力貼近市場需求，助推“藍領(lǐng)”實現(xiàn)本土就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，很值得在半島藍色經(jīng)濟區(qū)推廣。

（五）建立金融服務(wù)一體化制度

山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)金融服務(wù)一體化牽涉面廣、系統(tǒng)性強，需要國家政策層面協(xié)調(diào)和突破的方面很多，且沒有現(xiàn)成范例可循。在今后的一體化過程中，將推進藍色經(jīng)濟區(qū)金融服務(wù)一體化的需要納入考慮之列，借鑒長三角、珠三角等地的成功經(jīng)驗加以總結(jié)評估，梳理出促進金融服務(wù)一體化的完整方案。建立起利益協(xié)調(diào)補償機制，考慮整體利益與長遠利益，讓一體化金融服務(wù)帶來的收益為半島藍色經(jīng)濟區(qū)共同享有，實現(xiàn)各參與方利益的平衡。

（六）構(gòu)建大城市圈和產(chǎn)業(yè)群

以藍色經(jīng)濟區(qū)為中心，形成海洋城市經(jīng)濟圈，帶動區(qū)域一體化進程。以城市圈發(fā)展提升經(jīng)濟競爭力，是發(fā)達國家現(xiàn)代化過程中的一條重要經(jīng)驗，也是一些發(fā)展中國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。可以找其中兩個城市作為突破口，例如以東部與北部首選作為半島藍色經(jīng)濟區(qū)一體化協(xié)同的城市圈試點。國內(nèi)外實踐證明，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群是提高區(qū)域經(jīng)濟競爭力的有效途徑之一，是最有效的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的結(jié)果。有兩種培育和加快產(chǎn)業(yè)集群的實現(xiàn)形式，一種是由分散到集中地辦企業(yè)，并漸漸向高新開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)聚集，有利于共享公共設(shè)施、獲得市場信息、吸引優(yōu)秀人才、集聚生產(chǎn)要素、形成規(guī)模效應(yīng)，從而釋放發(fā)展?jié)撃?一種是由集中辦企業(yè)到集中做產(chǎn)業(yè)，意味著企業(yè)集聚走向產(chǎn)業(yè)集群。由分散到集中辦企業(yè)并不一定帶來地區(qū)競爭力的增強，只有通過產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)有機緊密地集聚到一起，增強企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)和協(xié)同效應(yīng)，自然形成產(chǎn)業(yè)集群，提高區(qū)域生產(chǎn)力和競爭力的大幅躍升，不斷產(chǎn)生經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)動力。

（作者單位：山東省日照市莒縣人民政府辦公室）

責(zé)任編輯：張莉莉