農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的驅(qū)動(dòng)因素、存在問題與權(quán)益保障問題探討

【摘要】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，高效利用農(nóng)業(yè)資源和生產(chǎn)要素的必然之舉。但目前我國農(nóng)村在土地流轉(zhuǎn)中仍存在意識(shí)、機(jī)制、程序和利益保障等多方面的問題，本文從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素入手進(jìn)行思考，分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題，并探討了農(nóng)民權(quán)益保障的可行路徑。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地流轉(zhuǎn) 存在問題 權(quán)益保障

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在土地規(guī)模化經(jīng)營之后能夠使土地資源得到更合理的配置，使用效益更為高效。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素從宏觀上看主要有經(jīng)濟(jì)因素和政策因素兩方面。通過土地流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也有利于發(fā)展高效高產(chǎn)高收益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是三農(nóng)生產(chǎn)要素和資源體系進(jìn)行重新優(yōu)化整合的趨勢和必然要求。但目前實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制體現(xiàn)出來的耕地分散的情形，讓土地規(guī)模小并且難以集約化的問題更加凸顯，這在很大程度上延緩和阻滯了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。因此，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)村閑置的土地資源重新展現(xiàn)新的活力，讓更加先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技裝備能夠進(jìn)行規(guī)?；?、機(jī)械化的操作，這樣不但能加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還能使得廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入快速上漲，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平，讓新農(nóng)村的發(fā)展目的落到實(shí)地。

在政策層面，國家于1994年底就制訂了相應(yīng)的政策，對于土地流轉(zhuǎn)，只要在堅(jiān)持土地集體所有，并且不改變土地用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的前提下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是可以依法、有序地流轉(zhuǎn)的，其流轉(zhuǎn)合法收益受到保護(hù)。而后在2003年和2005年，《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》相繼頒布，規(guī)范了農(nóng)土流轉(zhuǎn)行為，在法律和政策層面都為依法、有序推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了堅(jiān)實(shí)保障。同時(shí)，地方政府在推進(jìn)三農(nóng)發(fā)展的進(jìn)程中，通過行政性的手段參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中去，在一定程度上進(jìn)一步推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，在政策層面上促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的快速發(fā)展。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析

（一）農(nóng)民的土地利用和保護(hù)意識(shí)不夠

農(nóng)民對土地有極強(qiáng)的依賴性，這種情感與生俱來。但與此同時(shí)，農(nóng)民對土地的利用和保護(hù)意識(shí)還很夠，缺少將土地持續(xù)高效利用的意識(shí)。雖然部分農(nóng)民有將土地流轉(zhuǎn)出去的想法，但又擔(dān)心失去土地。在中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，許多農(nóng)民因外出務(wù)工等原因無瑕耕種土地時(shí)，往往采取親臨好友他為耕種的方式，有點(diǎn)干脆采取撂荒方式，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)。這種傳統(tǒng)思維的阻礙讓很多農(nóng)地資源長期得不到合理開發(fā)和利用。

（二）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，收益難保障

土地流轉(zhuǎn)程序中要求簽訂統(tǒng)一規(guī)范的合同文本，但我們看到，絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)中還存在無約定或者只是簡單的口頭約定，而且很多流轉(zhuǎn)合同也未經(jīng)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)審定。權(quán)利、義務(wù)的約定也很不清晰，甚至不合法律法規(guī)的情況也較為多見。有些合同是基層村委會(huì)未得到農(nóng)戶同意就流轉(zhuǎn)了集體所有的土地，有的是部分農(nóng)戶并非出于自愿就流轉(zhuǎn)了土地。流轉(zhuǎn)土地利用和用途也不甚明確，一些承租者與村委會(huì)和農(nóng)戶簽訂協(xié)議獲得土地后，由于不熟悉專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對市場也未進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研和分析就盲目跟風(fēng)種植，很容易造成虧損，這不僅浪費(fèi)珍貴的農(nóng)地資源，而且流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶收益也無法得到保障。

（三）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

目前，農(nóng)村土地還未形成規(guī)范的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，想承包土地的人和想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶因?yàn)殡p方的信息不對稱問題導(dǎo)致無法獲得交易信息。不健全的土地流轉(zhuǎn)市場化機(jī)制使得農(nóng)地不能高效地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，流轉(zhuǎn)費(fèi)用也沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)的土地價(jià)格評估、信息咨詢等中介機(jī)構(gòu)也未完善。政府相關(guān)主管部門對農(nóng)村集體土地的管理職責(zé)也不清晰，缺乏健全的監(jiān)督保障機(jī)制。在政府監(jiān)管缺位的背后必定會(huì)產(chǎn)生很多亂象，有些村集體對農(nóng)民私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)聽之任之，放任自流。有些地區(qū)為了提振村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活力，在招商引資上急于推進(jìn)，未充分照顧農(nóng)民自身意愿就強(qiáng)制性地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，造成很大的社會(huì)波動(dòng)和糾紛出現(xiàn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益缺乏保障

一般來講，農(nóng)民與承租土地方簽訂的流轉(zhuǎn)期限較長，大多為5年以上，合同的補(bǔ)償價(jià)格也多為固定收益式的。從眼前來看，農(nóng)民好像是得到了一定收益，但遠(yuǎn)期看，在承租方經(jīng)營收益大幅增加時(shí)，農(nóng)戶獲得的收益并未跟漲。在物價(jià)上漲時(shí)這事實(shí)上降低了農(nóng)民的實(shí)際利益。而且有些承租方出于利益考慮，從事其他非農(nóng)行業(yè)的經(jīng)營，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，以至于造成合同到期后，帶來的嚴(yán)重后果是流轉(zhuǎn)土地再也無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。與此同時(shí)，很多地方的土地流轉(zhuǎn)過程存在暗箱操作，流轉(zhuǎn)中有大量尋租行為出現(xiàn)，許多村干部私下與承租者達(dá)成內(nèi)部交易，對于流轉(zhuǎn)土地的收益和用途，并未及時(shí)準(zhǔn)確的向當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶公開，造成很大的后遺癥，導(dǎo)致承租后矛盾糾紛層出不窮，農(nóng)戶合法權(quán)益受到侵害。

三、保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的政策路徑思考

（一）確保農(nóng)村土地所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)

各級(jí)地方政府部門必須尊重和維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。基層政府不得以公共利益為藉口強(qiáng)制征占農(nóng)民的承包地，確因新農(nóng)村建設(shè)需要的，也須經(jīng)上級(jí)政府部門的批準(zhǔn)，在充分考量農(nóng)戶的意愿后給予被占地農(nóng)民合理的補(bǔ)償。同時(shí)，也要穩(wěn)定好承包權(quán)。在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回或調(diào)整承包地，不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)民權(quán)益受損時(shí)要通過法律途徑，依法對侵害其承包權(quán)益的行為提出申請仲裁或者向法院起訴，及時(shí)獲得救助。

（二）建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制

在充分考慮土地價(jià)格構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上，通過對土地劃分等級(jí)，科學(xué)評定土地價(jià)值，確定土地的基準(zhǔn)價(jià)格。在土地流轉(zhuǎn)過程中參照基準(zhǔn)價(jià)格來確定具體地塊的地價(jià)，同時(shí)土地管理主管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對農(nóng)地價(jià)格的管理和有效監(jiān)督，嚴(yán)格控制低于基準(zhǔn)地價(jià)的交易價(jià)。建立包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估認(rèn)定制度，地價(jià)評估機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估的基本原則、評估程序和方法等，使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格公正合理，從而保障土地承包方的合法利益。

（三）強(qiáng)化政府服務(wù)職能，規(guī)范政府行為，嚴(yán)格土地規(guī)劃用途管制

各地政府在土地流轉(zhuǎn)過程中要遵循兩個(gè)基本的原則：一是自愿原則，二是因地制宜的原則。國家通過編制土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)土地用途管制，確定土地使用的限制條件，監(jiān)督農(nóng)戶按規(guī)定的用途使用土地，防止廢棄、荒蕪或任意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，以保證土地資源利用符合社會(huì)利益。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)地農(nóng)用。屬于基本農(nóng)用的，流轉(zhuǎn)后不得改變基本農(nóng)用性質(zhì)，不得從事非農(nóng)經(jīng)營、建造永久性固定設(shè)施等破壞耕地的活動(dòng)，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，探索建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力認(rèn)定和流轉(zhuǎn)土地用途監(jiān)管制度。

（四）加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府制定的一系列政策能有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，增強(qiáng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的意愿。政府通過強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣，加大對農(nóng)業(yè)科研工作的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)集群。在生產(chǎn)過程中鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作化，引導(dǎo)農(nóng)戶加強(qiáng)聯(lián)合和協(xié)同勞作，這樣不僅能改變農(nóng)戶分散經(jīng)營的弊端，還能使土地更加高效的利用。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營也可以進(jìn)一步提高農(nóng)民引進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素的積極性，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，建立新型農(nóng)業(yè)土地制度格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的永續(xù)發(fā)展。

（五）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制和糾紛調(diào)處機(jī)制

保障農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益還須建立較為完備的農(nóng)村基層土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，提供充分的農(nóng)地交易信息和法律政策咨詢。在村鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心處理基層土地流轉(zhuǎn)事宜。要推進(jìn)農(nóng)地依法、健康、有序的流轉(zhuǎn)，還需搞好農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的搜集、傳送、發(fā)布、登記以及收益評估工作，制作流轉(zhuǎn)合同統(tǒng)一文本格式，規(guī)范合同簽訂和鑒證工作，并建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)檔案和信息庫，公開服務(wù)站的咨詢電話，為土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供充足的信息交流和服務(wù)，調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛。為有效化解相關(guān)矛盾糾紛，更好地維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，還應(yīng)不斷完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，各級(jí)基層政府要成立專門機(jī)構(gòu)，快速有效地解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)矛盾和糾紛，確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位和意愿得到充分尊重，維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益不受侵害，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：陳輝，女，河南周口人，西南大學(xué)土地資源管理專業(yè)碩士研究生，現(xiàn)就職于重慶市合川區(qū)國土房管局，主要從事土地規(guī)劃、土地征收及耕地保護(hù)等工作。