禹城市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)踐

王 薇，苑先東，孫 力

（1.山東省水利科學(xué)研究院，250013，濟(jì)南；2.山東省水資源與水環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，250013，濟(jì)南；3.山東省禹城市水務(wù)局，251200，禹城）

深化農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，建立科學(xué)合理的水價(jià)制度，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運(yùn)行保障機(jī)制，是農(nóng)田水利發(fā)展的重要課題之一。山東省2014年農(nóng)業(yè)水價(jià)改革在禹城市等5個(gè)縣（市）展開(kāi)，禹城市此前參與了除2009年之外的2008—2013年農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范項(xiàng)目。本文以禹城市試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革為例，分析總結(jié)項(xiàng)目區(qū)水價(jià)改革情況及取得的經(jīng)驗(yàn)。

一、基本情況

德州禹城市地處山東省西北部，是大禹治水功成名就之地。禹城市南距濟(jì)南50 km，總面積990 km2，人口52萬(wàn)，耕地面積78.72萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同），是以產(chǎn)糧為主的農(nóng)業(yè)縣（市）。

禹城市降水量時(shí)空分布極不均勻，年際及年內(nèi)變化大，多年平均降雨量為570.9 mm。禹城市2014年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目依托高效節(jié)水試點(diǎn)縣項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)位于禹城市西南部徒駭河兩岸，涉及辛寨、房寺兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè)村，灌溉面積2.92萬(wàn)畝，其中河灌區(qū)1.89萬(wàn)畝，位于潘莊引黃總干渠以西，引用黃河水灌溉，灌溉泵站11座，配套設(shè)施齊全；井灌區(qū)1.03萬(wàn)畝，該區(qū)地下水資源豐富，滿足灌溉水量要求，灌溉機(jī)井105眼，配套設(shè)施齊全。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)情況

1.農(nóng)業(yè)水權(quán)分配

圍繞水價(jià)改革“用水總量控制，定額管理”目標(biāo)，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作，對(duì)項(xiàng)目區(qū)耕地面積進(jìn)行了精準(zhǔn)摸底，核實(shí)為2.92萬(wàn)畝，依此核定項(xiàng)目區(qū)總用水量為858.48萬(wàn)m3，用水戶水權(quán)為每年每畝240 m3。根據(jù)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)不同的灌溉方式，采用如下分解方案：河灌區(qū)用水總量控制指標(biāo)首先分解到單個(gè)泵站，然后分解到戶；井灌區(qū)用水總量控制指標(biāo)首先分解到井，然后分解到戶。通過(guò)逐戶頒發(fā)水權(quán)證予以確認(rèn)，極大提高了用水戶對(duì)水商品屬性的認(rèn)識(shí)，使其節(jié)水意識(shí)轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)，一改大水漫灌的傳統(tǒng)習(xí)慣，促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置和高效利用。

2.水價(jià)形成機(jī)制

與物價(jià)部門緊密配合，以國(guó)家《水利工程供水價(jià)格管理辦法》等制度為依據(jù)計(jì)算成本，按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用和農(nóng)民可承受的原則合理確定基礎(chǔ)水價(jià)，在確保運(yùn)行成本（國(guó)有工程水費(fèi)+人工費(fèi)+維修費(fèi)+電費(fèi)等）的基礎(chǔ)上，逐步向全成本（運(yùn)行成本+折舊等）市場(chǎng)運(yùn)行目標(biāo)邁進(jìn)。根據(jù)灌溉類型，實(shí)行差別定價(jià)，經(jīng)測(cè)算，河灌區(qū)全成本水價(jià)0.85元/m3，運(yùn)行成本（基本）水價(jià)0.313元/m3；井灌區(qū)全成本水價(jià)0.423元/m3，運(yùn)行成本（基本）水價(jià)0.21元/m3。根據(jù)實(shí)際情況，泵站灌區(qū)和井灌區(qū)水價(jià)分別試行0.37元/m3（略高于運(yùn)行成本）和0.42元/m3標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)超出用水定額部分實(shí)行階梯計(jì)價(jià)。用水超出定額低于15%的部分，按基本水價(jià)的1.5倍計(jì)收；用水超出定額15%的部分，按基本水價(jià)的3倍計(jì)收；未達(dá)到定額指標(biāo)的，農(nóng)戶可自行流轉(zhuǎn)或結(jié)轉(zhuǎn)到下年使用。同時(shí)，為保護(hù)地下水資源，對(duì)井灌區(qū)取用地下水超出用水定額的部分計(jì)收水資源費(fèi)0.25元/m3。項(xiàng)目區(qū)階梯水價(jià)計(jì)價(jià)情況，見(jiàn)表1。

3.精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

對(duì)節(jié)水戶實(shí)行累進(jìn)獎(jiǎng)補(bǔ)，建立了多用水多交費(fèi)、少用水得獎(jiǎng)勵(lì)的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。將超定額累進(jìn)加價(jià)、水費(fèi)提價(jià)（年收約40余萬(wàn)元）收入作為補(bǔ)貼來(lái)源。按節(jié)水量進(jìn)行累進(jìn)補(bǔ)貼，對(duì)年灌溉水量小于定額10 m3以內(nèi)的，按統(tǒng)一提價(jià)的單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（0.05元/m3）進(jìn)行補(bǔ)貼；對(duì)節(jié)水大于10 m3以上的，除補(bǔ)貼外，對(duì)節(jié)水部分另行獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。將超定額累進(jìn)加價(jià)收入、“一提一補(bǔ)”返還后的剩余資金等建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金。用水戶年畝節(jié)水10～30 m3的，按0.2元/m3獎(jiǎng)勵(lì)；年畝節(jié)水超30 m3以上的，按0.4元/m3獎(jiǎng)勵(lì)。在豐水年份，綜合考慮核減水權(quán)指標(biāo)。

表1 項(xiàng)目區(qū)階梯水價(jià)計(jì)價(jià)情況

4.用水合作組織建設(shè)

項(xiàng)目區(qū)成立了性質(zhì)為“社會(huì)團(tuán)體法人”的辛寨、房寺兩個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，為工程管護(hù)、用水管理、組織灌溉、協(xié)商定價(jià)、水費(fèi)計(jì)收的責(zé)任主體。協(xié)會(huì)已在禹城市民政局登記注冊(cè)。建立了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)章程、財(cái)務(wù)管理制度、協(xié)會(huì)人員職責(zé)等制度體系，并嚴(yán)格執(zhí)行、規(guī)范管理。同時(shí)，市水務(wù)局成立了灌溉服務(wù)中心，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的管理和指導(dǎo)。由于水費(fèi)計(jì)收、灌溉組織、工程管護(hù)等工作由協(xié)會(huì)集中管理、統(tǒng)一安排，實(shí)現(xiàn)了交費(fèi)及時(shí)、灌溉有序、設(shè)施完好、管理高效的目標(biāo)。

5.工程產(chǎn)權(quán)制度改革

工程驗(yàn)收后，禹城市水利局將對(duì)工程進(jìn)行登記、確認(rèn)及頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、簽訂管護(hù)合同。泵站及主管道以下設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于協(xié)會(huì)；井灌區(qū)產(chǎn)權(quán)屬于分會(huì)，實(shí)行“井長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制，扶持協(xié)會(huì)形成獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)運(yùn)作模式，建立“中心+協(xié)會(huì)+用水戶”的運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，從而確立了以協(xié)會(huì)為主體、用水戶自主管理、政府監(jiān)督相結(jié)合的新型管理體系，初步解決了小型農(nóng)田水利工程“農(nóng)民管不了，集體管不好，政府管不到”的問(wèn)題。

三、經(jīng)驗(yàn)體會(huì)

1.精準(zhǔn)核地是基礎(chǔ)

項(xiàng)目區(qū)用水戶耕地?cái)?shù)量的精準(zhǔn)度是實(shí)現(xiàn)水權(quán)分配和用水精確計(jì)量的基本依據(jù)，如何精準(zhǔn)核實(shí)用水戶耕地面積，成為水價(jià)改革不可逾越的首要問(wèn)題。但在另一方面，與政府法律行為相比，水利部門即使調(diào)用再多的資源，采用再先進(jìn)的設(shè)備，取得再準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的權(quán)威性。為此，禹城市緊緊抓住山東省統(tǒng)一開(kāi)展的農(nóng)村土地確權(quán)頒證的有利時(shí)機(jī)，積極協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門、項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)和政府委托的專業(yè)測(cè)繪機(jī)構(gòu)，將其權(quán)威性測(cè)繪成果與項(xiàng)目區(qū)工程布局等內(nèi)容有機(jī)結(jié)合，核準(zhǔn)用水計(jì)量單元（斗口）內(nèi)用水戶的耕地面積，為水價(jià)改革順利開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.先建機(jī)制是核心

堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，即在項(xiàng)目開(kāi)工前，就完善機(jī)制、明晰產(chǎn)權(quán)、明確責(zé)任。在井灌區(qū)，堅(jiān)持協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的“井長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制，通過(guò)收取機(jī)井運(yùn)行管護(hù)保證金2 000元，確定井長(zhǎng)并以其為管護(hù)責(zé)任人；在泵站灌區(qū)，堅(jiān)持“灌溉服務(wù)中心+協(xié)會(huì)+用水戶”的管理模式，通過(guò)預(yù)先確定工程產(chǎn)權(quán)，簽訂管護(hù)合同，明確泵站及主管道以下設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬協(xié)會(huì)。建設(shè)過(guò)程均由建設(shè)、監(jiān)理、施工單位，以及協(xié)會(huì)、項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、項(xiàng)目區(qū)群眾代表全程參與，進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，工程竣工經(jīng)各方會(huì)簽驗(yàn)收后及時(shí)移交產(chǎn)權(quán)。以上措施，有效解決了工程建管脫節(jié)、重建輕管、有建無(wú)管、權(quán)責(zé)不明、水費(fèi)收取渠道不暢等難題。

3.“一提一補(bǔ)”是關(guān)鍵

水價(jià)改革的核心目的是節(jié)水，為此，建立用水“節(jié)獎(jiǎng)超罰”的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)的關(guān)鍵。在充分調(diào)研、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，制定了對(duì)節(jié)水戶按其節(jié)水量進(jìn)行累進(jìn)獎(jiǎng)補(bǔ)的激勵(lì)機(jī)制；對(duì)超定額用水戶，按其超額量實(shí)行累進(jìn)加價(jià)的節(jié)水倒逼機(jī)制。將統(tǒng)一提價(jià)（0.05元/m3）所得連同累進(jìn)加價(jià)所得用于節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，水費(fèi)取之于民、用之于民，極大調(diào)動(dòng)了用水戶節(jié)水積極性，形成了“節(jié)榮超恥，競(jìng)爭(zhēng)節(jié)水”的良好局面，實(shí)現(xiàn)了“節(jié)水省錢易管理”的統(tǒng)一。

4.卡表充值是保障

每次灌溉前，用水戶協(xié)會(huì)分會(huì)提前5天提出用水申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)協(xié)會(huì)、中心批準(zhǔn)，并根據(jù)擬灌溉畝數(shù)，以灌溉水費(fèi)轉(zhuǎn)換為電費(fèi)的形式，以電價(jià)4元/kWh（含國(guó)有工程水費(fèi)、電費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、保養(yǎng)維護(hù)費(fèi)等支出）的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)存至卡表，憑卡表灌溉。每次灌溉結(jié)束后，由協(xié)會(huì)、分會(huì)工作人員共同通過(guò)信息系統(tǒng)顯示的水費(fèi)與卡表預(yù)交值進(jìn)行比對(duì)，確認(rèn)分會(huì)實(shí)際灌溉水費(fèi)和卡表剩余資金，并現(xiàn)場(chǎng)審核會(huì)簽，若有不足則及時(shí)補(bǔ)交，若有剩余可結(jié)轉(zhuǎn)下次使用。同時(shí)，根據(jù)用水戶節(jié)水情況、節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，每年年底對(duì)節(jié)水戶進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。此舉，變灌后的被動(dòng)“催繳”水費(fèi)為灌前的主動(dòng)“預(yù)交”水費(fèi)，變“要我節(jié)水”為“競(jìng)相節(jié)水”，既增強(qiáng)了農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)，改變了傳統(tǒng)用水習(xí)慣，又提升了信息化管理水平，提高了管理效率。

[1]柳長(zhǎng)順.關(guān)于新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考[J].水利發(fā)展研究，2010(12).

[2]有維東，李濤，劉少芳.推進(jìn)泰安市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考[J].山東水利，2011(12).

[3]胡靜林.不斷加大財(cái)政支持力度加快農(nóng)田水利改革發(fā)展[J].中國(guó)水利，2013（21）.

[4]曹金萍，宮永波，黃乾.山東省基于財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)階梯水價(jià)改革探討[J].中國(guó)水利，2014（14）.