健全我國公辦高校的理事會管理機制

郭一盟

（河南大學 哲學與公共管理學院,河南 開封 475000）

健全我國公辦高校的理事會管理機制

郭一盟

（河南大學 哲學與公共管理學院,河南 開封 475000）

中國大學特別是公辦大學的理事會建設(shè)方興未艾，通過對外國高校理事會制度的特點比較發(fā)現(xiàn)它們有一些共通之處，同時我國公辦高校理事會建設(shè)還存在著諸多問題，當務(wù)之急是加強現(xiàn)代大學精神的培養(yǎng)、明確理事會在高校治理體系中的定位，并厘清各相關(guān)機構(gòu)的職責和相互關(guān)系，同時加強制度建設(shè)，明確法律定位。

公辦高校；理事會；管理體制

高校與社會的聯(lián)系日益緊密，也被公眾賦予了更多的期待。為了面向市場，提高社會服務(wù)能力，高校需改革學校治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代大學制度以滿足社會的需求。通過建設(shè)理事會制度，實現(xiàn)高校、政府、社會三方的有效結(jié)合，完善大學治理結(jié)構(gòu)。我國公立高校理事會建設(shè)尚處于探索初期，關(guān)于具體的組織定位、規(guī)章制度、運行機制還未明確。因此，了解理事會制度的特點、通過與外國理事會制度建設(shè)的對比分析，對探索符合中國實情的理事會建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公辦高校建立理事會制度的應(yīng)然性

理事會是現(xiàn)代高校內(nèi)部治理體系的重要組成部分。我國民辦高校和獨立學院的理事會管理制度已基本建立，而公辦高校的理事會建設(shè)才剛剛起步，部分公辦高校已建立的理事會卻也只作為咨詢而非治理機構(gòu)，名不副實，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。理事會是現(xiàn)代大學制度的顯著標志，它為高校與社會的交流合作提供了穩(wěn)定的平臺，同時也是政府宏觀規(guī)劃和社會監(jiān)督的一種方式，此制度在我國高校的探索性建設(shè)方面有一定的應(yīng)然性。

（一）全球化發(fā)展和國內(nèi)體制改革的時代背景

高校理事會制度在我國的發(fā)展有一定的時代背景：一方面，全球信息化和知識經(jīng)濟時代的到來，對大學教育提出了新的要求和挑戰(zhàn)。西方高校的董事會制度歷史悠久，已成為一套較完整的治學體系，其高校治理理念的傳入對我國高校的管理模式產(chǎn)生了一定的影響。建立開放化、民主化的高校運作機制，已成為世界各國高校辦學的共同追求。另一方面，國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和政治體制的改革，要求高校管理體制的革新。由于政府職能的轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家在加強宏觀調(diào)控的同時，鼓勵高校擴大民主參與，整合社會資源。而國內(nèi)財政緊缺、與社會脫節(jié)造成的就業(yè)難等現(xiàn)實困境也使得教育體制改革勢在必行。大學被呼吁走出“象牙塔”，通過建立現(xiàn)代大學制度，改革學校管理以更好地服務(wù)社會。

（二）傳統(tǒng)高校行政管理體制的弊端

鑒于在新中國建立初期急需發(fā)展社會經(jīng)濟的特殊國情，有限的高等教育資源作為工具服務(wù)于國家行政規(guī)劃的特性較為突出。學校沿襲政府部門的管理模式，雖在短期內(nèi)收效頗豐，卻也潛伏著不小弊端。

一方面，行政權(quán)力的過多干涉抑制了思想解放和學術(shù)自由。盡管國家法律規(guī)定了高校的法人地位和辦學自主權(quán)，但事實上由于政府的過多干涉，辦學受制于行政，教育服務(wù)于國家主流意識，學校因自主性遭到壓制而不能施展拳腳，這與高等教育“面向社會，培養(yǎng)全面人才”的初衷相違背。另一方面，高校的封閉性導致與市場的供需不匹配。在傳統(tǒng)的高校管理模式下，學校按照政策規(guī)劃進行校務(wù)管理和學生培養(yǎng)，社會企業(yè)通過對畢業(yè)生的選擇表達其人才需求標準。但由于學校管理的開放度低，學校對其需求標準的反應(yīng)有一定滯后性。信息層的斷裂阻礙了高校教育治理體系的良性循環(huán)。

（三）理事會制度在高校管理體制中的作用

實施理事會制度有利于現(xiàn)代大學制度的構(gòu)建。從宏觀角度即大學與外部（政府和社會）的關(guān)系看，理事會作為大學與政府和社會聯(lián)系的媒介，既能實現(xiàn)政府對高校的支持與指導，增強高校與社會的聯(lián)系，又能避免外部行政權(quán)力的干預，并保證社會通過實際參與實現(xiàn)對高校內(nèi)部日常運行的實時監(jiān)督。

從微觀角度即大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，理事會的建立將實現(xiàn)決策權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力的平衡。發(fā)揮理事會的決策、監(jiān)督及籌措辦學資源等作用，一方面代替政府部分原有職能，減輕了行政壓力，利于實現(xiàn)政校分離；另一方面擴大了學校的自主權(quán)，有助于彰顯學術(shù)權(quán)力在高等教育管理中的本位價值，實現(xiàn)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的制衡。前者關(guān)注大學日常事務(wù)管理，后者則致力于教育教學和科學研究，二者各司其職，相輔相成。同時為了保證決策的科學性，理事會通過吸納企業(yè)代表、社會名流、相關(guān)專家等，擴大社會基礎(chǔ)，實現(xiàn)服務(wù)社會的宗旨。

豬丹毒桿菌對青霉素敏感，大劑量青霉素的治療效果較佳，一般用水劑4 000單位/公斤體重、油劑1～2毫升/公斤體重，病情好轉(zhuǎn)后再注射2～3次，以鞏固療效?；?5萬單位普魯卡因青霉素和15萬單位芐星青霉素，一次肌肉注射1～2萬單位/公斤體重，豬群治療用四環(huán)素132毫克/升飲水，直至病豬全部康復后5天停止。此外，豬丹毒桿菌對紅霉素、氨芐西林、頭孢曲松、頭孢噻肟、四環(huán)素、金霉素、土霉素的敏感性也較強。因此，在治療時可選擇上述藥物交替使用。

二、中外公辦高校理事會（董事會）制度的實然

多數(shù)國外高校采用委員會領(lǐng)導下的校長負責制，而其中公立大學理事會作為最高治理機構(gòu)和最高權(quán)力機關(guān)是具有全球普遍性的制度設(shè)計。通過對各國公辦高校理事會制度的組織結(jié)構(gòu)、運行模式等方面的分析比較，概括出具有共同性的管理體制特征，對我國公辦高校的理事會制度構(gòu)建有很大的借鑒意義。

（一）美國大學的董事會制度

美國大學實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制。董事會是大學的頂層決策機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)，主要負責學校的長遠發(fā)展規(guī)劃、制定學校章程、保障辦學經(jīng)費、聯(lián)系社會等，董事會下設(shè)各類委員會管理相應(yīng)的日常事務(wù)。在成員構(gòu)成上，董事會主要由政治、教育、司法等相關(guān)業(yè)界的杰出人才，以及小部分的教師和學校管理人員組成，董事會成員一般由州長委任或州長會選任，而董事會內(nèi)部領(lǐng)導者則由董事會選舉產(chǎn)生。校長是學校行政工作的負責人，由董事會選舉產(chǎn)生，對董事會負責。另外還會設(shè)置代表學者訴求的教授會、教師評議會等，行使大學學術(shù)權(quán)力以保障大學精神，而州政府則通過立法、撥款、參與董事會等方式對學校進行管理。

（二）英國大學的理事會制度

英國大學除牛津和劍橋兩所大學繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的學寮管理制外，其他現(xiàn)代大學均以校務(wù)委員會、理事會、評議會、副校長組成學校管理體系。理事會是實際上的最高權(quán)力機構(gòu)，由教育局、企業(yè)界、社會名流等校外人士組成，主要負責籌措經(jīng)費、規(guī)劃發(fā)展，擁有對教師的任命權(quán)等。評議會則主管教育研究事務(wù)，制定學術(shù)政策，由校內(nèi)人員組成，包括教授、行政人員、非教授教學人員、少數(shù)教師和學生等。副校長既是理事會成員也是評議會主席，同時擁有學術(shù)身份和行政身份，負責聯(lián)系外校和社會，保證教學秩序和效益。另外學校通過大學基金委員會與政府聯(lián)系，雖然接受政府的大筆財政支持，卻仍享有極大自主權(quán)。

（三）法國大學的理事會制度

法國的大學教育實行中央集權(quán)制，大學理事會是最高權(quán)力機構(gòu)，由評議會、學術(shù)委員會、學習和生活委員會組成。評議會是決策機構(gòu)，對學校與社會合同簽訂、學校預算等有監(jiān)督審批權(quán)；學術(shù)委員會、學習和生活委員會均為參謀機構(gòu)，分別主管教學科研相關(guān)事項以及教育工作和學生生活指導。法國大學理事會建設(shè)強調(diào)民主共治原則，致力于全校師生的平等參與。理事會成員由選舉產(chǎn)生，包括教師、學生、校內(nèi)職工、校外人士，根據(jù)機構(gòu)功能設(shè)置的所占比例有所不同，而校外人士所占比例為三分之一到六分之一。校長由理事會選出，對理事會負責，管理學校行政事務(wù)。與中國相似的是，法國教育部是學術(shù)組織中的最高機構(gòu)，它擁有廣泛的權(quán)力，包括管理機構(gòu)、學位要求、任命教師、經(jīng)費預算和撥款等。

（四）日本大學的董事會制度

各國大學的理事會制度盡管不盡相同，但也存在一些共性：第一，機構(gòu)獨立，處于決策管理地位。在學校內(nèi)部管理都實行一長制與委員會制的結(jié)合，理事會通常是最高權(quán)力機構(gòu)，又設(shè)學術(shù)委員會、校務(wù)委員會或相似組織與其制衡，基本上形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、學術(shù)管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互平衡的分權(quán)制度。第二，多元參與，體現(xiàn)民主共治精神。理事會的成員組成和管理過程體現(xiàn)出明顯的共治精神和參與精神。在人員組成上，理事會成員通常包括教育界、司法界、政治界及企業(yè)界的杰出人士，以及部分師生和校內(nèi)人員。第三，制度相對完善，高校自主權(quán)得到保障。明確了高校與政府各自權(quán)責范圍，并通過確立大學的獨立法人地位給予其較大的自治權(quán)。高校的理事會章程建設(shè)也各成體系，對于權(quán)力配置、日常運作等已有成熟的制度。

三、我國公辦高校理事會制度建設(shè)的必然

我國大部分公立大學如武漢大學等，董事會多由政府投入為主，校外支持為輔共同建設(shè)，主要由政府機構(gòu)代表、學校代表和捐資者組成，主要職責限定在籌資、聯(lián)系社會資源方面，并無管理或決策權(quán)力。在我國高校體制變革的背景下，理事會制度改革具有緊迫性和必要性，在結(jié)合本國特殊國情和國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者認為，我國在公辦高校的理事會制度探索中應(yīng)注意以下幾點。

（一）構(gòu)建現(xiàn)代大學精神

現(xiàn)代大學精神以批判創(chuàng)造精神和社會關(guān)懷精神為內(nèi)涵，它們作為大學自身發(fā)展中形成的獨特的價值理性和精神文明成果，也是社會文明程度的體現(xiàn)。以往的大學教育更多的是以政府意愿為出發(fā)點，以行政壓力為推力而達成的變革，由于專業(yè)知識和教育視角的缺乏，這種變革的適宜性遠不如大學教育內(nèi)生性動力所推動的革新。以大學精神為基礎(chǔ)理論的革新，是上升為意識形態(tài)層次的制度變革，因而更具科學性和持久性。現(xiàn)代大學精神的培育應(yīng)體現(xiàn)在校園文化建設(shè)和辦學實踐中，通過構(gòu)建育人為本、服務(wù)社會和人類的教育治理和辦學理念，進而上升至制度層面，為大學教育提供合理高效的框架。

（二）實行理事會多元主體治理機制

大學是一個典型的利益相關(guān)者組織，秉持“平等”和“民主參與”精神，在管理上應(yīng)吸納多方意見和建議。在以往的高校理事會建設(shè)中，教師和學生極少有機會真正參與，此外，參與成員多是上級委派任命的，容易導致理事會成員構(gòu)成的單一化，從而影響理事會運作的協(xié)調(diào)性和決策的科學性。而隨著高等教育的社會化愈加明顯，高校在服務(wù)社會、發(fā)展經(jīng)濟等功能上也被賦予更多的期待，為保證高校教育教學決策科學民主化，并盡可能地顧及大多利益相關(guān)方的訴求，建立以大學多元化主體參與的理事會為中心的治理結(jié)構(gòu)勢在必行。從管理學的角度看，理事會可以理解為一種基于公眾認同的多元化主體立體互動和協(xié)同的新型合作治理模式。

首先在成員組成上應(yīng)體現(xiàn)公益性質(zhì)，包括政府和黨相關(guān)部門、教育專家、企業(yè)和行業(yè)代表、學校教職工和學生代表。這樣的構(gòu)成能夠賦予社會各界充分表達訴求的機會，建立起與社會的交流合作，同時可以拓寬教育經(jīng)費籌措渠道，吸取校外經(jīng)驗，有效整合校內(nèi)外資源以形成優(yōu)勢互補。其次，制定理事會管理團體素質(zhì)標準。理事會成員組成要注意學術(shù)水平、行政管理水平的配合，不可偏頗，以提升理事會的綜合治理實力。

（三）明確理事會與相關(guān)管理機構(gòu)的角色定位

高校管理機構(gòu)主要包括理事會、黨委、以校長為首的校委會、教授會，各機構(gòu)應(yīng)就各自的職能角色達成共識。我國公辦高?，F(xiàn)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的校長負責制。黨委是學校中傳達黨的意志的政治機構(gòu)，負責貫徹黨的方針政策及學校的思想政治教育，同時對學校事務(wù)管理進行引導和監(jiān)督。外來的理事會制度無疑與此產(chǎn)生了沖突，但二者的沖突并非不可調(diào)和，可以通過黨委參與理事會內(nèi)部管理的方式來間接管理學校和傳達思想政治指示加以化解。

圖1 公辦高校管理體系

如圖1所示，理事會作為決策機構(gòu)，履行規(guī)劃學校發(fā)展、審批經(jīng)費分配、聯(lián)系社會等職能。校長對理事會負責，領(lǐng)導校務(wù)會，執(zhí)行決策并管理具體學校事務(wù)。黨委會作為高校的政治機構(gòu)，執(zhí)行監(jiān)督審議職能，在重大決策上進行把關(guān)。教授會作為學術(shù)管理機構(gòu)，通過行使學術(shù)事項方面的決策權(quán)，保證大學追求學術(shù)、探求知識的本質(zhì)價值。政府特別是教育部門應(yīng)站在宏觀指導的角度，增強服務(wù)和支持功能，通過立法、財政撥款等間接管理方式與高校建立一種契約關(guān)系。此外，教職工大會、學生會及公眾均是問責和監(jiān)督的主體，建立起全方位的監(jiān)督評估機制，保證學校正常的運作。通過構(gòu)建現(xiàn)代公辦高校管理體系，實現(xiàn)高校決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以及行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的分離，構(gòu)建起“政府—社會—高校”立體合作模式，建設(shè)中國特色的現(xiàn)代大學。

（四）健全法律制度保障

一方面，要加強國家相關(guān)法律建設(shè)，明確理事會的性質(zhì)、定位、運行機制等。國家立法應(yīng)進一步強調(diào)政府放權(quán)、大學自主辦學、鼓勵社會參與的教育管理理念，明確理事會的決策地位，界定理事會與政府、社會及學校內(nèi)部其他管理機構(gòu)的權(quán)力關(guān)系，為理事會發(fā)揮治理作用提供法律保障；另一方面，要加強學校章程以及理事會內(nèi)部章程建設(shè)，就學校辦學目標、原則、規(guī)模、部門和院系設(shè)置等基本規(guī)劃確定下來，將理事會納入學校治理體系，并結(jié)合高校特色，設(shè)置理事會的具體組織結(jié)構(gòu)和管理辦法，使理事會日常運營做到有章可依。

總之，制度改革是一個循序漸進的過程。我國公辦高校理事會制度正在實踐探索期，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、相關(guān)規(guī)章制度的完善和實踐經(jīng)驗的積累，理事會建設(shè)將愈加成熟。建設(shè)理事會制度的關(guān)鍵就是協(xié)調(diào)好理事會與政府及校內(nèi)各管理部門之間的關(guān)系，并為政府宏觀規(guī)劃、高校人才培養(yǎng)、社會參與管理的高等教育體系提供制度和政策層面上的保障，從而形成長效穩(wěn)定的高等教育治理結(jié)構(gòu)。

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【責任編輯 劉 釗】

Improve Systems of Administration of Public Universities Council in China

GUO Yimeng

（School of Philosophy and Public Administration, Henan University, Kaifeng 475000, China）

The construction of China university’s council, specifically the state-run university, is just unfolding. Comparing the characteristics of foreign universities council system, we can find that they have many things in common and there still exist many problems in the construction of public universities council in China. Immediate necessities are to strengthen the development of modern university spirit, clear the position of council in university management system and clarify the responsibilities and relationships of relevant institutions. And at the same time we should strengthen the system construction and define the low position.

public universities; council; management system

2015-03-12

郭一盟（1993—）女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：高等教育政策分析。

G647

A

2095-7726（2015）08-0058-04