風險社會背景下的公共服務：挑戰(zhàn)與應對之道

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風險社會背景下的公共服務：挑戰(zhàn)與應對之道

文／徐艷晴

摘要：近年來的各種突發(fā)事件預示著中國高風險時代的到來。應對風險社會的多種挑戰(zhàn)需要社會多元主體的協同治理，政府在其中發(fā)揮著核心作用，政府是公共服務的主要供給者。把風險社會和公共服務供給兩個熱點問題結合起來分析十分必要。風險社會的背景對公共服務需求變化、供給資源、供給主體責任和機制等提出了挑戰(zhàn)，中外風險社會有很大的不同，中國社會風險的特性是由社會轉型所決定的，包括制度轉型、經濟體制轉型、發(fā)展模式轉型等。因此，在中國國情下應對風險社會，應從戰(zhàn)略層面上，對公共服務需求導向、公共服務供給主體及責任、公共服務供給機制以及服務供給的可持續(xù)性等問題做一些深層思考。

關鍵詞：風險社會；公共服務；需求導向；供給機制

一　問題的提出

21世紀以來，重大自然災害、群體性事件、公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，人們真切地感受到社會風險的存在和影響，以及風險社會與傳統社會的強烈反差。德國學者貝克敏銳觀察到這些變化，并以反思和批判的態(tài)度提出了“風險社會”的概念：“‘風險社會’指的是一組特定的政治、經濟、社會和文化的情形，其特點是不斷增長的人為制造的不確定性的普遍邏輯，它要求當前的社會結構、制度和聯系向一種包含更多復雜性、偶然性和斷裂性的型態(tài)轉型?！盵1]吉登斯也認為，全球化時代潛伏著許許多多、多種多樣的風險。我們日益面對的就是機遇與挑戰(zhàn)并存，風險橫行的“失控的世界”。[2]風險社會理論具有重要的理論和現實意義：“作為社會問題的當代話語形式的風險社會理論，不僅為把握當地社會問題的形成機制和特征提供了全新的觀察視角，而且必將重塑社會學中的社會問題傳統?！盵3]

應對風險社會的多種挑戰(zhàn)需要社會多元主體的協同治理，政府在其中發(fā)揮著核心作用，而政府治理的主要方式就是公共服務供給。風險社會理論要求我們研究風險社會的各種特點，對現有的公共服務供給模式進行系統審視、分析和評估，并進行理念的相應變革。

二　風險社會的一般特征及其對公共服務的挑戰(zhàn)

風險社會具有幾個主要特征：第一，風險范圍具有全球性。隨著全球化進程的不斷加快，世界聯系愈加密切，相互影響也愈加擴大，在一個國家甚至一個地方發(fā)生的事情會迅速跨越國界波及全球，造成世界性災難與后果。如2008年美國華爾街爆發(fā)的金融危機、中國SARS事件、英國瘋牛病事件等。第二，風險領域具有廣泛性。風險無處不在，涉及政治、經濟、文化、生態(tài)等領域，風險類型也越來越多樣化，輻射趨勢日益明顯。第三，人為風險成為主要風險。吉登斯采用細致分類的方法將現代社會風險分為“外部風險”和“人造風險”兩類。貝克斷言，風險是社會生活和人類活動的反映，是“人為風險”引發(fā)了風險社會的到來。盧曼認為，風險不能推諉到上帝或者大自然的身上，大多數關乎人類活動的突發(fā)性事件都是人們自己導致的。我們已經無可奈何的卷入一場由我們發(fā)起和進行但卻在某種程度上超出了我們控制的宏大實驗。[4]第四，風險向危機轉化具有不確定性和難以預測性，一旦轉化為危機會迅速擴散蔓延，像“蝴蝶效應”那樣對國家政治經濟和社會生活造成重大沖擊，嚴重破壞社會秩序、危及人民生活財產和公眾生存狀態(tài)。第五，風險影響的不平衡性。風險具有平等性和不平等雙重屬性。平等性指的是，當風險轉變?yōu)槲C時，人人都不能逃脫。比如溫室效應導致的氣候異常和災害、傳染性疾病、空氣、風、核能利用伴隨的風險等明顯“無邊界”，這使得安全、環(huán)境、健康等問題對每個人都無二異，所以人們常說災難來了人人平等。但在現實社會中，風險的分配更多表現得不平等：越往社會頂層的精英群體承擔的風險越分散；越往社會底層的弱勢群體，其承擔的風險越集中。處于底層的公眾由于貧窮承受著各類風險，這是個體本身無力選擇和規(guī)避的，但具有權力、財富和地位的頂層精英群體卻可以有購買安全和免除風險的特權。

風險社會的上述特征對公共服務需求及其供給模式提出了一系列挑戰(zhàn)：首先是公共服務需求變化及其帶來的挑戰(zhàn)。從歷史來看，政府提供公共服務的范圍擴張是應對危機的產物：20世紀30年代的大危機催生了宏觀經濟調控的政府職能；隨后的嚴重壟斷和市場無序促進了微觀管制職能的強化；20世紀50年代前后的社會動亂促進了社會保障職能的加強和建設福利國家的努力；20世紀70年代末頻繁顯現的生態(tài)災難促進了應對氣候變暖的跨國努力。

風險社會公共服務需求的主要特點是日益增加的復雜性。按照曾維和的界定，復雜性是“需求規(guī)?？偭?、差異性數量和交叉性內容的綜合表現，它具有漸增性、多樣性、交叉性三個基本特征”：漸增性指公共服務需求不斷提高和不斷變化；多樣性指公共服務需求的個性化內容與表現形式多樣化；交叉性指某一公共服務需求問題在內容上具有交疊、交互、模糊等交叉性特征。[5]風險社會對服務需求帶來的挑戰(zhàn)及其因果鏈條可以概括為：風險的無處不在及其廣泛影響，使得公共服務需求日益呈現出持續(xù)增長、多樣性和多變性等特征；服務需求的復雜性一方面賦予社會成員應對風險的責任，另一方面又超越了他們的能力邊界；政府要在風險應對中承擔更多的責任。

其次，風險社會給公共服務提供帶來嚴峻的資源約束。一方面，風險社會的出現增加了政府服務供給的責任和負擔；另一方面，風險社會對公共服務賴以提供的資源形成嚴重約束。近年來發(fā)達國家出現的財政黑洞、主權債務危機、債務違約風險等現象，既是長期問題和矛盾積累的結果，也是風險社會對政府的警示。即要求“工作更好”而“成本更小”，政府成了無米的“巧婦”，壓力和挑戰(zhàn)可想而知。

第三，風險社會對公共服務主體和提供機制提出了嚴峻挑戰(zhàn)。在風險社會理論相關研究中，貝克提出了一個重要觀點“有組織的不負責任”——“政策制定者、企業(yè)和專家結成的聯盟在制造了現代社會風險后，又建立一套話語來推卸責任。對于某種社會風險，人們可以向一個又一個主管機構求助并要求它們來負責，而這些機構則總能從風險的不確定性中，找到為自己開脫的理由”。[6]這就是說，風險社會需求的復雜性不僅要求公共服務的頂層設計和系統統籌，而且要求服務供給中的跨部門協同和無縫隙治理，但是，相關機構總能以風險的不確定性為由逃脫責任。關于公共服務的提供機制，傳統社會面對相對結構化的社會問題和常規(guī)突發(fā)事件，相應形成了常規(guī)的工作模式：即組織化體制、專業(yè)化隊伍和程序化處理的管理模式。風險社會面對的是大量非結構化的問題和非常規(guī)突發(fā)事件，其特點是發(fā)生異常突然、擴展迅速、具有高度不確定性，政府掌握其動態(tài)演化規(guī)律相對困難并缺乏處置經驗，需要探討新的服務供給機制。

第四，公共服務公平原則面臨的挑戰(zhàn)。經濟學家認為, 有效率的市場制度可能產生極大的不平等，因為“物品跟隨的是貨幣選票,而不是最大的需要”。[7]公共服務作為矯正市場缺陷的手段，其核心價值和堅持的主要原則之一是公平。公平的含義及其實現方式一直在變化。在《正義論》中羅爾斯曾提出了一個有關公平的“差別原則”：在滿足了平等自由原則與機會平等原則的前提下，社會和經濟的不平等應該有利于社會之最不利成員的最大利益。因此，公共服務向弱勢群體傾斜長期是發(fā)達國家的普遍做法。風險的廣泛存在和風險影響的不平衡使得弱勢群體保護尤為主要，而風險社會伴隨的嚴峻資源約束又對此構成挑戰(zhàn)。正是由于這一挑戰(zhàn)，發(fā)達國家20多年來一直在尋求公平與效率、關照弱勢群體與資源約束、輸血與造血機能等的平衡。

三　中國風險社會的特性及其緣由

除上文討論的普遍特征之外，中國風險社會還有一些自己的特性，這是由特殊國情和發(fā)展階段所決定的。崔德華總結了中國風險社會的三大特征：一是“風險的多發(fā)性”；二是“風險的復合性”，各種風險相互交織、彼此滲透、協同沖刺、聯袂出擊，表現出強烈的時空壓縮和重疊性；三是“社會安全類社會風險成為主要風險”，與發(fā)達國家相比，群體性突發(fā)事件不僅在我國占據很大的比例，而且具有明顯的突發(fā)性和無序性。[8]

在筆者看來，風險是潛在的不良狀態(tài)，適當條件下這種潛在不良狀態(tài)外化為具體行動或現象，嚴格地說就不再是風險而是危機。多發(fā)性、復合性和社會安全類社會風險成為主要風險，實際上是“危機”表現出的特點，或者說是風險外化出來的一些表面特征。所以，中國風險社會特性的探討應關注社會特性與風險的關系，也就是構成社會風險的深層次根源。

中國社會風險的一些特性，首先是由中國所處的發(fā)展階段決定的。經過幾十年改革開放和高速經濟增長，中國的經濟發(fā)展和人均收入已經達到中等水平。國際經驗表明，這一階段既是機遇期，也是矛盾凸顯期，“中等收入陷阱”以及拉美化發(fā)展困境等，中國也難以完全擺脫這些“規(guī)律”的約束。其次，中央執(zhí)政理念的升華和轉變雖然順應歷史發(fā)展潮流，但也會為社會需求的釋放提供空間。比如多年來的唯增長論和“GDP崇拜”到科學發(fā)展觀的轉變，意味著發(fā)展目標從“物”到“人”的轉變，構建和諧社會成為理想目標，服務型政府則成為構建和諧社會的主要支柱。第三，中國社會風險的特性也是由社會轉型所決定的，包括制度轉型、經濟體制轉型、發(fā)展模式轉型等。任何轉型都意味著新舊制度的漸進交替，新舊制度之間競爭的背后又是觀念和利益的激烈博弈，這為各種社會不和諧因素和風險提供了被擊活、被激化、顯現和運行的平臺，成為風險的一個主要集結點。第四，中國發(fā)展還面臨一些內部和外部條件的特殊約束，如“未富先老”即老齡化社會對政府服務水平和能力的巨大挑戰(zhàn)，人口紅利的逐步喪失，勞工成本上升對勞動密集型產業(yè)的挑戰(zhàn)，環(huán)境生態(tài)惡化的滯后影響等。最后，是政府應對風險社會的能力弱、經驗不足。

四　中國政府公共服務提供面臨的特殊挑戰(zhàn)

風險社會對中國公共服務提出了特有的嚴峻挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)需要相應的應對之道，從戰(zhàn)略層面考慮，幾個重要問題需要討論和認真思考。

（一）公共服務供給的需求導向

根據公民的需求而不是政府便利來提供公共服務是政府管理的理念和重要原則，這要求公共服務“供給”與公民“需求”的有機對接。與發(fā)達國家相比，中國公共服務供需對接中的問題更為嚴重。從需求角度看，城鄉(xiāng)二元化結構、巨大的貧富差距和地域差距、社會急劇轉型、公共服務基礎薄弱等，意味著公共服務需求的復雜性遠超發(fā)達國家。更重要的是，從服務供給主體角度看，政府的相關制度建設滯后和管理經驗不足。制度建設滯后例子之一是，公民需求的確認、傳遞、整合機制不夠完善；決策重心較高，公眾需求需要層層上傳，需求信息容易失真和扭曲；公眾需求表達方式比較消極，多在權益受損時采取上訪、申訴等方式尋求個案的解決，而不是針對作為問題根源的制度規(guī)則提出改革訴求；公眾需求表達具有一定的被動性。[9]制度滯后還表現在決策體制，特別是改革決策中的公民參與。

公共服務“供給”與公民“需求”的有機對接要深入研究幾個重大問題。一是理念問題。計劃經濟和全能政府的目標是通過統制來改造社會和公民，服務型政府理念需要一個長期努力才能扎根的過程。但沒有理念的切實轉變，公共服務“供給”與公民“需求”的有機對接只能是一句空話。二是相應制度和機制的建設和完善，包括公民需求的確認、傳遞和整合機制的完善；公共決策體制的完善，特別是決策的民主化和科學化；政府透明度的提升，為公民參與和監(jiān)督奠定基礎；當然其中最主要的是干部選拔制度的完善，確保官員能做到“眼睛向下”，回應公民的愿望與訴求。三是在理念切實轉變和制度完善的基礎上，探討和完善相應的技術手段,實現管理的規(guī)范化、精細化，提高執(zhí)行力。

（二）公共服務供給主體及其責任

從服務提供主體角度來看，風險社會帶來的一個巨大風險是“有組織的不負責任”。根據貝克的有關討論，這種有組織的不負責任既涉及政府與其他社會主體之間的關系，又涉及不同層級政府和不同部門之間的關系。

就政府與其他社會主體之間關系而言，發(fā)達國家風險社會的應對之道似乎與中國走了兩個不同的方向。幾十年的高稅收、高福利在財政黑洞的沖擊下難以為繼，削減公共支出、延遲退休年齡、福利縮水等一系列舉措，著眼點都是公共服務的“瘦身”和政府的退卻。中國政府的努力方向則是強化公共服務的供給，這是由歷史欠賬、當下需求和未來發(fā)展戰(zhàn)略所決定的。問題在于，如何在“盡力而為”的同時“量力而行”，避免重走發(fā)達國家的彎路?！罢鲗А痹谥袊且粋€時髦詞匯，社會管理和公共服務領域幾乎無一例外。在實踐中，政府似乎承擔了無限責任。因此，中國國情下風險社會應對之道的一個重要方面，就是認真梳理界定政府責任邊界，確定服務責任的多元主體結構，發(fā)揮個人、企業(yè)和社會組織自主治理。

對于不同層級政府和政府不同部門之間的關系，發(fā)達國家的風險社會應對之策主要是強化橫向協同，“整體政府”“協同政府”“協作治理”等成為學術前沿和熱門實踐。從不同層級政府的縱向關系來看，“職責同構”、[10]事權劃分不明晰、責任與資源脫節(jié)、條塊分割等問題長期存在。從橫向關系來看，部門之間關系不順導致了普遍的“協同失靈”，進而在公共服務領域造成政策碎片化、統籌層次過低、標準不統一、可持續(xù)風險等一系列問題。風險社會特征迫切要求公共服務的頂層設計和系統統籌，實現這點的前提則是理順政府內部縱向關系和橫向關系。

（三）公共服務供給機制

政府在公共服務中的責任邊界著眼于政府與其他社會主體的關系，解決的重要問題包括：哪些服務應列入政府供給的范圍？目標群體或目標情境是什么？環(huán)境和資源約束下這些服務應該達到什么水平？公共服務的供給機制解決的核心問題是：在確定應該由政府承擔的服務中，服務供給應通過哪些主體和方式？換個說法，政府在公共服務供給中發(fā)揮主導作用的具體方式有哪些？筆者認為，“掌舵”而不是“劃槳”的定位同樣適用于公共服務供給。政府“掌舵”主要表現在決定公共服務范圍、目標群體、水平和質量、資源保障等方面，從而體現政府的責任擔當和對公共服務大方向的把握。至于公共服務的生產和供給，應該堅持市場化原則，通過引入非政府主體和競爭機制，提高公共服務領域資源投入的經濟性和效率。承擔“劃槳”職責的既可以是企業(yè)等市場主體，也可以是非營利組織等社會主體，從而實現公共服務供給中的多元主體合作。借鑒學者汪錦軍的說法，這種合作關系可分為協同增效、服務替代和拾遺補缺三種類型，[11]憑借平衡、雙贏的網絡關系，最終形成一個功能互補的公共服務供給系統。

（四）公共服務的可持續(xù)性

發(fā)達國家在風險社會中面臨著公共服務的可持續(xù)性危機，應對之道可以簡單歸結為瘦身（一些社會和服務職能的收縮）、聚焦（有限資源向優(yōu)先領域和優(yōu)先人群的傾斜）和增效（機制創(chuàng)新提高公共投入的效果或效益）。中國則是增加公共服務的供給。公共服務供給的邊界在哪里？這不僅涉及政府角色和責任的認識，更受到公共資源的約束。公共服務同樣存在可持續(xù)問題，而且比經濟發(fā)展的可持續(xù)性更為重要，也更為復雜。學者周志忍覺察到現實和潛在的風險如下：薄弱的現有基礎和巨大且日益增長的潛在需求；各級政府特別是基層政府的巨額債務；可能的經濟波動等。他最擔憂的是政府運行機制，“其主要特征是自上而下的指令和自下而上的響應。前些年，每當中央政府確立經濟增長目標，地方政府多會層層拔高、層層加碼，呈現出某種大轟大嗡的運動式特征。強化社會職能和公共服務恐怕難以擺脫這一‘規(guī)律’。這樣，發(fā)達國家?guī)资瓴胚M入的社會職能可持續(xù)陷阱和財政黑洞，中國可能用不了多少年就不可自拔”。[12]

結　語

近年來的各種突發(fā)事件預示著高風險時代的到來，中國已經進入了風險社會。危機管理的最有效方式是關口前移，通過科學有效的風險管理預防突發(fā)事件和危機的發(fā)生。按照中央服務型政府的施政理念和目標，提升政府公共服務水平和質量是風險管理的核心和根本路徑，而強化公共服務的需求導向、服務供給主體及責任的合理化明晰化、創(chuàng)新公共服務供給機制，則是提升服務水平和治理的努力方向。

注釋：

[1]Barbara Adam,Ulrich Beck and Joost Van Loon. The Risk Society and Beyond: Critical Issues for Social Theory， London:Sage Publications，2000，p.5.

[2]貝克、吉登斯、拉什：《自反性現代化》，北京：商務印書館，2001年，第76頁。

[3]成伯清：《“風險社會”視角下的社會問題》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學版）2007年第2期。

[4]張戌凡：《觀察“風險”何以可能：關于〈盧曼風險:一個社會學理論〉》，《社會》2006年第4期。

[5]曾維和：《當代西方國家公共服務組織結構變革：基于服務需求復雜性的一項探討》，北京：中國社會科學出版社，2010年，第65-69頁。

[6]Ulrich Beck，Risk Society: Towards a New Modernity， London: Sage Publications,1992，p.33.

[7]查爾斯·沃爾夫：《市場或政府——權衡兩種不完善的選擇》，謝旭譯，北京：中國發(fā)展出版社，1994年，第84頁。

[8]崔德華：《西方風險社會理論及其對我國構建社會主義和諧社會的啟示》，博士學位論文，山東大學，2008年，第105-110頁。

[9]周志忍：《深化行政改革需要深入思考的三個問題》，《中國行政管理》2010年第1期。

[10]朱光磊：《“職責同構”批判》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2005年第1期。

[11]汪錦軍：《公共服務中政府與非政府組織合作：三種模式的分析》，《中國行政管理》2009年第10期。

[12]周志忍：《財政黑洞、烏鴉嘴和杞人憂天（序）》，戴維·奧斯本、彼得·哈欽森：《政府的價格——如何應對公共財政危機》，商紅日、呂鵬譯，上海：上海譯文出版社，2011年，第3頁。

責任編輯余茜

作者簡介：徐艷晴，北京大學政府管理學院博士后，海南大學政治與公共管理學院副教授，管理學博士，北京市，100871。

基金項目：國家自然科學基金項目“整體政府視角下的中國政府跨部門協同機制研究”（71173004）；海南省自然科學基金“海南省自然災害應急管理機制研究”（713181）；北京大學“國家治理協同創(chuàng)新中心”成果

文章編號：1006-0138(2015)06-0090-05

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630