公共危機(jī)治理戰(zhàn)略體系建構(gòu)

劉家明

(1.嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 梅州 514015； 2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430073)

公共危機(jī)治理戰(zhàn)略體系建構(gòu)

劉家明1，2

(1.嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 梅州 514015； 2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430073)

在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公共危機(jī)治理必須上升到社會(huì)安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以實(shí)現(xiàn)治理的總效果最優(yōu)為戰(zhàn)略目標(biāo)。根據(jù)環(huán)境分析、系統(tǒng)論、文化適應(yīng)戰(zhàn)略、制度支撐戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略的戰(zhàn)略思想，制定了轉(zhuǎn)危為機(jī)、系統(tǒng)治理、文化治理、治理法治化、結(jié)構(gòu)再造的危機(jī)治理戰(zhàn)略。相應(yīng)地確立了致力于文化建設(shè)的危機(jī)教育、基于多元主體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理、基于不同對(duì)象的分類治理、基于危機(jī)周期與治理過程的動(dòng)態(tài)治理、基于可持續(xù)發(fā)展的能力提升、基于運(yùn)作條件的平臺(tái)治理等六大策略。

公共危機(jī)；危機(jī)治理；公共危機(jī)管理；治理戰(zhàn)略

進(jìn)入21世紀(jì)后，公共危機(jī)治理理論的研究與實(shí)踐模式逐漸升級(jí)，總體上呈現(xiàn)出來的趨勢(shì)是：從臨時(shí)應(yīng)急到政府的危機(jī)管理再到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理；從救援技術(shù)到應(yīng)對(duì)戰(zhàn)術(shù)再到治理戰(zhàn)略；從臨機(jī)決斷到危機(jī)預(yù)案制定再到危機(jī)治理戰(zhàn)略協(xié)同；危機(jī)治理模式從粗放走向精益，從被動(dòng)地反應(yīng)到主動(dòng)地規(guī)劃。因而，公共危機(jī)治理戰(zhàn)略研究意義重大。

一、公共危機(jī)治理戰(zhàn)略定位

(一)公共危機(jī)治理及其戰(zhàn)略

公共危機(jī)治理一般指政府組織、非政府組織或非營利組織、國際組織、私營機(jī)構(gòu)、公民等多元主體在價(jià)值觀共識(shí)和共同利益的基礎(chǔ)上，為科學(xué)、高效地進(jìn)行公共危機(jī)的預(yù)測(cè)與預(yù)防、處理與控制，所表現(xiàn)的相互依賴、資源整合、能力互補(bǔ)、互動(dòng)合作的危機(jī)應(yīng)對(duì)行為模式。與傳統(tǒng)的危機(jī)管理模式相比，公共危機(jī)治理范式的特征表現(xiàn)為：在危機(jī)治理權(quán)力運(yùn)行上，從政府正式權(quán)力的自上而下運(yùn)作走向來自法律、職責(zé)、知識(shí)、信任、民主等綜合因素構(gòu)成的多元權(quán)力體系的平等、協(xié)商與合作；在危機(jī)及危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)上從片面走向全面；危機(jī)治理范圍從部門到社會(huì)，資源利用從局部到整合；治理主體從單一到多元；危機(jī)治理對(duì)象從籠統(tǒng)不分到分類分層；管理過程從單向到互動(dòng)合作，從對(duì)某一要素、某一環(huán)節(jié)的靜態(tài)管理到基于危機(jī)生命周期與治理過程的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)治理；方法論上由技術(shù)型的專業(yè)主義走向治理、管理與技術(shù)一體化的多元綜合主義。

烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，中國由于正在全面邁向現(xiàn)代化，用30年的時(shí)間走完西方兩三百年現(xiàn)代化的里程，其間社會(huì)轉(zhuǎn)型的痛苦、震蕩是不可避免的，宛如一個(gè)饑腸轆轆的人快吃一盒壓縮餅干，短時(shí)間可能還尚無飽意，但不久腸胃脹痛與不適就會(huì)接踵而來，因此，中國即將進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[1]。高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)意味著危機(jī)治理應(yīng)不僅成為具有長效機(jī)制的常規(guī)社會(huì)事務(wù)，而且要上升到關(guān)系人民生命財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。公共危機(jī)的公共性與危害性、復(fù)雜性與不確定性、周期性與動(dòng)態(tài)性等特征符合戰(zhàn)略問題的性質(zhì)。

從上述概念和判斷可推理如下：公共危機(jī)治理的對(duì)象是個(gè)戰(zhàn)略問題；公共危機(jī)治理履行著保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)不受損壞、維護(hù)社會(huì)長治久安與穩(wěn)定大局、社會(huì)管理職能等戰(zhàn)略使命；公共危機(jī)治理需要整合治理方的資源，發(fā)揮各自的治理能力，從而獲得治理優(yōu)勢(shì)；公共危機(jī)治理還需要政府的戰(zhàn)略地位，需要政府在理念、職能、制度等方面的戰(zhàn)略變革；公共危機(jī)治理過程的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，需要在治理各方之間達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)與共識(shí)，在戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，科學(xué)的建立戰(zhàn)略框架體系與選擇合作互動(dòng)的策略。

(二)公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略目標(biāo)

制定公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，是要站在整個(gè)社會(huì)大局的角度考慮公共利益，而不僅僅是站在政府的角度考慮政府的權(quán)益與職責(zé)。戰(zhàn)略目標(biāo)必須追求各類主體合作進(jìn)行危機(jī)治理效果的整體最優(yōu)，而不是某一方治理效果的局部最優(yōu)，尤其是政府的局部危機(jī)治理績效最優(yōu)應(yīng)讓位于社會(huì)整體的危機(jī)治理績效。同時(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該厘清危機(jī)治理能力與治理績效之間的邏輯關(guān)聯(lián)，更加注重合作協(xié)同治理的能力及能力培養(yǎng)，而不是僅僅限于治理的結(jié)果。

公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略目標(biāo)還必須注意產(chǎn)出指標(biāo)與效果指標(biāo)的區(qū)分，前者是危機(jī)治理的過程效率與直接結(jié)果，后者反映了危機(jī)治理最終目標(biāo)達(dá)成情況與危機(jī)治理過程的深遠(yuǎn)影響。政府危機(jī)管理的產(chǎn)出不一定代表著危機(jī)治理的良好效果。如果危機(jī)治理的過程效率或直接結(jié)果指標(biāo)重于危機(jī)治理的效果指標(biāo)，就意味著政府危機(jī)處理得足夠好或表現(xiàn)盡力，就表示政府履行了職責(zé)，其自身績效就實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)，而不管危機(jī)最終導(dǎo)致的社會(huì)損失多大或社會(huì)整體的表現(xiàn)怎樣。汶川大地震就是一個(gè)很好的例子，地震發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院高度重視，并做出快速反應(yīng)，統(tǒng)籌救援工作，表現(xiàn)出較高的危機(jī)處理效率，受到國內(nèi)人民和國際社會(huì)的贊許，但總體效果不得不令人遺憾：死亡人數(shù)七八萬，受傷人數(shù)三四十萬，經(jīng)濟(jì)損失不計(jì)其數(shù)。所以我們需要反省的是，公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)避免“政府最優(yōu)”陷阱、治標(biāo)陷阱、“產(chǎn)出”陷阱，而應(yīng)注重治本，實(shí)現(xiàn)整體最優(yōu)，注重效果及其支撐效果達(dá)成的治理能力與人員素質(zhì)、治理機(jī)制、預(yù)防體系、網(wǎng)絡(luò)合作、危機(jī)教育與文化建設(shè)、社會(huì)資本培育等戰(zhàn)略指標(biāo)，見表1。

表1 公共危機(jī)治理戰(zhàn)略目標(biāo)

二、公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略選擇

從近年的文獻(xiàn)來看，公共危機(jī)治理的“戰(zhàn)略”態(tài)勢(shì)更為明顯，戰(zhàn)略思維更加系統(tǒng)、前瞻，戰(zhàn)略地位更加突出。筆者在此基礎(chǔ)上提出：以危機(jī)治理戰(zhàn)略目標(biāo)為中心，通過環(huán)境分析抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，通過系統(tǒng)分析確立全面危機(jī)治理戰(zhàn)略，培育危機(jī)文化以適應(yīng)戰(zhàn)略，制定危機(jī)治理機(jī)制以支撐戰(zhàn)略，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)以追隨戰(zhàn)略的總體戰(zhàn)略思想，期望公共危機(jī)治理戰(zhàn)略不僅注重治理資源整合、預(yù)案規(guī)劃，而且更加注重戰(zhàn)略執(zhí)行的能力體系建設(shè)，從組織、制度建設(shè)進(jìn)一步上升到危機(jī)文化建設(shè)。

(一)戰(zhàn)略環(huán)境分析：轉(zhuǎn)危為機(jī)

戰(zhàn)略意味著在不斷變化的環(huán)境中抓住生存與發(fā)展的大好機(jī)遇，并調(diào)整資源配置來取得某種優(yōu)勢(shì)。危機(jī)本身就包含著危與機(jī)兩個(gè)方面，且二者相互轉(zhuǎn)化。危險(xiǎn)的環(huán)境中孕育著良機(jī)，錯(cuò)失良機(jī)可能導(dǎo)致更可怕的災(zāi)難。所以，公共危機(jī)治理的首要戰(zhàn)略就是進(jìn)行公共危機(jī)及其治理環(huán)境分析，抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，從而轉(zhuǎn)危為機(jī)，防止今后類似的、更嚴(yán)重危機(jī)的發(fā)生，也為其他危機(jī)的治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

危機(jī)發(fā)生和處理的不同過程，對(duì)于不同的治理主體，其實(shí)都存在著某種機(jī)會(huì)：一是練兵與能力培養(yǎng)的機(jī)會(huì)，對(duì)于危機(jī)參與的不同主體都是一種體驗(yàn)和鍛煉的過程；二是改進(jìn)的機(jī)會(huì)，通過對(duì)危機(jī)處理過程的評(píng)估、審查、問責(zé)與反思，發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時(shí)糾正與控制危機(jī)事態(tài)，完善危機(jī)處理與管理系統(tǒng)；三是政府不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行動(dòng)員、營銷與溝通，發(fā)展公共關(guān)系，展示政府的公信力、負(fù)責(zé)等形象，樹立權(quán)威，提高政府的統(tǒng)籌能力；四是合作的機(jī)會(huì)，在共同的危機(jī)應(yīng)對(duì)中合作伙伴相互信任、資源整合、能力互補(bǔ)，不僅有利于提開社會(huì)管理能力的水平，而且證實(shí)了社會(huì)組織存在的價(jià)值，為社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)資本培育提供了良好的機(jī)遇；五是在危機(jī)處理中以及在危機(jī)洗劫后，有關(guān)部門、群體同舟共濟(jì)，患難見真情，國民意志得到磨煉，心理更加成熟，民族凝聚力空前提升；六是學(xué)習(xí)與教育的機(jī)會(huì)，對(duì)危機(jī)處置與管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)、吸取，成為危機(jī)教育的寶貴教材，有助于樹立危機(jī)意識(shí)，做好危機(jī)預(yù)防工作；七是改革的機(jī)會(huì)，危機(jī)造成的社會(huì)意識(shí)沖擊、經(jīng)濟(jì)影響和政治壓力都可能轉(zhuǎn)化為變革的推動(dòng)力或?qū)Щ鹚鳎C(jī)推動(dòng)著某些問題進(jìn)入政府議程，促使政府制定有效的公共政策，危機(jī)還會(huì)促使政府重新評(píng)估其法律法規(guī)、政策和行為，并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，危機(jī)還會(huì)自發(fā)地引起社會(huì)意識(shí)形態(tài)與社會(huì)行為規(guī)范的轉(zhuǎn)型；八是發(fā)展的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致危機(jī)出現(xiàn)的因素和危機(jī)應(yīng)對(duì)的薄弱環(huán)節(jié)往往會(huì)受到政府和社會(huì)的關(guān)注，從而成為新的發(fā)展領(lǐng)域，危機(jī)的善后處理與重建也為相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的發(fā)展帶來了投資機(jī)會(huì)，也是政府實(shí)施扶持弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整或升級(jí)換代等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的大好機(jī)會(huì)。

(二)戰(zhàn)略系統(tǒng)觀：全面危機(jī)治理

系統(tǒng)是由處于一定環(huán)境中，若干個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立功能的要素組成，各要素之間相互聯(lián)系，相互影響，并為共同完成系統(tǒng)的整體目標(biāo)而存在的集合。公共危機(jī)的多樣性、廣泛性與頻發(fā)性，危機(jī)治理目標(biāo)的多層次與治理主體的多元性，危機(jī)治理過程的動(dòng)態(tài)性、協(xié)作性、周期性與長期性，危機(jī)治理所需資源與能力的整合性，危機(jī)治理方法的綜合性，使得危機(jī)治理能力與治理效果取決于多種因素及其相互作用。簡言之，公共危機(jī)治理是一個(gè)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有站在戰(zhàn)略的高度，在系統(tǒng)觀的指導(dǎo)下實(shí)施全面危機(jī)治理的戰(zhàn)略，才能實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的長效治理。

全面危機(jī)治理的戰(zhàn)略，具體包括：一是治理目標(biāo)的系統(tǒng)性與準(zhǔn)確性，需要系統(tǒng)考慮危機(jī)治理的短期目標(biāo)與長期目標(biāo)、局部效果與整體效果、產(chǎn)出指標(biāo)與效果指標(biāo)，上文已論及這些目標(biāo)之間的平衡及治理目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)；二是危機(jī)治理主體或利益相關(guān)者的廣泛性、參與的全面性，即主體的全面性，不同的主體承擔(dān)不同的職責(zé)和角色；三是全面危機(jī)的管理，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分不同類型的公共危機(jī)，在調(diào)研與科學(xué)分析的基礎(chǔ)上確立不同危機(jī)類型的表現(xiàn)形態(tài)、變化規(guī)律等各種特征，從而做到統(tǒng)籌規(guī)劃、分類管理、分工負(fù)責(zé)；四是全過程的危機(jī)治理，針對(duì)危機(jī)演變的周期，在危機(jī)的預(yù)警與疏緩、準(zhǔn)備與預(yù)防、控制與回應(yīng)、恢復(fù)與重建、評(píng)估與學(xué)習(xí)改進(jìn)的整個(gè)過程，有針對(duì)性地提出危機(jī)治理的方案；五是危機(jī)治理方法與能力的綜合性，需整合運(yùn)用危機(jī)營銷、教育與培訓(xùn)、危機(jī)演練、心理干預(yù)等多種方法與現(xiàn)代通訊技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、跟蹤定位技術(shù)等多種手段，綜合提高危機(jī)的預(yù)警與預(yù)防能力、救援與自救能力、危機(jī)管理與網(wǎng)絡(luò)治理能力；六是危機(jī)治理資源的全面整合，危機(jī)應(yīng)對(duì)需要調(diào)動(dòng)各種資源，如政策資源、人力資源、社會(huì)資本、資金、信息、技術(shù)、物資及其儲(chǔ)備資源等等；七是危機(jī)管理與組織的全面整合，張成福認(rèn)為全面整合的政府危機(jī)管理體系強(qiáng)調(diào)的是一種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的危機(jī)管理機(jī)制，是在高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，通過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會(huì)協(xié)作，以有效的預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī)[2]。

(三)文化適應(yīng)戰(zhàn)略：公共危機(jī)治理的文化軟實(shí)力

沙因(Edgar．H．Schein ，1997)認(rèn)為文化是若干基本假設(shè)構(gòu)成的模式，這些假設(shè)是由某個(gè)群體在它學(xué)會(huì)怎樣解決對(duì)外適應(yīng)和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)的問題中所創(chuàng)立、發(fā)現(xiàn)和形成的。文化是一種看不見的軟實(shí)力，它是獲取戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的重要來源，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵因素與動(dòng)力。這也是當(dāng)今世界各類組織進(jìn)行文化建設(shè)方興未艾、如火如荼的原因所在。

當(dāng)前，危機(jī)治理的重中之重在于培育危機(jī)文化以適應(yīng)新型的危機(jī)治理戰(zhàn)略，在全社會(huì)范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)一種優(yōu)良的危機(jī)文化的環(huán)境氛圍，以幫助社會(huì)整體地、自發(fā)地進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)與管理活動(dòng)。公共危機(jī)治理文化建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)層次進(jìn)行：一是精神文化，這是危機(jī)治理文化的核心層，表現(xiàn)為觀念、信仰與價(jià)值觀，體現(xiàn)了危機(jī)治理的范式、指導(dǎo)思想、使命與戰(zhàn)略目標(biāo)；二是制度文化，通過危機(jī)治理的法律法規(guī)、政策與職責(zé)、管理制度體系對(duì)危機(jī)治理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范；三是行為文化，是在教育與培訓(xùn)、溝通與互動(dòng)、汲取教訓(xùn)與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)等社會(huì)化過程中所形成的共同認(rèn)可與遵守的優(yōu)良傳統(tǒng)與習(xí)慣、行為程序、行動(dòng)風(fēng)格與模式，如危機(jī)教育傳統(tǒng)、預(yù)防文化、溝通模式、問責(zé)程序、多方行動(dòng)的磨合、信任文化、參與作風(fēng)、資源與能力整合的模式等等；四是物質(zhì)文化，是精神文化、制度文化與行為文化呈現(xiàn)出來的物質(zhì)形態(tài)，如儲(chǔ)備物資、保障設(shè)施、救援工具、標(biāo)語或口號(hào)、警示標(biāo)志、宣傳品、危機(jī)遺址、教育基地或演習(xí)場所等等。

形成公共危機(jī)治理的文化軟實(shí)力，使文化適應(yīng)危機(jī)治理戰(zhàn)略，是政府對(duì)公共危機(jī)實(shí)現(xiàn)無為而治境界和善治目標(biāo)的必然通路。首先，從根本上需要政府意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)化：從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向公民權(quán)利本位，由集權(quán)專制作風(fēng)轉(zhuǎn)向合作協(xié)商的民主風(fēng)格，注重社會(huì)管理與服務(wù)。其次，需要政府的危機(jī)治理理念、職能與結(jié)構(gòu)、過程與方式的優(yōu)化。再次，制度化是危機(jī)文化建設(shè)的前奏，需要繼續(xù)完善危機(jī)治理的法律法規(guī)、財(cái)政資助體系、績效評(píng)估與問責(zé)機(jī)制。最后，危機(jī)文化培育是一種漫長的社會(huì)化過程，需要綜合運(yùn)用營銷與宣傳、教育與培訓(xùn)、管理層通過自己的言行舉止建立規(guī)范或樹立角色榜樣、危機(jī)治理參與的激勵(lì)措施等方式，通過正式和非正式的學(xué)習(xí)、接觸、熏陶，最終形成優(yōu)良的危機(jī)治理的文化氛圍和軟實(shí)力。

(四)制度支撐戰(zhàn)略：公共危機(jī)治理法治化

中國公共危機(jī)治理過程中，行政命令依然發(fā)揮主要作用，科層動(dòng)員機(jī)制是主要機(jī)制，運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對(duì)仍是主要的應(yīng)對(duì)方式。雖已制定了一系列法律法規(guī)，但在公共危機(jī)治理中還沒有成為政府行為和社會(huì)行為的主要框架[3]。制度框架從根本上決定著組織及其行為的績效，這是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本共識(shí)。公共危機(jī)治理的法治化運(yùn)作，使多元治理主體對(duì)于什么是恰當(dāng)?shù)?、合法的、有意義的行為，有了共同的理解和行為規(guī)范。因此，通過制度支撐危機(jī)治理戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的法治思想是公共危機(jī)治理的基本戰(zhàn)略之一。

首先是公共危機(jī)治理的領(lǐng)導(dǎo)與決策體制，應(yīng)建構(gòu)動(dòng)態(tài)應(yīng)急、超常適應(yīng)的分布式?jīng)Q策領(lǐng)導(dǎo)體制。大多數(shù)危機(jī)決策往往需要多元治理主體之間緊急會(huì)商，就具體協(xié)同方案達(dá)成共識(shí)，在地方政府各部門之間，以及政府與非政府組織、企業(yè)、社區(qū)等之間進(jìn)行并行的、分布式?jīng)Q策，總體協(xié)調(diào)性、全局指揮性的決策由核心機(jī)構(gòu)統(tǒng)一做出。在核心決策機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)下，確認(rèn)各自行動(dòng)范圍內(nèi)備選的對(duì)策方案，最終由核心機(jī)構(gòu)綜合匯總、研判磋商之后整合成公共危機(jī)決策，同時(shí)根據(jù)公共危機(jī)決策實(shí)施情況的反饋，調(diào)整公共危機(jī)決策網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)決策流程的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性[4]。

其次是建立與“政府主導(dǎo)的公共危機(jī)復(fù)合共治”模式相適應(yīng)的治理網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即構(gòu)建一個(gè)從政府、軍隊(duì)、媒體到民間組織等完備的全方位、多層次、綜合性的危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)和統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、規(guī)范的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尤其是要強(qiáng)化地方政府的橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制、完善政府與軍隊(duì)、與民間組織以及與志愿者團(tuán)體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而促進(jìn)公共危機(jī)的整體處置能力和效率的提高[5]。

再次是公共危機(jī)治理問責(zé)機(jī)制，問責(zé)是是公共危機(jī)治理的內(nèi)在要求。問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)要考慮：一是問責(zé)客體，不僅要追究某個(gè)行政官員的責(zé)任，而且要進(jìn)一步質(zhì)疑政策的失誤、制度的不當(dāng)、結(jié)構(gòu)的失調(diào)和價(jià)值的淪喪，以推動(dòng)治理的完善；二是問責(zé)方式，問責(zé)不僅通過行政部門之間權(quán)責(zé)體系推行，還要通過政策議程、機(jī)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、價(jià)值重塑等方式來實(shí)現(xiàn)；三是問責(zé)結(jié)果，不僅要關(guān)注官員去留，更要關(guān)注政策、制度、結(jié)構(gòu)與價(jià)值的實(shí)質(zhì)性改變；四是問責(zé)主體，不僅僅指有過錯(cuò)行政官員的上級(jí)行政部門、人大、司法部門，更應(yīng)包括媒體、一般公眾等主體[6]。

最后是其他配套機(jī)制，具體包括：信息溝通機(jī)制，及時(shí)披露公共危機(jī)的真相和處理進(jìn)展；針對(duì)不同對(duì)象、內(nèi)容、層次、過程的危機(jī)教育體制；不同類型、不同級(jí)別的危機(jī)預(yù)警機(jī)制；物資、設(shè)備與工具的供應(yīng)與保障機(jī)制，以及危機(jī)分類規(guī)范制度；等等。

(五)結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略：危機(jī)治理組織體系再造

錢德勒(1962)在《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》一書中認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)必須匹配、追隨組織戰(zhàn)略，以確保戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施?？紤]到公共危機(jī)的復(fù)雜性、碎片化和跨領(lǐng)域性等特征，根據(jù)公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略目標(biāo)和上述戰(zhàn)略思想，必須從整體上形成相互協(xié)商、互動(dòng)合作、快速反應(yīng)的組織網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體的無邊界合作。然而長期以來，我國實(shí)現(xiàn)的是單一災(zāi)種、政府單一部門的條塊分割的組織體制，地方政府和中央政府都缺少具有綜合決策、全面協(xié)調(diào)功能的常設(shè)性危機(jī)管理的最高機(jī)構(gòu)，更沒有相關(guān)法律法規(guī)來界定各部門相互協(xié)作的職責(zé)與權(quán)力、內(nèi)容與流程、渠道與途徑，從而造成社會(huì)力量難以納入公共危機(jī)治理之中，各方資源無法有效整合，基本沒有形成危機(jī)治理的合力，合作治理的組織格局無法形成。因而，危機(jī)治理組織體系再造勢(shì)在必行。

公共危機(jī)治理組織體系再造，首先，要建立權(quán)威統(tǒng)一、全面協(xié)調(diào)的危機(jī)治理常設(shè)機(jī)構(gòu)，明確其具體職能與權(quán)責(zé)體系、組織形式及運(yùn)行模式，以便令行禁止、政令暢通、統(tǒng)一行動(dòng)。其次，在危機(jī)治理最高常設(shè)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建平戰(zhàn)結(jié)合、統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力配置體制和分級(jí)分類、條塊結(jié)合的組織體制，使組織結(jié)構(gòu)從高聳垂直的等級(jí)體系向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展，縮短信息溝通鏈條。再次，在政府組織的各個(gè)層級(jí)形成包括政府各個(gè)部門和廣大社會(huì)組織在內(nèi)的全方位、立體化的制度化協(xié)同的危機(jī)治理合作聯(lián)盟，形成“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋治理格局[4]。最后，完善政府之外的其他主體參與危機(jī)治理的職責(zé)、方式、渠道、途徑與保障條件，真正提高政府對(duì)其他多元主體的培育、吸收與整合能力，切實(shí)降低合作的成本。

三、公共危機(jī)治理戰(zhàn)略框架

在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公共危機(jī)治理必須上升到社會(huì)安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，必須以實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的總體效果最優(yōu)為戰(zhàn)略目標(biāo)，標(biāo)本兼治。公共危機(jī)的自身屬性及治理范式，根本上決定了對(duì)戰(zhàn)略管理的需求。根據(jù)系統(tǒng)論、文化適應(yīng)戰(zhàn)略、制度支撐戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，筆者確立了轉(zhuǎn)危為機(jī)、系統(tǒng)治理、文化治理、治理法治化、結(jié)構(gòu)再造的危機(jī)治理戰(zhàn)略選擇。相應(yīng)地選擇了致力于治理文化建設(shè)的危機(jī)教育、基于多元主體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理、基于不同對(duì)象的危機(jī)分類式治理、基于危機(jī)周期與治理過程的動(dòng)態(tài)治理、基于可持續(xù)發(fā)展的治理能力提升、基于運(yùn)作條件的平臺(tái)治理等六大策略。公共危機(jī)治理總體戰(zhàn)略框架見圖1。

圖1 公共危機(jī)治理戰(zhàn)略框架

[1][德]烏爾里?！へ惪耍裁词侨蚧咳蛑髁x的曲解——應(yīng)對(duì)全球化[M]．常和芳，譯．上海：華東師范大學(xué)出版社，2008：5(序)．

[2]張成福．公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J]．中國行政管理，2003，(7)．

[3]國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所．改革開放三十年：從歷史走向未來[M]．北京：人民出版社，2008：669-670．

[4]劉霞．公共危機(jī)治理：理論建構(gòu)與戰(zhàn)略重點(diǎn)[J]．中國行政管理，2012，(3)．

[5]廖業(yè)揚(yáng)．論政府公共危機(jī)治理能力的再造[J]．廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)：哲社版，2010，(4)．

[6]張海波，童星．公共危機(jī)治理與問責(zé)制[J]．政治學(xué)研究，2010，(2)．

[責(zé)任編輯：郭莉娜]

2015-10-25

劉家明(1981-)，男，湖北安陸人，副教授，博士研究生。

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1008-8520(2015)06-0068-05