論我國預(yù)算制度變革之路：高效與公開

劉 佳

（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

預(yù)算制度不僅全面反映政府的財政收支狀況，還是現(xiàn)代國家治理的重要手段和民主監(jiān)督的重要機(jī)制。預(yù)算，關(guān)乎對政府的控制與管理，其改革必然涉及對政府“錢袋子”的規(guī)范和監(jiān)管?，F(xiàn)代法治文明國家中，公共財政體系大勢所趨，全員監(jiān)督下的預(yù)決算制度為政府部門履行公共職能、提供公共產(chǎn)品，提供了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)保障和制度約束。隨著十八屆三中全會研究并作出《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》，明確深化財稅體制改革、改進(jìn)預(yù)算管理制度，我國預(yù)算制度改革進(jìn)入新篇章，《預(yù)算法》修改及相關(guān)制度的研究探討成為時下熱點。預(yù)算制度即將由自我約束走向共同治理，邁向高效惠民、公開透明。

一、公共預(yù)算制度——國家治理與民主監(jiān)督

公共預(yù)算是政府在每一財政年度內(nèi)經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)依照立法程序批準(zhǔn)的全部公共收支計劃，是存在于市場經(jīng)濟(jì)中并與公共財政相適應(yīng)的國家預(yù)算類型。公共預(yù)算絕非簡單等同于國家層面的財務(wù)管理技術(shù)，而是國家財政發(fā)展到一定階段因適應(yīng)強(qiáng)化財政管理和監(jiān)督的需要而產(chǎn)生。作為公共財政的運行載體，現(xiàn)代預(yù)算制度及其理念已逐步深入人心，不僅成為政府職能與公共治理能力的綜合體現(xiàn)，也在不斷回應(yīng)民主監(jiān)督的迫切需求。

（一）政府義務(wù)：高效的國家治理

現(xiàn)代法治國度中，政府由國家權(quán)力機(jī)關(guān)任免產(chǎn)生，其職能在于依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，根本目的是為所有社會成員和階層提供普遍的、公平的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品及服務(wù)。高效實現(xiàn)國家的社會公共事務(wù)管理，即為政府天然承載的義務(wù)。相應(yīng)地，公共預(yù)算制度逐漸被譽為現(xiàn)代政府治理的“中樞”，發(fā)揮著為政府實現(xiàn)公共管理職能提供經(jīng)濟(jì)支持與財務(wù)管理的基礎(chǔ)性作用。預(yù)算支出控制功能包括：根據(jù)可獲資金限制支出規(guī)模，確保已獲通過預(yù)算的執(zhí)行以及支出機(jī)構(gòu)的合法性［1］。公共預(yù)算不同于企業(yè)預(yù)算，它不受市場競爭規(guī)律的自發(fā)調(diào)節(jié)，不以營利為目的，而是基于人民的意志，以提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品為計劃目標(biāo)［2］。如今，現(xiàn)代社會的公共事務(wù)、公共問題日益增多且日趨復(fù)雜，社會成員對公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)個性化、多樣化的態(tài)勢，因而政府職能開始擴(kuò)張并不斷承擔(dān)越來越多的公共管理職能，最終擴(kuò)展至社會各個層面。政府的有形之手因其公共管理職能和國家治理職責(zé)的增多而強(qiáng)大，權(quán)力的強(qiáng)盛容易導(dǎo)致國防、警察等傳統(tǒng)安保性公共產(chǎn)品的增加，進(jìn)而偏離優(yōu)化公共服務(wù)、提升人民福祉的正軌。政治權(quán)力的擁有者負(fù)有滿足人民生存照顧之義務(wù)，亦即所謂之政治的生存責(zé)任，政府生存照顧義務(wù)之履行，必有行政給付，物質(zhì)收益、優(yōu)良社會環(huán)境之給付［3］。現(xiàn)代預(yù)算收支計劃的編排，就是從財政源頭規(guī)范和約束政府行為，積極引導(dǎo)政府合目的性的公共行政，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共資源配置的完整制度。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典論斷，國家財政資金的收支計劃決定了政府部門提供社會公共產(chǎn)品的能力以及如何履行公共管理職能。政府的國家治理行為因顧及和考量財政資金的預(yù)算編排而規(guī)范化、制度化和效率化。立法者則積極運用現(xiàn)代預(yù)算制度籌集、分配和使用預(yù)算資金，依托預(yù)算管理馴服政府權(quán)力為我所用，實現(xiàn)國家公共福利的最大化和最優(yōu)化。

（二）公民權(quán)利：公開的民主監(jiān)督

國家課稅權(quán)的正當(dāng)性和合法性在西方國家確立后及至第二次世界大戰(zhàn)，各國政府紛紛采取行政措施干預(yù)經(jīng)濟(jì)，民主社會的政治過程和公共服務(wù)的需求增長促進(jìn)了政府規(guī)模的擴(kuò)張，同時立法者的預(yù)算擴(kuò)張動機(jī)和“財政幻覺”，使得政府權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張。從國家、政府和征稅機(jī)關(guān)的角度而言，稅收幾乎是其履行公共經(jīng)濟(jì)管理職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是保障公共財政支出的前提條件。特別是在法治國家中，稅收收入已基本成為國家和政府唯一的財政來源，稅收收入已約等于公共財政收入。契約意識是達(dá)成公共財政認(rèn)識的信仰基礎(chǔ)［4］。根據(jù)國家與人民的契約精神以及稅收法定主義的原則，政府的征稅權(quán)來源于國家的授權(quán)，國家的征稅權(quán)力源于人民的授權(quán)，是人民為了得到國家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而向國家支付的一種經(jīng)濟(jì)對價，抑或是一種財產(chǎn)犧牲。“國家的收入是每個公民所付出的自己財產(chǎn)的一部分，以確保他所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財產(chǎn)?！保?］因而，政府征稅行為及公共支出行為的授權(quán)和行使，必須得到人民的普遍監(jiān)督，“未經(jīng)人民自己或其代表同意，絕不應(yīng)該對人民的財產(chǎn)課稅”［6］，也不得擅自決定和更改預(yù)算資金的用途。相應(yīng)地，政府的財政收支行為必須在預(yù)算法律框架內(nèi)進(jìn)行活動，不得有任何越權(quán)、擅權(quán)或不作為的行為出現(xiàn)，更是“必須合乎憲法保障人民自由權(quán)與平等權(quán)的規(guī)范要求，不得逾越憲法就其規(guī)范形成自由所設(shè)定的框架界限”［7］。公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為和財政資金使用情況有權(quán)提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉，是憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)利，并最終統(tǒng)一由代議機(jī)關(guān)（我國是各級人大機(jī)關(guān)）代表公民行使應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)，審核決定政府提出的公共預(yù)算草案，實現(xiàn)對政府財政資金有效的日常監(jiān)督。現(xiàn)代預(yù)算制度已有別于家計財政時代國家財政與王室收支的同一，更加注重對政府權(quán)力的限制和控制，更加關(guān)切社會公共產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)與公平。不但要保證對稅收收入計劃的嚴(yán)格編制，控制和約束政府的征稅權(quán)，更要對公共財政支出做出合理科學(xué)的編排，確保有限的財政資源發(fā)揮最大的效用，從而真正實現(xiàn)稅收的“取之于民、用之于民”。

（三）公共預(yù)算的應(yīng)有之意：高效與公開

公共預(yù)算是法治國家的重要體現(xiàn)，承載著政府進(jìn)行社會公共事務(wù)管理的義務(wù)與職責(zé)，以及公民對財政資金收支情況的知曉與監(jiān)督，確保管理型、服務(wù)型政府獲取用于公共支出的有限資金，實施國家經(jīng)濟(jì)和社會的優(yōu)先發(fā)展項目。民生福祉得益于公共財政之供養(yǎng)，而公共財政的重要基礎(chǔ)則是公共預(yù)算，其以《預(yù)算法》為法律保障，促進(jìn)和監(jiān)督財政資金的收支計劃。因而對政府和公民而言，高效配置有限的財政資金，公開資金收支情況接受監(jiān)督，是公共預(yù)算的應(yīng)有之意。公共開支管理體系的三個核心目標(biāo)是：嚴(yán)格的財政紀(jì)律、高效的資源配置和高度的運作效率［8］。政府與公民是預(yù)算法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)主體，政府在預(yù)算制度的約束下殫精竭慮地履行職能、公開財政資金的使用情況，公民組織則在讓渡部分財產(chǎn)權(quán)利的同時享受公共服務(wù)。至此，政府與公民在預(yù)算制度的平衡下形成良性的互動機(jī)制，推動國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一方面，預(yù)算法律制度以預(yù)算收支計劃的編排和審批規(guī)范政府的行政權(quán)力，實現(xiàn)對政府管理活動的經(jīng)濟(jì)控制，旨在敦促政府更為高效地踐行與管理社會公共事務(wù)，保障公共行政效率，防范貪污腐化等劣跡行為。為履行人民賦予的職責(zé)，政府不僅必須以恰當(dāng)?shù)姆绞綇膰窠?jīng)濟(jì)中獲取足夠的資源（即征稅），還應(yīng)當(dāng)以負(fù)責(zé)、高效的方式分配和運用所獲資源（即公共支出）?！耙褔沂杖胍?guī)定得好，就應(yīng)該兼顧國家和國民兩方面的需要?！保?］公共預(yù)算則是中央及地方政府處理該項事務(wù)的最主要工具，因而亦被稱為公共開支管理。在公共預(yù)算制度的要求下，政府必須根據(jù)政策重點分配財政資金，并且在資金限度內(nèi)保障公共服務(wù)的運營效率，追求單位公共產(chǎn)品產(chǎn)出的成本最小化。另一方面，鑒于政府分配運用財政資金的隨意性仍然很大，為維護(hù)整體財政紀(jì)律并監(jiān)督財政資金的分配情況，預(yù)算法律制度以公開透明為宗旨，倡導(dǎo)預(yù)算信息公開的責(zé)任制。政府應(yīng)當(dāng)全面、定期、及時地公布財政信息，不僅接受人民代議機(jī)關(guān)的民主統(tǒng)制，還有社會公眾的廣泛監(jiān)督?！爱吘梗瑹o論是預(yù)算審批還是預(yù)算公開，對政府都會形成巨大壓力?！保?］國際基金貨幣組織于1999年編纂的《財政透明度實務(wù)守則》，為各國的預(yù)算透明公開提供法律示范、遵循原則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。其著重強(qiáng)調(diào)了明確的財政職能和責(zé)任，公眾獲取信息的可能性，預(yù)算編制、執(zhí)行和報告以及誠信度的獨立保障?？梢姡斦畔⒌拈_誠布公，是公共預(yù)算制度的內(nèi)在要求，深刻揭示了預(yù)算公開的憲政價值，有利于納稅人知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護(hù)，真正實現(xiàn)國家治理的平等對待、平等參與、程序理性、公開透明。

二、我國預(yù)算制度的積弊與轉(zhuǎn)型

公共財政時代，現(xiàn)代預(yù)算已成為關(guān)乎國家生死存亡、百姓安居樂業(yè)的重要制度，同時也是國家利益與公民利益的協(xié)調(diào)機(jī)制。相比美國的百年預(yù)算改革史，我國的預(yù)算管理制度基礎(chǔ)差、起步晚，預(yù)算管理制度改革進(jìn)展緩慢。十八屆三中全會后，全面深化改革的歷史性機(jī)遇隨之到來，預(yù)算改革如沐春風(fēng)。預(yù)算管理的制度轉(zhuǎn)型與高效公開，成為預(yù)算法治化、科學(xué)化的必由之路。

（一）現(xiàn)行預(yù)算法時代的成就與缺憾

現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》由第八屆全國人民代表大會第二次會議于1994年3月22日通過，并于1995年1月1日正式施行。自此，中國政府及其各部門的財政收支情況正式納入規(guī)范化軌道，預(yù)算管理制度成為約束和限制政府部門及其工作人員財政資金使用行為的常規(guī)手段和重要方式。當(dāng)時，預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)很簡單，旨在建立預(yù)算管理制度的基本框架，控制政府的財政收支，規(guī)范財政資金的管理；改革的手段較為樸素，統(tǒng)籌和平衡預(yù)算內(nèi)外資金的分配，要求每個部門設(shè)置一本財務(wù)賬目，形成獨立的預(yù)算部門，并納入和細(xì)化預(yù)算編制。值得肯定的是，《預(yù)算法》自頒布實施以來，對于規(guī)范財政收支行為，監(jiān)督政府財政計劃實施，建立預(yù)算管理規(guī)范，明確人大預(yù)算分配和監(jiān)督職權(quán)等現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建發(fā)揮了基礎(chǔ)性的推動作用。然而，現(xiàn)行《預(yù)算法》卻并未實現(xiàn)和塑造公共財政理念下的預(yù)算改革預(yù)期。預(yù)算改革的一小步，乃是政府改革乃至體制改革的一大步。預(yù)算制度的籌建歷程依舊與其他法律制度改革同樣，進(jìn)入中國法制改革的困境，陷入停滯和混亂的狀態(tài)。無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，立法監(jiān)督被行政權(quán)力束之高閣，難以有效運轉(zhuǎn)。相應(yīng)地，財政法律秩序一度遭到破壞，被社會廣為詬病的“三公”消費無法得到有效治理。此外，及至今日，施行十余載的預(yù)算管理制度已無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平，存在明顯的先天不足和后天匱乏。一是預(yù)算法律制度的設(shè)計落后，比如預(yù)算編排方法不科學(xué)、預(yù)算調(diào)整不合理、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、預(yù)算內(nèi)容不公開等；二是滯后于財稅改革后所建立的諸多新制度，比如政府采購、轉(zhuǎn)移支付、國庫集中支付制度等。

（二）全面深化改革與政府依法理財

進(jìn)入21世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，并躍居成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和世界最大的貿(mào)易國。國民經(jīng)濟(jì)總量和增量的迅速提升，也極大地助推政府財政收入的增長。僅2013全年，全國公共財政收入高達(dá)129143億元，比2012年增加1889億元，增長10.1%。盡管2013年是國民經(jīng)濟(jì)增速放緩的一年，但相比7.7%的國民生產(chǎn)總值增長速率，政府財政收入仍可謂一路高歌猛進(jìn)，依舊維持10%左右的增速。一方面是政府及其征稅機(jī)關(guān)超額完成全國財政收入預(yù)算，掌握著巨大的財政資金規(guī)模；另一方面則是“三公消費”膨脹、支出預(yù)算不公開、改善民生急需資金支持等一般性財政支出問題層出不窮，政府的理財能力備受質(zhì)疑。在財政收支矛盾十分突出的形勢下，黨中央繼推出八項規(guī)定厲行節(jié)約之后，又通過了《全面深化改革的決定》，明確要求推進(jìn)財政預(yù)算管理制度，預(yù)算法改革終被提上日程。公共行政時代，政府的行政行為已由秩序行政轉(zhuǎn)向給付行政，政府的行政目的已由創(chuàng)設(shè)良好公共秩序演變?yōu)樘峁﹥?yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、改善人民生活條件［10］。黨中央及立法者已然關(guān)注行政目的與政府職能的變遷，以及財政資金的人民性、憲法性和服務(wù)性，意在加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督職能，明確預(yù)算審查、公開預(yù)算編制是控制約束政府恣意支出財政資金的首要手段，更是有效引導(dǎo)、監(jiān)督政府行政行為的不二法門。當(dāng)前，最為現(xiàn)實也最為有效的改革路徑便是預(yù)算的公開透明，強(qiáng)制政府將財政收支情況公布于陽光之下，形成嚴(yán)格審查預(yù)算的倒逼機(jī)制。以期實現(xiàn)良好的預(yù)算執(zhí)行和資金監(jiān)管，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升政府理財能力，著力改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

三、我國預(yù)算制度改革的重點問題探析

我國的預(yù)算制度業(yè)已初具規(guī)模，并對國民經(jīng)濟(jì)運行及政府行政行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，因而預(yù)算改革并無“大改”、“全修”之必要。目前僅需在重點問題或重點環(huán)節(jié)進(jìn)行實質(zhì)性的完善，以政府高效為民、預(yù)算公開透明為核心理念和基本原則，加強(qiáng)人大監(jiān)督職能，明確中央與地方的預(yù)算分工，依托財政預(yù)算監(jiān)督國家治理，實現(xiàn)良法與善治。

（一）堅持高效為民、公開透明的基本原則

“取之于民、用之于民”，乃公共財政和預(yù)算管理的核心思想。人們讓渡私有財產(chǎn)利益交付國家和政府，旨在獲得政府制度化、有效率地提供國防、外交、司法等公共產(chǎn)品及服務(wù)，緩和人們的財產(chǎn)利益矛盾，滿足安全、私權(quán)、尊嚴(yán)等私人欲望的社會化要求。因而政府在提供公共服務(wù)、履行公共管理義務(wù)的同時，天然地享有向社會成員收取費用（主要以稅收的方式）的權(quán)力；相應(yīng)地，人們在承擔(dān)應(yīng)有的稅負(fù)后，天然地享有決定國庫資金分配的權(quán)利，天然地享有掌握資金收支動向的權(quán)利。最終在國家存在、社會契約層面，形成政府與公民的雙務(wù)法律行為。有別于民法意思自治指導(dǎo)下的雙務(wù)法律關(guān)系，公共財政下政府與公民的雙務(wù)契約不允許當(dāng)事人“另有約定”，唯有代議機(jī)關(guān)通過的憲法法律有權(quán)更改權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容。預(yù)算制度進(jìn)而成為平衡雙方法律關(guān)系、監(jiān)督權(quán)利行使與義務(wù)履行的表現(xiàn)形式。從預(yù)算資金征管與分配來看，其體現(xiàn)出一種信托關(guān)系，人民既是預(yù)算信托的委托人與受益人，又是預(yù)算信托實施結(jié)果的最終承擔(dān)者［11］。根據(jù)人們現(xiàn)實的公共需求和國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的實際情況，人民代議機(jī)關(guān)這一國家權(quán)力機(jī)關(guān)編制預(yù)算計劃，明確社會應(yīng)上繳的稅收預(yù)算和政府及其各部門的公共支出預(yù)算，以經(jīng)濟(jì)手段實現(xiàn)人民信托利益的最大化。

政府有限行使征稅權(quán)力、高效給付公共服務(wù)，公民依法光榮納稅、盡享公共服務(wù)，本應(yīng)是國家治理與預(yù)算管理的美好藍(lán)圖，但政府的低效腐敗、政府公民間的信息不對稱始終存在，并阻礙著預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化。因此，一個穩(wěn)健可靠的公共預(yù)算系統(tǒng)還需考慮更多的社會價值和要求，責(zé)任制、透明度、可預(yù)見性和參與是形成合理有效、科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理的重要組成部分，甚至被人們稱為良好預(yù)算管理的四大支柱。其中，預(yù)算管理的透明度、公開參與等陽光指標(biāo)的建立，有助于盡量減少貪污腐敗、瀆職的機(jī)會，嚴(yán)懲政府財務(wù)的腐化欺詐行為。“預(yù)算信息公開是預(yù)算的應(yīng)有之意?！保?2］一方面，政府應(yīng)在官方網(wǎng)站、主要媒介上主動公布、實時公開公共收支情況，確保社會成員及時、準(zhǔn)確、詳盡、便捷地了解政府動態(tài)，掌握財政資金的使用情況；另一方面，外部實體的參與能夠更好地監(jiān)督政府運行效率，代議機(jī)關(guān)和政府還應(yīng)當(dāng)給予關(guān)心公共預(yù)算的政府工作人員、企業(yè)組織和其他相關(guān)利益者適當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)會，以了解公共產(chǎn)品的質(zhì)量優(yōu)劣，有利于強(qiáng)化和建立更為高效可靠的預(yù)算收支計劃。

（二）推動《預(yù)算法》修改

良法與善治相結(jié)合，國家方能長治久安。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度固然必要，但必須依托法律構(gòu)建穩(wěn)定的秩序保障其運行。我國人治思維根深蒂固，科學(xué)合理的優(yōu)良制度抑或伴隨政府官員的更迭而停滯，抑或得不到有效施行而被束之高閣。相反，現(xiàn)代法治的最根本目的是限制政府權(quán)力，要求政府和普通公民一樣共同遵循法律的規(guī)則。故而預(yù)算立法應(yīng)當(dāng)植入現(xiàn)代社會的法治思維，以法律秩序規(guī)范、約束、限制和懲處政府行為，明確預(yù)算管理制度的穩(wěn)定性和長效性，避免人為因素的影響。為實現(xiàn)國家預(yù)算平衡、規(guī)范預(yù)算決策過程，以協(xié)調(diào)紛繁復(fù)雜的矛盾、平衡各方面的利益訴求，人民需要通過法律來訂立預(yù)算規(guī)則、設(shè)定預(yù)算程序、界定預(yù)算權(quán)利義務(wù)與法律責(zé)任［13］。誠如前述，我國預(yù)算法制度構(gòu)建于20世紀(jì)90年代，法律文本共計79條，立法先天性不足主要包括：宗旨模糊、原則欠缺、框架粗糙、內(nèi)容簡略、責(zé)權(quán)不清、措施失當(dāng)?shù)?。預(yù)算法律制度的諸多缺陷不僅直接導(dǎo)致政府濫用財政資金、無法追究相應(yīng)法律責(zé)任，也間接阻礙了公民司法維權(quán)、監(jiān)督公共支出。預(yù)算法的法律權(quán)威因此喪失，中央政府歷次三令五申地嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制、削減三公支出、強(qiáng)化國家審計也因法律秩序的漏洞而難以切實執(zhí)行，預(yù)算、決算差距過大問題難以有效解決。《預(yù)算法》的施行在國家治理和政府管理活動中遭遇阻滯和困境，呼喚立法者重新修訂《預(yù)算法》，建立權(quán)責(zé)明晰的預(yù)算法律秩序，保障預(yù)算管理制度的穩(wěn)定運行。

預(yù)算立法雖是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)共同參與的系統(tǒng)性工程，但終會回歸法律程序，以法律思路設(shè)計規(guī)則，處理重大關(guān)系問題［14］。我國《預(yù)算法》修訂工作自2004年啟動至今，計劃提交全國人大審議的預(yù)算法草案已征集33萬多條意見［15］，遠(yuǎn)高于此前備受矚目的個人所得稅法修正案征求意見時收到的23萬多條意見，可見社會對于素有“經(jīng)濟(jì)憲法”稱謂的《預(yù)算法》的廣泛關(guān)注。然而，預(yù)算修法已是老生常談，仍處于斟酌醞釀、反復(fù)磋商的立法預(yù)備階段，歷經(jīng)諸多部門的協(xié)商與博弈之后，修正案也幾易其稿。適逢黨中央、國務(wù)院及2014年兩會均明確提出努力完成、大力推進(jìn)《預(yù)算法》修訂工作，預(yù)算法律制度的重構(gòu)與完善終可進(jìn)入實質(zhì)階段。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》中增加關(guān)鍵性條文，在明確公開透明、科學(xué)規(guī)范的預(yù)算原則的基礎(chǔ)上，著力制定相關(guān)法條將所有政府性收入納入預(yù)算，實行現(xiàn)代的全口徑預(yù)算管理制度。從立法層面，一方面明確要求各級政府的預(yù)算和決算以及所有財政撥款的“三公”經(jīng)費均要向社會公開，政府部門公開其基本支出和項目支出的預(yù)算、決算即可，以此營造陽光財政的預(yù)算法治氛圍，便于公民了解和監(jiān)督政府的公共支出項目；另一方面，調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，理順中央與地方收入劃分，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，減少專項轉(zhuǎn)移支付項目，保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定。

（三）加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能

公共財政保障人民權(quán)利、限制政府權(quán)力的稟賦，從另一個層面展示了財政的“權(quán)力性”。財政實為庶政之母，是政權(quán)運作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)保障。財政收入源于人民繳納的稅費，直接關(guān)系到人民的私產(chǎn)和自由，最終用于公共福利事業(yè)的支出。因而公共財政的“權(quán)力性”和“公共性”在于，由“誰”代表人民決定公共財政的收入與支出，以“何種形式”制約政府的收支行為。公共預(yù)算能夠順利運作需要兩個基礎(chǔ)：第一，透明、準(zhǔn)確的信息在擁有分析能力的各個主體間的流動與共享；第二，政府預(yù)算部門與其他職能部門權(quán)責(zé)關(guān)系明確，立法機(jī)構(gòu)與政府間分權(quán)制約［16］。全球眾多法治國度的經(jīng)驗表明，代議機(jī)關(guān)的民主決定，是迄今為止控制和運用公共財政的最優(yōu)之選，具體到我國則是由人民代表大會所形成的代議機(jī)關(guān)審批和監(jiān)督公共財政的預(yù)算和決算。概一國之法治，莫重于規(guī)范國家權(quán)力的運作，限權(quán)之關(guān)鍵，首當(dāng)是對國家財權(quán)的掌控，而控財之要義，則在于支配“國家錢包”的預(yù)算［17］。改革開放前預(yù)算制度的積弊，昭示了我國財政的法治化程度較低，亟待加強(qiáng)人民代表大會及參政議政的人大代表預(yù)算監(jiān)督和對財政的控制能力，增強(qiáng)制約和監(jiān)督預(yù)算收支的動力。

結(jié)合我國實際國情，人大權(quán)力之行使的法律保障不僅較為匱乏，也會受到政府部門的影響和牽制。因而，純粹依靠法律難以提升人大權(quán)威，強(qiáng)化人大職權(quán)，有效監(jiān)督公共預(yù)算收支，不僅應(yīng)從審批制與責(zé)任制入手，明確公共預(yù)算的責(zé)權(quán)利效，還應(yīng)當(dāng)健全嚴(yán)格的財物預(yù)算、核準(zhǔn)和審計制度，防范預(yù)算編排流于形式。責(zé)任不清、懲戒不明的違法追究機(jī)制是我國預(yù)算管理制度的先天缺陷，預(yù)算法律責(zé)任一旦在人大代表、政府部門及其負(fù)責(zé)人之間加以明確，營造“誰決定、誰負(fù)責(zé)”的法制環(huán)境，便可有效防范和減少腐化瀆職行為，遵守預(yù)算管理規(guī)范。除了現(xiàn)有的追究行政責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)追究預(yù)算違法行為的刑事責(zé)任和民事責(zé)任，賠償和補償所造成的經(jīng)濟(jì)后果［18］。其結(jié)果便是公共財政收支的決策者“人人自?！保M職盡責(zé)地使用公共資金，預(yù)算管理制度自然能夠規(guī)范化、科學(xué)化，人大審查監(jiān)督預(yù)算決算、國有資產(chǎn)的職能亦會強(qiáng)化。此外，鑒于人大代表的專業(yè)能力、身份職業(yè)等因素，有必要健全輔助性機(jī)構(gòu)，聘請專業(yè)技術(shù)人員編制和審查預(yù)決算案，進(jìn)一步提升人大預(yù)算決算的審查監(jiān)督能力。

（四）規(guī)范政府債務(wù)風(fēng)險管理

1994年我國分稅制改革后，中央財政得到加強(qiáng)，但尚未理順和厘清中央與地方的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系，地方政府的事權(quán)和財權(quán)嚴(yán)重不匹配，地方政府收入和支出長期脫節(jié)?！爸醒胗眉瘷?quán)之虛名，地方收濫權(quán)之實惠，而上下財政呈支離破碎之局面矣。”［19］現(xiàn)行《預(yù)算法》《擔(dān)保法》《貸款通則》及其相關(guān)法律法規(guī)禁止地方政府舉債，既不得發(fā)行地方政府債券，又不得向商業(yè)銀行借貸?，F(xiàn)實的無奈與法律的禁止性規(guī)定，導(dǎo)致地方政府高額負(fù)債的事實已無法回避，以城市投資公司為舉債方式的地方融資平臺大量存在，一方面是地方政府自身償債能力的先天不足和后期匱乏；另一方面則增加了地方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和政治風(fēng)險向中央傳遞的可能性［20］。值得強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代公共財政時代下，政府的所有公共性支出均應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理。中央政府加大公共基礎(chǔ)設(shè)施投入必然要落實于地方，因而首要考慮地方政府的財政收入情況，依法進(jìn)行必要的轉(zhuǎn)移支付彌補財政缺口。與此同時，應(yīng)當(dāng)修訂《預(yù)算法》禁錮地方政府發(fā)行債券的法律規(guī)定，認(rèn)可和促進(jìn)地方政府債券的合法化，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理的法制化和規(guī)范化軌道，防止和化解地方債務(wù)風(fēng)險。

四、結(jié) 語

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?，F(xiàn)代預(yù)算管理制度有效實現(xiàn)了人民代議機(jī)關(guān)對政府活動的控制和制約，保障了公共財政資金的高效配置與公開透明?，F(xiàn)行預(yù)算法制度雖有所成就，但亦積弊已久，“三公”消費亂象、人大監(jiān)督缺位等重點問題仍然較為突出，亟待全面深化改革。有效的預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)具備一定的初始條件，如預(yù)算、決算信息的公開透明，政府內(nèi)部和各級政府間明晰的權(quán)責(zé)分配以及代議機(jī)關(guān)與政府部門權(quán)利分擔(dān)的平衡等。為此，必須設(shè)計科學(xué)合理的預(yù)算法律框架或秩序。然而，理想與現(xiàn)實終究存有差距，預(yù)算改革涉及政府活動的“錢袋子”，觸及政府部門的切身利益，其改革阻力遠(yuǎn)勝他法。但有理由期待，依法治國方略下的立法者和決策者，會以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，突破利益固化的藩籬，全面深化預(yù)算改革，共創(chuàng)人民福祉。

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