鎮(zhèn)的起源與流變

吳 翔

鎮(zhèn)是中國(guó)農(nóng)村地區(qū)最為基層的行政建制單位，是目前正在大力推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支撐極。 遍布于廣大農(nóng)村地區(qū)的鎮(zhèn)無(wú)疑對(duì)于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化具有重要的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。 那么，究竟何為鎮(zhèn)，鎮(zhèn)又是如何在歷史的長(zhǎng)河中逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的基層行政建制。 本文對(duì)此作一較為系統(tǒng)的考察與分析。

一、最初的鎮(zhèn)——軍事意義上的行政建制

鎮(zhèn)最初的含義是指“一方之首山”，即一定區(qū)域內(nèi)最高最大的山。 由于這些山上通常駐有兵馬，是一方鎮(zhèn)守要地，所以“鎮(zhèn)”逐漸“被引申為‘鎮(zhèn)壓’、‘鎮(zhèn)守’之意，引申為派兵駐守的地方，成為區(qū)域概念”[1]（P58）?！暗鳛樾姓ㄖ茊挝粍t始于北魏?！盵2]（P465）北魏在以武力統(tǒng)一北方之后， 太武帝至孝文帝前期的60 年間(約公元422～484 年)在西北邊境要塞設(shè)置軍鎮(zhèn)，作為軍事管制型的地方行政機(jī)構(gòu)，開(kāi)啟了鎮(zhèn)的行政建制歷史。 此時(shí)的鎮(zhèn)作為一種特殊的行政建制， 其行政地位與地方最高行政層級(jí)州相當(dāng)，鎮(zhèn)域內(nèi)的居民采用軍事管制的辦法進(jìn)行統(tǒng)治，不再另設(shè)民政機(jī)構(gòu)予以管理，“此后由于孝文帝遷都洛陽(yáng)，加速漢化，軍鎮(zhèn)逐漸廢除，鎮(zhèn)廢為州，或廢為郡，后來(lái)北方的六鎮(zhèn)起義更加快了這一進(jìn)程，所以北魏后期已經(jīng)近乎純粹的州郡制， 只是邊境還保留著少量純粹軍事性質(zhì)的鎮(zhèn)”[3]（P113）。

鎮(zhèn)作為軍事型行政建制被唐代沿襲，《新唐書(shū).兵志》稱：“兵之戍邊者，大曰軍，小曰守捉，曰鎮(zhèn)。 ”[1]（P58）史稱藩鎮(zhèn)或方鎮(zhèn)。 這些鎮(zhèn)都擁有一支軍隊(duì)，少則幾千人，多則十余萬(wàn)人，對(duì)中央政權(quán)造成了極大的威脅，導(dǎo)致了安史之亂的發(fā)生。 安史之亂后，原本作為鎮(zhèn)守一方，防止外敵入侵，維持地方正常生產(chǎn)生活秩序的鎮(zhèn)競(jìng)相脫離中央政權(quán)的控制，擴(kuò)展自己的管控范圍，成為擁兵自重的地方割據(jù)勢(shì)力，地方行政單位紛紛受其節(jié)制，“諸州聽(tīng)命帥府，如臣之事君，雖或因朝命除授，而事無(wú)巨細(xì)，皆取決于帥，與朝廷幾于相忘”[4]（P165）。

這一藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面加速了唐朝的滅亡。 唐朝滅亡后，各地藩鎮(zhèn)紛紛自立，歷史進(jìn)入了藩鎮(zhèn)之間攻殲殺伐的五代十國(guó)時(shí)期，鎮(zhèn)繼續(xù)延續(xù)了其軍事統(tǒng)治職能，轄區(qū)內(nèi)的居民主要以軍事人員為主，對(duì)普通居民的管理方式趨于軍事化，地方行政所需的民政管理、社會(huì)事務(wù)管理等機(jī)構(gòu)并未設(shè)置。 這時(shí)的鎮(zhèn)仍然只是軍事建制意義上的地方行政單位，不是分民而治的一級(jí)地方行政區(qū)劃。

二、職能的變化與現(xiàn)代鎮(zhèn)制的出現(xiàn)

北宋初年，為加強(qiáng)中央集權(quán)，消除藩鎮(zhèn)割據(jù)之害，政府著力廢除藩鎮(zhèn)的軍事職能，撤銷(xiāo)藩鎮(zhèn)的軍事型行政建制，但由于這些地方街道縱橫、店鋪林立、人口稠密，政府開(kāi)始派出管理民政、社會(huì)事務(wù)的行政官員，置鎮(zhèn)史、設(shè)鎮(zhèn)監(jiān)。 在朝廷重文抑武治國(guó)方略的引導(dǎo)下，在文人政府官員的管理下，鎮(zhèn)從主要行使軍事職能的高階地方行政建制演變?yōu)橹饕獜氖沦Q(mào)易活動(dòng)的農(nóng)村地區(qū)商品集散地， 成為了小于城市大于草市①指在城市之外農(nóng)村出現(xiàn)的農(nóng)民交換農(nóng)副產(chǎn)品的農(nóng)村集市。的市場(chǎng)所在地。 “據(jù)北宋《元豐九域志》記載，在全國(guó)各府、州、路中，明確稱鎮(zhèn)的有1884 個(gè)。 至此，鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)變了，其地位也逐漸發(fā)生了變化。 鎮(zhèn)有定期的集市、固定的街道和商店；鎮(zhèn)有了一定的轄區(qū)，管轄地域、人口，已與農(nóng)村地域、人口分別管理；鎮(zhèn)下設(shè)街、巷，已近似于縣以下的地域性管理單位。 ”[1]（P58-59）鎮(zhèn)從行政地位和行政職能上完成了重大的轉(zhuǎn)變，其軍事鎮(zhèn)守職能跟隨北宋重文抑武的治國(guó)方略悄然逝去。

到了明代，一方面，統(tǒng)治者出于抵御外敵入侵的需要，在一些重要邊境重新設(shè)立軍事型建制鎮(zhèn)，史稱“九邊十三鎮(zhèn)”；另一方面，隨著官營(yíng)和民營(yíng)手工業(yè)的持續(xù)發(fā)展，國(guó)內(nèi)商業(yè)流通的暢行和海外貿(mào)易的活躍，作為農(nóng)村地區(qū)商業(yè)貿(mào)易和商品集散的鎮(zhèn)也得到進(jìn)一步的發(fā)展，“據(jù)有關(guān)考證，明代全國(guó)具有一定規(guī)模的城市約有100 個(gè)， 小城鎮(zhèn)超過(guò)2000 個(gè)”[5]（P122），一些鎮(zhèn)開(kāi)始出現(xiàn)了城市化發(fā)展的趨勢(shì)。 但是，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，城鎮(zhèn)的繁榮和發(fā)展離不開(kāi)周邊的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)， 鎮(zhèn)的集市貿(mào)易也主要是服務(wù)于附近一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，不可能脫離農(nóng)村單獨(dú)存在。 加之，中國(guó)這一超大型國(guó)家管理幅度的廣闊和“無(wú)為而治”思路的影響，中央政府對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往止于縣一級(jí)，因此，從行政管理體制上來(lái)看，鎮(zhèn)并不是一級(jí)地方政權(quán)組織。 長(zhǎng)期以來(lái)地方政府都沒(méi)有在鎮(zhèn)設(shè)置完整的行政管理機(jī)構(gòu)，僅僅出于維護(hù)治安和收取稅收的方便在鎮(zhèn)設(shè)置鎮(zhèn)署、監(jiān)鎮(zhèn)等職務(wù)。

到了清代，一些鎮(zhèn)開(kāi)始有了“鎮(zhèn)長(zhǎng)”，但這些鎮(zhèn)長(zhǎng)并不是由縣政府任命的行政官員，而是“由當(dāng)?shù)厝嗣瘛婆e’以負(fù)責(zé)地方事務(wù)”[6]（P7）的人員，鎮(zhèn)也沒(méi)有法律意義上的行政地位， 通常是縣政府根據(jù)征收賦稅和徭役的需要超越鎮(zhèn)、 村的范圍設(shè)置一些非自然的管理單元，如甲、里、圖、坊、廂等。 縣仍然是最基層的行政建制單元。

清朝末年， 作為現(xiàn)代行政學(xué)意義上的基層行政建制單元的鎮(zhèn)開(kāi)始形成。 1909 年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》以城鄉(xiāng)分制為原則，規(guī)定府、廳、州、縣治所駐地為城，城外的市鎮(zhèn)、村莊、屯集，人口滿5 萬(wàn)者設(shè)鎮(zhèn)，其余為鄉(xiāng)。 這使得鎮(zhèn)第一次成為城鎮(zhèn)型建制的地方行政組織。 1929 年國(guó)民政府修訂的《縣組織法》將1928 年《縣組織法》中的“村里”改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，鎮(zhèn)作為行政區(qū)劃建制首次列入法律。 1939 年國(guó)民政府公布 《縣各級(jí)組織綱要》確定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)同為縣以下的基層行政單位，至此，鎮(zhèn)開(kāi)始了其作為農(nóng)村基層行政建制的歷史。

三、建國(guó)初期鎮(zhèn)的規(guī)范化設(shè)置與初步發(fā)展

中華人民共和國(guó)建國(guó)初期，國(guó)家沒(méi)有就鎮(zhèn)的行政建制制定專門(mén)的法律法規(guī)，導(dǎo)致鎮(zhèn)的行政地位不明確，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。 有的地方在鎮(zhèn)下設(shè)鄉(xiāng)，有的地方在城區(qū)內(nèi)設(shè)鎮(zhèn)，有的地方將農(nóng)村的小集市設(shè)置為鎮(zhèn)。 為此，1954 年憲法第53 條第3 款首次作出明確規(guī)定“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，首次明確了鎮(zhèn)的行政地位。 1955 年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》進(jìn)一步明確規(guī)定了鎮(zhèn)是工商業(yè)和手工業(yè)的集中地， 鎮(zhèn)與鄉(xiāng)同為縣、自治縣下面的平級(jí)的基層行政單位，并規(guī)定了鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)： 縣級(jí)或縣級(jí)以上地方國(guó)家機(jī)關(guān)所在地；不是縣級(jí)或縣級(jí)以上地方國(guó)家機(jī)關(guān)所在地，但聚居人口在2000 以上且居民50%以上為非農(nóng)業(yè)人口；規(guī)模較小，人口不多，且由縣領(lǐng)導(dǎo)的工礦基地，也可以設(shè)置鎮(zhèn)。 少數(shù)民族地區(qū)建鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)放寬[7]（P152）。 同時(shí)規(guī)定，鎮(zhèn)以下不再設(shè)鄉(xiāng)。

《決定》頒布后，各地按照文件要求，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)現(xiàn)有的鎮(zhèn)的建制進(jìn)行了審查調(diào)整，制定了設(shè)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鎮(zhèn)的組織機(jī)構(gòu)、人員編制、街居建制等作出了具體的規(guī)定；同時(shí)，按照規(guī)定撤銷(xiāo)了一些建制鎮(zhèn)，縮小了鎮(zhèn)管理的郊區(qū)。 全國(guó)建制鎮(zhèn)的數(shù)量由1954 年的5400 個(gè)減少到1956 年的3672 個(gè)， 建制鎮(zhèn)的設(shè)置和鎮(zhèn)的行政管理體制開(kāi)始走上了規(guī)范化的軌道。

1958 年“大躍進(jìn)”開(kāi)始后，大量農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始集聚到市鎮(zhèn)大煉鋼鐵，參加工業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致市鎮(zhèn)人口急劇增長(zhǎng)。 于是，“很多地方在‘撤鄉(xiāng)建社’時(shí)，也大量建鎮(zhèn)， 全國(guó)建制鎮(zhèn)由1958 年底的3621 個(gè)增加到1961 年的4429 個(gè)，兩年增加了800 多個(gè)，增幅超過(guò)22%”[8]（P177）。

四、建制鎮(zhèn)的縮減與調(diào)整

“大躍進(jìn)”的展開(kāi)加上三年自然災(zāi)害，使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受挫， 農(nóng)業(yè)所提供的糧食作物不足以滿足非農(nóng)業(yè)人口的需求，為此，國(guó)家不得不調(diào)整市鎮(zhèn)發(fā)展政策，減少市鎮(zhèn)建制，壓縮市鎮(zhèn)人口。 1963年12 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，認(rèn)為“從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和工業(yè)建設(shè)的實(shí)際需要來(lái)看”，應(yīng)該壓縮和調(diào)整市鎮(zhèn)建制。 文件指出：“設(shè)置鎮(zhèn)的建制，應(yīng)該是工商業(yè)和手工業(yè)相當(dāng)集中， 絕大多數(shù)居民從事這些行業(yè)，確實(shí)有必要由縣領(lǐng)導(dǎo)才有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物資交流的地方。 ”文件認(rèn)為，1955 年頒布的《關(guān)于設(shè)置市、 鎮(zhèn)建制的決定》“從目前的情況來(lái)看，顯得寬一些，需要加以改變”。 并且，在具體規(guī)定中將設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)提高：（一） 工商業(yè)和手工業(yè)相當(dāng)集中，聚居人口3000 人以上，其中非農(nóng)業(yè)人口占70%，或者聚居人口在2500 人以上不足3000 人，其中非農(nóng)業(yè)人口占85%以上，確有必要由縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的地方，可以設(shè)置鎮(zhèn)的建制；少數(shù)民族地區(qū)的工商業(yè)和手工業(yè)集中地，聚居人口雖然不足3000，或者非農(nóng)業(yè)人口不足70%，但是確有必要由縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的，也可以設(shè)置鎮(zhèn)的建制。 現(xiàn)有的鎮(zhèn)建制，凡是不符合上述條件的，或者雖然符合上述人口條件，但以改歸鄉(xiāng)村人民公社領(lǐng)導(dǎo)為有利的，都應(yīng)該撤銷(xiāo)；即使是縣級(jí)或者縣級(jí)以上地方國(guó)家機(jī)關(guān)所在地，也應(yīng)該撤銷(xiāo)。 （二）現(xiàn)在由農(nóng)村人民公社領(lǐng)導(dǎo)的集鎮(zhèn)，凡是以保持原有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系更為有利的，即使符合設(shè)鎮(zhèn)的人口條件，也不要設(shè)置鎮(zhèn)的建制。 “這一標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行使得全國(guó)的建制鎮(zhèn)從1958 年的3621 個(gè)， 減少到1982 年的2687個(gè)。 ”[9]（P9）這一時(shí)期，全國(guó)建制鎮(zhèn)的數(shù)目雖然減少了，但由于嚴(yán)格執(zhí)行提高后的非農(nóng)業(yè)人口占比標(biāo)準(zhǔn)，所以鎮(zhèn)與市一道成為非農(nóng)業(yè)人口集中居住的城鎮(zhèn)型行政區(qū)劃。 至于非農(nóng)業(yè)人口占比較小的鎮(zhèn)，包括非農(nóng)業(yè)人口占比不達(dá)標(biāo)的縣級(jí)機(jī)關(guān)所在地的鎮(zhèn)的設(shè)置均被撤銷(xiāo)，變成了農(nóng)村型的政社合一的人民公社體制，“有的更名為鎮(zhèn)公社”[1]（P125）。 而長(zhǎng)期在中國(guó)歷史上存在的鄉(xiāng)建制則被1975 和1978 兩部憲法明確廢除。

五、建制鎮(zhèn)的恢復(fù)與大發(fā)展

20 世紀(jì)80 年代初，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力開(kāi)始向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，一大批場(chǎng)鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展。 與此同時(shí)，政社合一的人民公社管理體制隨著集體經(jīng)營(yíng)方式的解體也失去了經(jīng)濟(jì)支撐，紛紛回歸到建國(guó)初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。1982 年12 月1 日，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》承認(rèn)四川廣漢向陽(yáng)公社改制建鄉(xiāng)的探索成果，在第30 條和第105 條明確規(guī)定了鄉(xiāng)和鎮(zhèn)同為中國(guó)最基層行政組織，“1983年10 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地搞好農(nóng)村政社分開(kāi)的改革，爭(zhēng)取在1984 年底以前大體完成建立鄉(xiāng)政府的工作”[10]（P422）；同時(shí)，《通知》指出：“在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)具有一定條件的集鎮(zhèn)， 可以成立鎮(zhèn)政府， 以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。 ”[11]（P560）1984 年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部呈報(bào)的《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，按照“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的原則，放寬了設(shè)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)：凡縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)所在地均應(yīng)設(shè)立建制鎮(zhèn)；總?cè)丝谠? 萬(wàn)人以下的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)2000人的，可以建鎮(zhèn)；總?cè)丝谠? 萬(wàn)人以上的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)人口10%以上的， 也可以建鎮(zhèn)；少數(shù)民族地區(qū)、人口稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)和小型礦區(qū)、小港口、風(fēng)景旅游區(qū)、邊境口岸等地，非農(nóng)業(yè)人口不足2000，如確有必要，也可以設(shè)置建制鎮(zhèn)[7]（P153）。

新的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，加之傳統(tǒng)的大而全的人民公社開(kāi)始解體、分拆、轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)體制，全國(guó)建制鎮(zhèn)發(fā)展迅速，到1985 年底，全國(guó)共設(shè)置鎮(zhèn)7956個(gè)，比1982 年增加了5269 個(gè)；到1988 年底，全國(guó)共設(shè)置鎮(zhèn)11481 個(gè)[9]（P10），“比1983 年增加了8513 個(gè)，相當(dāng)于1983 年建制鎮(zhèn)數(shù)的3.9 倍”[1]（P185）。在這一標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之前，原來(lái)建鎮(zhèn)采取的是切塊設(shè)鎮(zhèn)模式，即是將鄉(xiāng)域內(nèi)所屬城鎮(zhèn)地區(qū)單獨(dú)劃出建鎮(zhèn)。 1984 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部 《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，拋棄了傳統(tǒng)的建鎮(zhèn)模式，提出了新的“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、實(shí)行鎮(zhèn)管村”的建鎮(zhèn)模式，也就是實(shí)行整建制的鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)的建制模式。 “這是對(duì)舊的設(shè)鎮(zhèn)模式的大的突破，類同于切塊設(shè)市到整縣改市，對(duì)以后的市鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。 ”[8]（P179）鎮(zhèn)的管轄面積大幅度增加，其行政區(qū)劃內(nèi)包含了大量的農(nóng)業(yè)人口，鎮(zhèn)從狹域的城鎮(zhèn)型建制轉(zhuǎn)化為廣域的地域型建制，成為一個(gè)區(qū)域人口相對(duì)較多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的大鄉(xiāng)、強(qiáng)鄉(xiāng)的新的稱呼。 此后，全國(guó)各地撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)行動(dòng)風(fēng)起云涌，到了2013 年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)共計(jì)40497 個(gè)，其中，建制鎮(zhèn)為20117 個(gè)，鄉(xiāng)為12812 個(gè)，街道辦事處為7566 個(gè)。 鎮(zhèn)占到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)的49.68%，鄉(xiāng)僅占到了31.64%，建制鎮(zhèn)超越鄉(xiāng)成為農(nóng)村地區(qū)最主要的基層行政單元。 從全國(guó)范圍來(lái)看，31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃中有25 個(gè)的鎮(zhèn)制數(shù)目都超過(guò)了鄉(xiāng)。 其中，上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)制幾乎從其基層行政區(qū)劃中消失。 以上海為例，上海下轄16 區(qū)1 縣，共計(jì)208 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)目，其中，街道辦事處為98 個(gè)，鎮(zhèn)為108 個(gè)，鄉(xiāng)僅為2 個(gè)，分別為處于崇明縣境內(nèi)的新村鄉(xiāng)、橫沙鄉(xiāng)， 兩者均是在20 世紀(jì)六七十年代圍墾而成的灘涂、島嶼鄉(xiāng)。 廣東省的1585 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃中，鎮(zhèn)為1128 個(gè)，鄉(xiāng)的行政建制數(shù)僅為11 個(gè)。 目前，僅有四川、新疆、青海、甘肅、西藏、山西等6 個(gè)省級(jí)單位的鎮(zhèn)制數(shù)目低于鄉(xiāng)制數(shù)目。

六、傳統(tǒng)行政管理體制的超越與發(fā)展

1984 年設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的放寬，加之隨后全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的一輪又一輪大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)，特別是上世紀(jì)末本世紀(jì)初，隨著交通條件的改善、通訊手段的提升以及現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及和運(yùn)用，政府的行政管理能力和能夠承接的行政管理幅度大幅度提升，加之裁剪冗員、轉(zhuǎn)變政府職能成為官方和民間的共識(shí)，全國(guó)各地普遍實(shí)施并加快了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并力度，使得大量的鄉(xiāng)建制從行政版圖中消失，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)成為了建制鎮(zhèn)，沒(méi)有合并的鄉(xiāng)也以種種理由最終成為了建制鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限變得模糊起來(lái)。 但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最基層的行政單位，之所以分設(shè)，主要是考慮其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的不同，“鄉(xiāng)主要是以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的， 鎮(zhèn)主要是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的”[12]。 由于我國(guó)歷史上長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)，處于廣大農(nóng)村地區(qū)的鎮(zhèn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更顯薄弱，由此，設(shè)置鎮(zhèn)的主要依據(jù)在現(xiàn)實(shí)中則演變成了非農(nóng)人口在總?cè)丝谥械谋戎?，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)方面沒(méi)有明顯的區(qū)別，在行政管理體制、 機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制配備上也不存在區(qū)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行的是同一治理體制。

改革開(kāi)放后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在中國(guó)的迅猛發(fā)展，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的蓬勃興起”[13]。 隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起以及隨之而來(lái)的大中城市向農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移， 與之相應(yīng)地出現(xiàn)了一大批以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)。 這些小城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，第一產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比例非常小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了與城市同質(zhì)化的發(fā)展趨勢(shì)。即使是一些以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的一些小城鎮(zhèn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也逐漸取代了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的地位。 這些小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、居民職業(yè)結(jié)構(gòu)、生活模式與生活要求與傳統(tǒng)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全不同。一些小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)面積、人口聚集和人員流動(dòng)等方面甚至達(dá)到了中小城市的水平。 國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令2014 年9 月5 日接受中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示： 我國(guó)現(xiàn)有超過(guò)10 萬(wàn)人的鎮(zhèn)就有152 個(gè)，其中人口規(guī)模在10 萬(wàn)～20 萬(wàn)的，達(dá)到小城市規(guī)模的就有142 個(gè)。人口規(guī)模在20 萬(wàn)～50 萬(wàn)的，達(dá)到中等城市規(guī)模的有10 個(gè)。 特別是東南沿海地區(qū)，一些特大鎮(zhèn)的財(cái)政收入年均可達(dá)幾十億元，按照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)早已是市了[14]。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和治理機(jī)制已經(jīng)無(wú)法滿足其行政管理和社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要， 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成為這些鎮(zhèn)必然的選擇。 在新型城鎮(zhèn)化的政策背景下，處于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域中心地位的建制鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)也成為必然的政策舉措，一些產(chǎn)業(yè)和人口大鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)開(kāi)始向著鎮(zhèn)級(jí)市的目標(biāo)邁進(jìn)。2010 年2 月，鎮(zhèn)級(jí)市的概念首次見(jiàn)諸媒體，2014 年12 月29 日，國(guó)家發(fā)改委等11 部委聯(lián)合下發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》公布了62+2 的試點(diǎn)名單，將浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)行政單位列入試點(diǎn)名單，要求兩鎮(zhèn)“探索行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的設(shè)市模式”，在“三年內(nèi)，試點(diǎn)取得明顯成效，形成一套可實(shí)行、可復(fù)制、可推廣的新型設(shè)市模式”①《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)方案》，第274、276 頁(yè)。，正式拉開(kāi)了鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)建設(shè)的帷幕。我國(guó)的建制鎮(zhèn)特別是一些大鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)逐漸走上了與傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的行政管理和社會(huì)治理道路。

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