張水勇
(新鄉(xiāng)學(xué)院 政法系,河南 新鄉(xiāng) 453003)
高校本科教學(xué)評(píng)估主體的法學(xué)分析
張水勇
(新鄉(xiāng)學(xué)院 政法系,河南 新鄉(xiāng) 453003)
構(gòu)建高校本科教學(xué)評(píng)估法律體系是高等教育管理工作走向法治化的重要內(nèi)涵。我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估缺乏完備的法律規(guī)范體系,使得評(píng)估過(guò)程亂象叢生。文章對(duì)高校本科教學(xué)評(píng)估實(shí)施主體進(jìn)行法學(xué)分析,并就高校本科教學(xué)評(píng)估主體的規(guī)范化提出了一些立法構(gòu)想。
本科教學(xué)評(píng)估;評(píng)估主體;規(guī)范化
我國(guó)普通高校全面開(kāi)展本科教學(xué)工作評(píng)估已十多年??陀^上,高校的辦學(xué)條件明顯改善,本科教育的目標(biāo)更加清晰,本科教育質(zhì)量也得到了極大提高。然而,近幾年的評(píng)估情況表明,本科教學(xué)工作評(píng)估還存在一些問(wèn)題和爭(zhēng)議,如評(píng)估過(guò)程存在嚴(yán)重形式主義,評(píng)估材料造假現(xiàn)象嚴(yán)重。從較深意義上看,高校被動(dòng)性突擊迎接評(píng)估,實(shí)施評(píng)估主體單一、權(quán)力過(guò)大,評(píng)估過(guò)程行政干預(yù)過(guò)多,這些都嚴(yán)重背離了評(píng)估工作的宗旨,影響了評(píng)估效果。這些問(wèn)題和爭(zhēng)議,突出集中于評(píng)估主體的規(guī)范上,僅依靠教育管理理論或者行政命令等手段是不能很好地實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的規(guī)范化的。從法學(xué)的視角探索本科教學(xué)評(píng)估主體的規(guī)范化,加強(qiáng)評(píng)估主體的法制化建設(shè),完善本科教學(xué)評(píng)估法律體系,是實(shí)現(xiàn)教育管理法制化的時(shí)代要求。
為保障和提高我國(guó)高等教育教學(xué)質(zhì)量,從2003 年開(kāi)始,教育部正式對(duì)全國(guó)普通高等學(xué)校開(kāi)展每五年一輪的本科教學(xué)工作水平評(píng)估。為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善評(píng)估制度,2011年,教育部出臺(tái)了《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評(píng)估實(shí)施辦法》,進(jìn)一步明確了本科教學(xué)評(píng)估的評(píng)估主體,教育部既是發(fā)起評(píng)估者,又具體實(shí)施評(píng)估工作,全面統(tǒng)籌評(píng)估工作。從評(píng)估的整個(gè)流程來(lái)看,無(wú)論是評(píng)估方案的制定、評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建,還是評(píng)估專家?guī)斓慕M建和專家組的抽選,都是教育部獨(dú)家負(fù)責(zé)實(shí)施。根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系,受評(píng)高校先進(jìn)行自評(píng)自建,然后教育部派出專家組進(jìn)校進(jìn)行實(shí)地考察、走訪,再根據(jù)高校實(shí)際情況作出評(píng)估意見(jiàn)和建議。評(píng)估意見(jiàn)和建議由教育部發(fā)布,高校根據(jù)評(píng)估意見(jiàn)作出整改,進(jìn)而提高教學(xué)質(zhì)量和水平。專家組是由教育部從評(píng)估專家?guī)熘谐檫x的各方面專家組建而成,每次評(píng)估結(jié)束,專家組隨即解散,專家組具有很強(qiáng)的臨時(shí)性。專家組成員都來(lái)自高?;蚪逃姓块T,人數(shù)不超過(guò)二十人,站在教育部的立場(chǎng),按照教育部的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值利益對(duì)受評(píng)高校作出評(píng)估意見(jiàn)。
不難看出,我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估,是政府獨(dú)自擁有評(píng)估權(quán)力,主體一元性的評(píng)估,也是一種政府實(shí)施教育行政管理的手段之一,是行政性評(píng)估。評(píng)估的單一主體是教育部,它既是評(píng)估政策的制定者又是評(píng)估對(duì)象——高校的舉辦者和管理者。專家組是由教育部聘請(qǐng)組建,對(duì)教育部負(fù)責(zé)。所以說(shuō),“高校本科教學(xué)評(píng)估是我國(guó)現(xiàn)行高等教育體制中體現(xiàn)國(guó)家意志的行政性評(píng)估,是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)高等教育管理的手段”[1]。從行政法學(xué)的視角來(lái)說(shuō),教育部作為高等教育行政管理機(jī)關(guān),其制定評(píng)估工作方案和評(píng)估指標(biāo)體系的行為屬于行政立法行為,立法的結(jié)果要求評(píng)估專家組執(zhí)行,高校認(rèn)真履行。教育部組建并委托評(píng)估專家組開(kāi)展評(píng)估,具體執(zhí)行評(píng)估方案,屬于實(shí)施具體行政行為。這樣一來(lái),在評(píng)估過(guò)程中,教育部作為評(píng)估主體就是自己既是立法者,又是執(zhí)法者,自己給自己立法。
依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是法治中國(guó)建設(shè)的基本要求。行政主體在實(shí)施行政行為的過(guò)程中必須遵循行政法的基本原則,依法定職權(quán)按照法定程序?qū)嵤┬姓袨?。行政法基本原則對(duì)行政主體的首要要求是職權(quán)法定,強(qiáng)調(diào)“行政主體的任何行政職權(quán)的來(lái)源與作用都必須有明確的法定依據(jù),否則越權(quán)無(wú)效,要受到法律追究,承擔(dān)法律責(zé)任”[2]。依法行政原則可細(xì)分為行政合法性原則和行政合理性原則。本科教學(xué)評(píng)估是教育部實(shí)施教育行政管理的重要途徑之一,評(píng)估主體當(dāng)然要貫徹依法行政原則,確保評(píng)估工作依法進(jìn)行。
(一)行政合法性原則,依據(jù)現(xiàn)代行政法治理論,行政職權(quán)的產(chǎn)生、行使必須依據(jù)法律,符合法律,不能與現(xiàn)行法律相抵觸,否則就會(huì)導(dǎo)致行政行為無(wú)效。“20世紀(jì)以來(lái),行政權(quán)擴(kuò)張成為世界范圍內(nèi)行政法領(lǐng)域中一股無(wú)法遏制的發(fā)展趨勢(shì)”[3]。在本科教學(xué)評(píng)估工作中,行政權(quán)力的擴(kuò)張突出表現(xiàn)為教育部主導(dǎo)整個(gè)評(píng)估過(guò)程。從外部看,評(píng)估活動(dòng)是對(duì)本科教學(xué)質(zhì)量的綜合檢查, 本質(zhì)上是政府行使行政權(quán)力的一種方式。將評(píng)估權(quán)力納入法治軌道,要求評(píng)估主體的一切活動(dòng)依法進(jìn)行,是依法行政法治原則對(duì)評(píng)估活動(dòng)的內(nèi)在要求。立法應(yīng)明確規(guī)定評(píng)估主體權(quán)力邊界,教育行政部門、專家組和高校在評(píng)估中都有什么樣的權(quán)力職責(zé)和義務(wù),評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立以及評(píng)估意見(jiàn)對(duì)高校造成影響后有什么樣的救濟(jì)等這些都應(yīng)明確規(guī)定。專家組的評(píng)估職權(quán)是法定的,既不能越權(quán)干涉高校其他教學(xué)工作,也不能因人情等因素放棄評(píng)估職權(quán),敷衍評(píng)估。行政合法性原則還要求評(píng)估主體嚴(yán)格按照正當(dāng)法律程序進(jìn)行,“法律的程序化是法律形式主義運(yùn)動(dòng)的重要側(cè)面和表征,現(xiàn)代行政法治建設(shè)的重要任務(wù)就是要建構(gòu)較為完備的行政程序法制,并要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員嚴(yán)格按照法定程序和方式行使職權(quán)”[4]。正當(dāng)法律程序原則不但要求教育部要為評(píng)估專家組的評(píng)估過(guò)程設(shè)定正當(dāng)?shù)男姓绦蚍?,還要求評(píng)估過(guò)程必須符合程序法的要求,以法定的步驟、方式和方法有序開(kāi)展評(píng)估工作,以保障評(píng)估過(guò)程透明、客觀和公正,防止評(píng)估腐敗,使得評(píng)估意見(jiàn)具有高度的公信力。
(二)行政合理性原則,是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性。它包括:行政行為應(yīng)符合立法目的;行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮之上,不得考慮不相關(guān)因素;平等地適用法律規(guī)范,不得對(duì)相同事物給予不同對(duì)待;符合自然規(guī)律,符合社會(huì)道德[5]。
按照教育部要求,國(guó)內(nèi)需要接受評(píng)估的有500多所高校,層次和規(guī)模都不一樣,很難想象實(shí)施統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)會(huì)取得什么樣的效果。在對(duì)我國(guó)高校實(shí)施本科評(píng)估的過(guò)程中,制定評(píng)估方案應(yīng)當(dāng)吸收專家、企業(yè)界人士、學(xué)者尤其是高校的參與,在評(píng)估項(xiàng)目選擇、指標(biāo)制定、評(píng)估程序設(shè)置等環(huán)節(jié)尤其要求考慮我國(guó)不同的地方特色,要根據(jù)高校自身建設(shè)實(shí)際或地方社會(huì)發(fā)展水平狀況來(lái)制定合理的評(píng)估方案。指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)地區(qū)和學(xué)校的差異性,具有一定的多樣性,不能制定過(guò)于死板統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)估過(guò)程中,為保證作出的評(píng)估結(jié)論客觀、公正,必須對(duì)專家的評(píng)估自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的立法限制,要求專家們審慎考量各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo),評(píng)價(jià)過(guò)程不可任性,只能考量與指標(biāo)體系有關(guān)的材料,不能考量與評(píng)估不相關(guān)的因素,禁止腐敗行為的滋生。
高校本科教學(xué)評(píng)估政策自實(shí)施以來(lái),一方面對(duì)高等教育的發(fā)展起到了很大的推動(dòng)效應(yīng),另一方面其本身也受到了不少質(zhì)疑。原因是多方面的。從立法的視角綜合考察本科教學(xué)評(píng)估實(shí)踐,不難發(fā)現(xiàn),我國(guó)本科教學(xué)評(píng)估主體在立法上存在不少缺漏。
(一)立法主體缺乏廣泛的代表性
《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案(試行)》以及《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評(píng)估實(shí)施辦法》等有關(guān)評(píng)估的法律法規(guī),都是出自教育部之手,實(shí)際上現(xiàn)行整個(gè)高校本科教學(xué)評(píng)估法律體系,立法主體也都是教育部。整個(gè)評(píng)估環(huán)節(jié)就是教育部自己給自己立法,教育部一方面是管理者,另一方面又是評(píng)價(jià)者。在評(píng)估的價(jià)值取向上,評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往突出政府的需求,容易忽視地方、高校和學(xué)生乃至家長(zhǎng)等多元價(jià)值需求。社會(huì)的參與不足,立法主體缺乏代表性,因而評(píng)估立法的科學(xué)性和公正性令人懷疑。
(二)評(píng)估過(guò)程缺失正當(dāng)法律程序
根據(jù)《普通高等學(xué)校本科教學(xué)評(píng)估工作合格實(shí)施辦法》等相關(guān)規(guī)定,本科教學(xué)評(píng)估包含的主要程序規(guī)定原則強(qiáng),但簡(jiǎn)單、籠統(tǒng),操作性弱,專家在評(píng)估實(shí)踐中無(wú)法依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定具體實(shí)施評(píng)估,他們往往會(huì)根據(jù)個(gè)人的理解和偏好,以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行。現(xiàn)實(shí)評(píng)估過(guò)程缺乏嚴(yán)格的法律程序保障,如專家何時(shí)進(jìn)校,采取什么順序和步驟對(duì)教學(xué)、科研、基建等方面進(jìn)行考察,聽(tīng)課和走訪等有什么具體要求,等等,現(xiàn)實(shí)評(píng)估中情況各異,專家的心情、傾向和觀念都可能會(huì)對(duì)評(píng)估方式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。評(píng)估過(guò)程主體隨機(jī)性很大,而較大的自由裁量權(quán)會(huì)降低評(píng)估結(jié)論的公正性。
(三)高校的主體地位不夠突出
當(dāng)前,高校既沒(méi)有參與評(píng)估方案和評(píng)估指標(biāo)體系的制定,也不能參與評(píng)估結(jié)論的討論,完全處于被動(dòng)的“迎評(píng)”狀態(tài)。對(duì)高校而言,評(píng)估是來(lái)自外部的評(píng)價(jià),對(duì)評(píng)估指標(biāo),高校只能強(qiáng)制性地接受,高校參與評(píng)估其實(shí)是被動(dòng)地圍繞評(píng)估指標(biāo)體系轉(zhuǎn)。高校的主體地位沒(méi)有突出出來(lái),其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮,這造成了迎評(píng)只重視表面結(jié)果,輕視軟件建設(shè)?!懊孀庸こ獭焙团撟骷俚臋n案等形式主義在評(píng)估工作中不可避免地大量出現(xiàn)。
(四)評(píng)估缺乏監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制
對(duì)行政行為進(jìn)行必要的監(jiān)督是依法行政原則的內(nèi)在要求。在高校評(píng)估過(guò)程中,對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行必要的監(jiān)督是貫徹行政法治原則的必要內(nèi)容,也是確保評(píng)估公正的基本要求。但是,如前分析,在評(píng)估活動(dòng)中,評(píng)估的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是教育部設(shè)計(jì)和安排好的,高校、用人單位等社會(huì)主體只能被動(dòng)地接受評(píng)估,基本上排除了參與和提出建議的可能,這就造成了社會(huì)監(jiān)督基本喪失。教育部既決定怎樣評(píng),又決定著評(píng)估結(jié)果如何,使評(píng)估很難擺脫官方立場(chǎng)及其價(jià)值偏好。實(shí)際上,教育部自己按照自己制定的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展評(píng)價(jià),評(píng)估過(guò)程的監(jiān)督目前只能依靠評(píng)估專家的自律,這種來(lái)自自身的監(jiān)督很難杜絕腐敗現(xiàn)象滋生。另外,評(píng)估主體責(zé)任機(jī)制也沒(méi)有確立起來(lái),如,專家組成員對(duì)于自己在評(píng)估中的越權(quán)行為、嚴(yán)重違反評(píng)估程序行為以及濫用評(píng)估權(quán)力行為等是否要承擔(dān)責(zé)任,當(dāng)高校認(rèn)為評(píng)估意見(jiàn)嚴(yán)重與事實(shí)嚴(yán)重不符,損害了高校名譽(yù)乃至政府撥款、招生等利益,以及高校對(duì)評(píng)估結(jié)論感到不公,等等時(shí),怎么救濟(jì),現(xiàn)行法律均無(wú)明確規(guī)定。
高校本科評(píng)估法制體系的完善既是我國(guó)高等教育管理手段法治化的路徑之一,又是法治中國(guó)建設(shè)的重要體現(xiàn)。我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估雖然在現(xiàn)有法制體系下成就斐然,但固有的法制缺陷,使得評(píng)估主體亟須優(yōu)化、完善。
(一)提升立法層次,制定高校教學(xué)評(píng)估法律或行政法規(guī)
“檢討我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估制度的法律淵源可知,在本科教學(xué)評(píng)估領(lǐng)域,主要是由國(guó)家教育行政主管部門——教育部制定的各種規(guī)章,而直接由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的法律至今仍是空白,甚至由國(guó)務(wù)院制定涉及評(píng)估的行政法規(guī)都很少見(jiàn)”[6]。隨著我國(guó)國(guó)際化程度的增強(qiáng),高等教育法治化進(jìn)程也在加快,我國(guó)高等教育將進(jìn)入蓬勃發(fā)展的新時(shí)期,由系列規(guī)章構(gòu)成的評(píng)估立法體系顯然不足以規(guī)范和調(diào)控整個(gè)本科教學(xué)評(píng)估活動(dòng)。為了促進(jìn)我國(guó)高等教育的發(fā)展,我們應(yīng)該實(shí)施以全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的法律或者是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),對(duì)高校評(píng)估加以調(diào)整,形成更高層次的評(píng)估法律體系,在全國(guó)乃至全球視域下使高校評(píng)估工作能切實(shí)反映社會(huì)發(fā)展的要求,促進(jìn)高等教育的發(fā)展。
(二)評(píng)估專家的資質(zhì)要由法律明確規(guī)定
本科教學(xué)評(píng)估法律體系,對(duì)評(píng)估專家的資質(zhì)和條件應(yīng)當(dāng)專門立法明確規(guī)定,不能隨便哪個(gè)教授或教育行政領(lǐng)導(dǎo)就能當(dāng)專家,即使是相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的教授,也要遵循一定標(biāo)準(zhǔn),參加遴選。根據(jù)評(píng)估目的,一名教授或教育領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)至少同時(shí)具備以下條件才能成為一名合格的評(píng)估專家:1.必須是具有一線教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的資深教授,個(gè)人有良好的職業(yè)道德,保證在教學(xué)評(píng)估活動(dòng)中做到客觀、公正;2.必須是某學(xué)科領(lǐng)域的專家或教授,具有高等教育管理經(jīng)驗(yàn),深諳高等教育發(fā)展規(guī)律,掌握高等教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);3.必須具有較強(qiáng)的分析、判斷和運(yùn)籌監(jiān)控的能力,對(duì)高等教育現(xiàn)象能做出前瞻性分析和客觀判斷,能根據(jù)數(shù)據(jù)獨(dú)立完成相應(yīng)的評(píng)估任務(wù);等等。
(三)完善評(píng)估主體的構(gòu)成體系
我國(guó)高等教育的發(fā)展正逐步引入社會(huì)力量的參與,相應(yīng)地,對(duì)高校的評(píng)估也應(yīng)該建立主體多元化的評(píng)價(jià)體系,要建構(gòu)以教育部、高校、社會(huì)甚至學(xué)生多方參與的新型評(píng)估體系,從而更好地反映新時(shí)代高校的發(fā)展要求。教育部代表政府的價(jià)值利益,對(duì)全國(guó)高校的發(fā)展進(jìn)行管理、導(dǎo)向和協(xié)調(diào)。社會(huì)組織諸如人才市場(chǎng)、家長(zhǎng)等參與進(jìn)來(lái),能對(duì)高校的發(fā)展方向起支持和引領(lǐng)作用。高校站在學(xué)術(shù)和教學(xué)的視角,以求自身更大更強(qiáng),可反映其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的價(jià)值導(dǎo)向。學(xué)生參與評(píng)估能更好地反映教育發(fā)展的質(zhì)量和效果。
(四)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí),制定評(píng)估救濟(jì)法規(guī)
評(píng)估主體的責(zé)任意識(shí)要加強(qiáng),這關(guān)乎著評(píng)估的質(zhì)量。評(píng)估專家的人選及其權(quán)利、評(píng)估程序都要立法規(guī)范。個(gè)人做出的違反評(píng)估規(guī)范的行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。建立配套的救濟(jì)法律制度,形成評(píng)估專家組內(nèi)部的責(zé)任分擔(dān)制度,把評(píng)估產(chǎn)生的責(zé)任具體到每個(gè)專家頭上,使他們彼此約束,形成共同的評(píng)估準(zhǔn)則。例如,接受評(píng)估的高校如果對(duì)評(píng)估結(jié)論有異議,或認(rèn)為高校的聲譽(yù)因不當(dāng)評(píng)估結(jié)論受到了嚴(yán)重影響,可在收到評(píng)估結(jié)論后一定時(shí)間內(nèi)書面向教育部提出復(fù)議,教育部應(yīng)當(dāng)另行組織專家組審議,必要時(shí)專家組重返高校,重新考察,并根據(jù)考察結(jié)果作出新的評(píng)估意見(jiàn)。教育部的復(fù)議決定具有最終的裁決效力。
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【責(zé)任編輯 張慧娟】
2015-04-06
張水勇(1977—),男,河南駐馬店人,講師,研究方向:法學(xué)。
G642.4
A
2095-7726(2015)08-0055-03