城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的法理思辨及制度構(gòu)建〔*〕

○ 李 磊

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、城鄉(xiāng)社會(huì)一體化是城鄉(xiāng)關(guān)系的辯證法

(一)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的揚(yáng)棄

處理好城市與農(nóng)村的關(guān)系，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大課題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)依次采取了“農(nóng)村支持城市”以及“城市帶動(dòng)農(nóng)村”的兩種發(fā)展戰(zhàn)略。這兩種發(fā)展戰(zhàn)略有其歷史進(jìn)步性，有力地推進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，但是也有其局限性。一方面，“農(nóng)村支持城市發(fā)展戰(zhàn)略”，是以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來(lái)?yè)Q取城市的發(fā)展。例如，改革開(kāi)放前，通過(guò)工農(nóng)業(yè)“剪刀差”方式，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村獲取城市和工業(yè)發(fā)展所需要的巨額資金;改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)從農(nóng)村征收“廉價(jià)土地”資源，來(lái)支持城市和工業(yè)的發(fā)展。另一方面，“城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略”，是通過(guò)城市發(fā)展來(lái)吸納更多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力以及吸收更多的農(nóng)產(chǎn)品來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，這種帶動(dòng)是消極的被動(dòng)的帶動(dòng)，仍然沒(méi)有超越城市中心主義的框架。因此，新世紀(jì)以來(lái)，這種以一方的發(fā)展來(lái)支持或者帶動(dòng)另一方發(fā)展的傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)不適應(yīng)變化了的形勢(shì)。以唯物辯證法為指導(dǎo)，探尋一種新的城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展觀及其發(fā)展戰(zhàn)略勢(shì)在必行。

2002年，黨的十六大首次提出了“城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌”發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)十年的政策實(shí)踐和理論研究，我們對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題有了較為全面及理性的認(rèn)識(shí)。2012年，十八大進(jìn)一步提出“城鄉(xiāng)社會(huì)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，改革已由農(nóng)村或者城市的單向度改革轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性與全局性的改革。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略為深化改革及全面建設(shè)小康社會(huì)提供了行動(dòng)綱領(lǐng)。由“統(tǒng)籌”發(fā)展到“一體化”發(fā)展，體現(xiàn)了我們對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系認(rèn)識(shí)的升華。

城鄉(xiāng)社會(huì)一體化就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)互為依托、互利互惠、相互促進(jìn)、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略堅(jiān)持把城市和農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展放在同一個(gè)層面，同等重要的位置，認(rèn)為兩者的發(fā)展既互為條件，又互為目的。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的揚(yáng)棄，具有深刻的辯證法思想。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，必將有力推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

(二)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化是人類(lèi)社會(huì)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的高級(jí)形態(tài)

城市和鄉(xiāng)村是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的一對(duì)矛盾體，二者之間的此消彼長(zhǎng)，構(gòu)成了城鄉(xiāng)關(guān)系的不同形態(tài)，也折射出人類(lèi)社會(huì)文明的歷史進(jìn)程。從人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程來(lái)看，城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段，農(nóng)村孕育城市、支持城市發(fā)展階段。在工業(yè)革命以前，人類(lèi)社會(huì)處于農(nóng)業(yè)文明時(shí)期。這一階段的農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)村社會(huì)較為穩(wěn)定，而工業(yè)發(fā)展水平較低，城市發(fā)展進(jìn)程相當(dāng)緩慢。這一階段，盡管城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異巨大，但城鄉(xiāng)關(guān)系卻呈現(xiàn)出相互依存、相互促進(jìn)的特性，城鄉(xiāng)關(guān)系表現(xiàn)為較大的同一性。

第二階段，城市與農(nóng)村的分離與對(duì)立階段。自18世紀(jì)中葉資本主義完成工業(yè)革命以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入了工業(yè)文明時(shí)期。工業(yè)革命促進(jìn)了工業(yè)化、城市化及市場(chǎng)化的迅猛發(fā)展。馬克思和恩格斯指出，“資產(chǎn)階級(jí)在它的不到一百年的階級(jí)統(tǒng)治中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力，比過(guò)去一切世代創(chuàng)造的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”?！?〕但是，工業(yè)革命也造成了城鄉(xiāng)社會(huì)之間嚴(yán)重的分離與對(duì)立。馬克思和恩格斯指出，“資產(chǎn)階級(jí)使農(nóng)村屈服于城市的統(tǒng)治。它創(chuàng)立了巨大的城市，使城市人口比農(nóng)村人口大大增加起來(lái)，因而使很大一部分居民脫離了農(nóng)村生活的愚昧狀態(tài)。它使鄉(xiāng)村從屬于城市”?！?〕城鄉(xiāng)分離與對(duì)立階段的鮮明特征是，城市統(tǒng)治和剝削農(nóng)村，農(nóng)村喪失了主體性地位而成為城市的附庸。

第三階段，未來(lái)城鄉(xiāng)之間的對(duì)立與差別消失，而逐漸走向城鄉(xiāng)一體化階段。在城鄉(xiāng)一體化階段，城鄉(xiāng)之間的分離與對(duì)立消失。城市的發(fā)展以及城市功能的完善，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)形成輻射并帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展也為城市的可持續(xù)發(fā)展提供了人力資源、物質(zhì)資源、市場(chǎng)資源等條件。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村的相互依存、互為條件、相互促進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的社會(huì)融合?！?〕

總之，從同一到對(duì)立，再?gòu)膶?duì)立到一體化，是城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系發(fā)展所經(jīng)歷的三個(gè)階段。這三個(gè)階段的依次更迭，不僅體現(xiàn)了城鄉(xiāng)關(guān)系從低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展形態(tài)，而且反映了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律及必然趨勢(shì)。

(三)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的社會(huì)融合

從一定意義上說(shuō)，城鄉(xiāng)社會(huì)一體化是促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)政策?！吧鐣?huì)政策的主要功能是應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)再分配和實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合?！薄?〕促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)融合，必然成為城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的主要目標(biāo)。

正如恩格斯所言，“城鄉(xiāng)社會(huì)融合就是結(jié)合城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)而避免兩者的偏頗和缺點(diǎn)，并通過(guò)消除舊的分工，進(jìn)行生產(chǎn)教育，變換工種，共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利”?！?〕1995年，哥本哈根社會(huì)發(fā)展國(guó)際會(huì)議對(duì)社會(huì)融合做了一般界定:“社會(huì)融合是人們?cè)诔浞肿鹬孛總€(gè)人的尊嚴(yán)、共同利益、多元主義和多樣性、非暴力和團(tuán)結(jié)的情況下一起生活的能力以及參與社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和政治生活的能力，包括社會(huì)發(fā)展的所有方面和所有政策”。社會(huì)融合的對(duì)立面是社會(huì)排斥。歐洲委員會(huì)把社會(huì)排斥概念與社會(huì)權(quán)利沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)這個(gè)理念聯(lián)系起來(lái)，它們把社會(huì)排斥定義為，涉及到公民的社會(huì)權(quán)利，涉及到一定的生活水平和涉及到參與社會(huì)中主要的工作與就業(yè)機(jī)會(huì)。

我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略提出的背景是，在城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村社會(huì)與農(nóng)民在公共資源分配、勞動(dòng)力市場(chǎng)以及社會(huì)保障領(lǐng)域出現(xiàn)了一定的社會(huì)排斥。譬如，農(nóng)民工無(wú)法融入城市生活，無(wú)法享有城市居民所享有的福利利益;農(nóng)村醫(yī)療教育公共服務(wù)等社會(huì)事業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市;一些城市仍然從農(nóng)村獲取廉價(jià)的土地資源，而失地農(nóng)民沒(méi)有充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，等等?？偟膩?lái)看，在“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)農(nóng)民的權(quán)利出現(xiàn)了貧困以及社會(huì)福利出現(xiàn)了不公，因而社會(huì)排斥就不可避免。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化就是要打破城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)，消除社會(huì)排斥所賴(lài)以產(chǎn)生的土壤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的社會(huì)融合。在當(dāng)下中國(guó)，城市與鄉(xiāng)村的社會(huì)融合，不是城市消滅農(nóng)村，也不是農(nóng)村消滅城市，更不是城鄉(xiāng)一樣化，而是城市與鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧共生以及城鄉(xiāng)居民共同分享改革發(fā)展所創(chuàng)造的文明成果。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的法理解析

(一)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的本質(zhì)在于社會(huì)權(quán)利的一體化

社會(huì)是由有共同利益、價(jià)值觀和目標(biāo)的人結(jié)成的共同體，人是社會(huì)的主體。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的關(guān)鍵在于人的一體化。作為社會(huì)主體的人，要參與社會(huì)活動(dòng)，首先必須具有相應(yīng)的權(quán)利。在現(xiàn)代法治國(guó)家，社會(huì)主體的權(quán)利表現(xiàn)為公民權(quán)利。

公民權(quán)利是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，它包括民事權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利。英國(guó)學(xué)者馬歇爾在其所著的《公民身份與社會(huì)階層》一書(shū)中提出，公民身份具有市民的、政治的和社會(huì)的三個(gè)維度，18世紀(jì)是民事權(quán)利的時(shí)代、19世紀(jì)是政治權(quán)利的時(shí)代、20世紀(jì)是社會(huì)權(quán)利的時(shí)代。民事權(quán)利是由公民自由所必須的權(quán)利組成，包括人身自由、言論自由、思想和信仰自由、財(cái)產(chǎn)自由和契約自由，它劃定了國(guó)家不得介入的領(lǐng)地，從而為私人創(chuàng)造了一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自治空間。與這種權(quán)利相關(guān)聯(lián)的制度安排是法院。政治權(quán)利是指公民在政治實(shí)踐活動(dòng)中的參與權(quán)，如選舉權(quán)、被選舉權(quán)。與這種權(quán)利相應(yīng)的制度安排是議會(huì)和地方政府的理事會(huì)。社會(huì)權(quán)利包括享有適中的經(jīng)濟(jì)福利、安全保障以及社會(huì)普遍標(biāo)準(zhǔn)的文明生活的權(quán)利等。根據(jù)社會(huì)通行的標(biāo)準(zhǔn)，公民文明生活的權(quán)利，相應(yīng)的制度是教育制度和社會(huì)服務(wù)?！?〕總的來(lái)看，在公民權(quán)利譜系中，社會(huì)權(quán)利是城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的本質(zhì)所在。

城鄉(xiāng)社會(huì)一體化旨在保障城鄉(xiāng)公民享有充分的、平等的社會(huì)權(quán)利。社會(huì)權(quán)利“是與福利國(guó)家或積極性國(guó)家觀相對(duì)應(yīng)的公民權(quán)利，它要求國(guó)家積極地干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，保護(hù)和幫助社會(huì)弱者”?！?〕1948年，聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》對(duì)社會(huì)權(quán)利做了明確規(guī)定?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22條，“每個(gè)人、作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！钡?5條，“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù);在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！钡?3條，“人人有權(quán)工作、自由選擇職業(yè)、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業(yè)的保障;人人有同工同酬的權(quán)利，不受任何歧視”第26條，“人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)。”1989年，歐共體通過(guò)了的《共同體基本社會(huì)權(quán)利憲章》規(guī)定，公民的基本社會(huì)權(quán)利包括改善生活和工作條件的權(quán)利，自由遷徙的權(quán)利，就業(yè)和取得報(bào)酬的權(quán)利，得到社會(huì)保障的權(quán)利，得到醫(yī)療和安全保障的權(quán)利，老年及殘疾人的生活保障權(quán)利等。總的來(lái)看，社會(huì)權(quán)利的內(nèi)容涵蓋了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)以及社會(huì)保障等領(lǐng)域。20世紀(jì)中葉以來(lái)，西方福利國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政支出，對(duì)公民在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)生活領(lǐng)域提供平等的福利利益，是公民所享有的社會(huì)權(quán)利的最好腳注。我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化，是城市居民與農(nóng)村居民所享有的公民權(quán)利的一體化，具體表現(xiàn)為社會(huì)權(quán)利的同質(zhì)性。也就是說(shuō)，在教育醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)生活領(lǐng)域，城鄉(xiāng)居民享有同樣的福利利益。

城鄉(xiāng)社會(huì)一體化所指向的社會(huì)權(quán)利，是社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)其完全的公民身份的重要條件。根據(jù)公民身份理論，社會(huì)成員僅有民事權(quán)利和政治權(quán)利，并不能保證平等的公民身份。例如，盡管窮人和富人的財(cái)產(chǎn)權(quán)(民事權(quán)利)是一樣的，但是沒(méi)有社會(huì)權(quán)的保障，窮人的財(cái)產(chǎn)權(quán)(民事權(quán)利)沒(méi)有任何意義。同樣，對(duì)于一個(gè)饑餓貧窮的人來(lái)說(shuō)，政治權(quán)利對(duì)他毫無(wú)意義，因?yàn)樗惹行枰氖悄苁蛊渖嫦氯サ氖澄?。因此，促進(jìn)社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就成為實(shí)現(xiàn)完全的公民身份的重要條件。正如學(xué)者所言，“現(xiàn)代社會(huì)公正發(fā)展的動(dòng)力是公民身份自然演進(jìn)的結(jié)果，社會(huì)公正要求我們要著力保護(hù)共同體的每一個(gè)公民的完全成員資格所具有的公民身份。共同體平等對(duì)待其每一個(gè)成員的公民身份，不僅具有道德的可辯護(hù)性，而且具有政治上的可行性”?！?〕

(二)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的核心價(jià)值是權(quán)利平等和遷徙自由

平等是人類(lèi)社會(huì)永恒的價(jià)值追求。英國(guó)法學(xué)家梅因在所著的《古代法》一書(shū)中提出，“迄今為止，一切進(jìn)步性社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，都是一場(chǎng)從‘身份到契約’的運(yùn)動(dòng)?！薄?〕質(zhì)言之，人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了從不平等到平等的歷史過(guò)程。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的發(fā)展戰(zhàn)略，其制度構(gòu)建當(dāng)然要堅(jiān)持平等的價(jià)值理念。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化制度重在消除權(quán)利的差異化，以實(shí)現(xiàn)所有的公民，無(wú)論生活在城市，還是鄉(xiāng)村，都享有平等權(quán)利?！捌降饶耸且粋€(gè)具有多種不同含義的多形概念。它所指的對(duì)象可以是政治參與的權(quán)利、收入分配制度，也可以是弱勢(shì)群體的社會(huì)地位和法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會(huì)的平等和人類(lèi)基本需求的平等?！薄?0〕城鄉(xiāng)社會(huì)一體化所追求的權(quán)利平等，內(nèi)涵豐富，包括公民的生存權(quán)利平等、發(fā)展權(quán)利平等以及參與權(quán)利平等。生存權(quán)平等旨在保障公民體面和有尊嚴(yán)地生活下去;發(fā)展權(quán)平等就是保障公民平等地享受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所創(chuàng)造的文明成果;參與權(quán)平等著力保障公民平等地參與社會(huì)管理、平等地工作與就業(yè)。這三個(gè)方面既是城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的重要條件，又是城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的主要內(nèi)容。

17、18世紀(jì)，自然法學(xué)派認(rèn)為遷徙自由是人的自然權(quán)利?！肮诺渥匀环▽W(xué)派創(chuàng)造了偉大的歷史性成就，其中之一就是創(chuàng)立了遷徙自由和選擇職業(yè)的自由，并開(kāi)創(chuàng)了宗教和思想自由的時(shí)代”?！?1〕既然遷徙自由是人的自然權(quán)利，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)以法律的形式加以確認(rèn)和保障。1789年，法國(guó)憲法第一篇之第三部分“憲法所保障的基本條款”中的第2項(xiàng)規(guī)定，“憲法也同樣保障下列的自然權(quán)利和公民權(quán)利:各人都有行、止和遷徙的自由，非按照憲法所規(guī)定的手續(xù)，得遭受逮捕或拘留”。1919年，德國(guó)《魏瑪憲法》第111條規(guī)定，“一切德國(guó)人民在聯(lián)邦內(nèi)享有遷徙自由之權(quán)”。1948年《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定，“人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住?！边@表明，作為人的自然權(quán)利的遷徙自由，就具有了憲法權(quán)利的屬性，從而使遷徙自由與生命權(quán)、人身自由權(quán)處于同等重要的憲法地位。根據(jù)憲法精神與原則，城鄉(xiāng)社會(huì)一體化發(fā)展的終極關(guān)懷是以人為本，其最高的價(jià)值目標(biāo)是促進(jìn)人的自由的實(shí)現(xiàn)。正如阿馬蒂亞·森所言，“發(fā)展的過(guò)程就是擴(kuò)展人類(lèi)自由的過(guò)程。自由不僅是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段”?！?2〕由此可見(jiàn)，遷徙自由應(yīng)該成為城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的核心價(jià)值。

鑒于“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)公民遷徙自由的結(jié)構(gòu)性限制，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化制度特別要堅(jiān)持遷徙自由的價(jià)值取向?，F(xiàn)有的戶(hù)籍制度成為阻礙城鄉(xiāng)居民自由流動(dòng)的體制性障礙。例如，盡管有的農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)在城市有穩(wěn)定的工作，而且工作時(shí)間已經(jīng)很長(zhǎng)，但他仍然是農(nóng)民，不是市民，享受不到因市民身份而擁有的利益。這一切都是因?yàn)樗麚碛械氖寝r(nóng)村戶(hù)口，而非城市戶(hù)口。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化，落實(shí)公民的遷徙自由，必須改革我國(guó)的戶(hù)籍制度。戶(hù)籍改革的關(guān)鍵在于，剔除戶(hù)籍制度的身份功能及福利分配功能，變革“二元”戶(hù)籍制度為“一元”戶(hù)籍制度。戶(hù)籍的作用僅限于人口統(tǒng)計(jì)、社會(huì)管理、治安維護(hù)等，而與人的身份、福利利益無(wú)關(guān)。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的法律制度之構(gòu)建

城鄉(xiāng)社會(huì)一體化重在消除權(quán)利的差異化，以實(shí)現(xiàn)所有公民，無(wú)論生活在城市還是鄉(xiāng)村，都享有平等權(quán)利。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)提出的“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的精神和要求，我們要積極建立健全相應(yīng)的法律制度，以有效促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化事業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)著重建設(shè)以下三項(xiàng)基本的法律制度〔13〕:

(一)均等的公共資源分配法律制度

教育和醫(yī)療衛(wèi)生是現(xiàn)代社會(huì)生活不可或缺的兩大資源，前者滿(mǎn)足人的智力發(fā)展的需要，后者滿(mǎn)足人的身體健康的需要。教育與醫(yī)療衛(wèi)生是公共資源，具有公共物品屬性，因而主要由國(guó)家供給。國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政支出來(lái)滿(mǎn)足人們教育和醫(yī)療衛(wèi)生的需要。若從法權(quán)的角度看，實(shí)現(xiàn)公民的教育權(quán)和健康權(quán)是國(guó)家的義務(wù)，這兩種權(quán)利同屬于社會(huì)權(quán)利的范疇。依據(jù)社會(huì)權(quán)利的邏輯，對(duì)公民的教育權(quán)利和健康權(quán)利應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待、一體保護(hù)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公共資源配置不均等，表現(xiàn)為國(guó)家把教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的大部分投入到了城市，而農(nóng)村地區(qū)相對(duì)較少。農(nóng)村教育及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢，其與城市的差距越來(lái)越大，城鄉(xiāng)公民的教育權(quán)利和健康權(quán)利出現(xiàn)了不平等的現(xiàn)象。要按照社會(huì)公正理念，建立健全城鄉(xiāng)一體化的教育和醫(yī)療衛(wèi)生法律制度，使教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人力資源建設(shè)在城鄉(xiāng)之間均衡配置，以保障城鄉(xiāng)居民平等享受教育權(quán)和健康權(quán)。

(二)公正的勞動(dòng)就業(yè)法律制度

城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)和平等對(duì)待，不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。城鄉(xiāng)社會(huì)一體化，歸根到底是人的一體化，社會(huì)中的每一個(gè)人都有勞動(dòng)就業(yè)的權(quán)利，這一權(quán)利不應(yīng)當(dāng)因?yàn)槌青l(xiāng)身份的差異而有所不同。換言之，每一個(gè)公民都不應(yīng)當(dāng)受到就業(yè)歧視。1958年，國(guó)際勞工組織大會(huì)通過(guò)的《就業(yè)與職業(yè)歧視公約》把就業(yè)歧視界定為，“根據(jù)種族、膚色、性別、宗教、政治觀點(diǎn)、民族、血統(tǒng)或社會(huì)出生所造成的任何區(qū)別、排斥或優(yōu)惠，其結(jié)果是取消或有損于在就業(yè)或職業(yè)上的機(jī)會(huì)均等或待遇平等”。農(nóng)民工作為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的一個(gè)特殊群體，對(duì)我國(guó)城市和工業(yè)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但是，農(nóng)民工作為城市中的弱勢(shì)群體，在就業(yè)中卻普遍受到歧視，表現(xiàn)為就業(yè)機(jī)會(huì)歧視、就業(yè)待遇歧視、就業(yè)培訓(xùn)歧視、就業(yè)安全保障歧視。就業(yè)歧視，帶來(lái)了農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享有的機(jī)會(huì)均等及待遇平等的權(quán)利被剝奪的消極后果，因而對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)排斥就不可避免。由于就業(yè)歧視的存在，農(nóng)民工盡管在城市生活與工作很長(zhǎng)時(shí)間，卻很難融入到城市生活。要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化，必須完善勞動(dòng)就業(yè)法律制度，其基本理念是促進(jìn)就業(yè)平等，反對(duì)就業(yè)歧視。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)盡快制定《反就業(yè)歧視法》，對(duì)就業(yè)歧視的行為種類(lèi)、構(gòu)成條件、監(jiān)督檢查、救濟(jì)渠道以及法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，以切實(shí)保障勞動(dòng)者平等就業(yè)的權(quán)利。

(三)統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度

社會(huì)保障是社會(huì)的安全網(wǎng)，它給予處于生命波折時(shí)期的個(gè)體以基本的生活保障，使他們體面而有尊嚴(yán)地生活下去。我國(guó)憲法規(guī)定，享受社會(huì)保障是公民的基本權(quán)利。社會(huì)保障是為了平滑一個(gè)社會(huì)不同人群之間貧富差距的一種社會(huì)制度，被稱(chēng)為社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器，因此不應(yīng)在社會(huì)保障內(nèi)部再人為地制造新的社會(huì)不公平。〔14〕我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障是城鄉(xiāng)分離的社會(huì)保障，城市居民與農(nóng)村居民分置于不同的社會(huì)保障體系之下。城鄉(xiāng)分離的社會(huì)保障導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障利益的不公平，例如，城市老人的養(yǎng)老金待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村老人，失業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有覆蓋農(nóng)村人口，農(nóng)民工不能完全享受城市職工的社會(huì)保障利益等。推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化，必須打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障，著力構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障度。與此相適應(yīng)，社會(huì)保障法律制度必須呈現(xiàn)出一體化的特質(zhì)。城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障財(cái)政投入的均衡原則、社會(huì)保障賬戶(hù)城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移的自由原則、城鄉(xiāng)居民享受社會(huì)保障利益的公正原則。

注釋:

〔1〕〔2〕《馬克思恩格斯選集》(第一卷)，北京:人民出版社，1972年，第255－256頁(yè)。

〔3〕白永秀、趙偉偉等:《城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的理論演進(jìn)》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2010年第10期，第51－52頁(yè)。

〔4〕劉軍強(qiáng):《社會(huì)政策發(fā)展的動(dòng)力:20世紀(jì)60年代以來(lái)的理論發(fā)展述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第4期，第199頁(yè)。

〔5〕《馬克思恩格斯全集》(第四卷)，北京:人民出版社，1972年，第368頁(yè)。

〔6〕T．H．Marshall，Tom Bottomore．Citizenship and Social Class．London:Pluto Press，1992．pp．5 －14．

〔7〕〔日〕大須賀明:《生存權(quán)論》，北京:法律出版社，2001年，第12頁(yè)。

〔8〕David Harris．Justifying state welfare:the new right versus the old left．Oxford:Basic Blackwell，1987．pp．1 －12．

〔9〕〔英〕梅因:《古代法》，沈景一譯，北京:商務(wù)印書(shū)館，1959年，第97頁(yè)。

〔10〕〔11〕〔美〕博登海默:《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年，第285、63－63頁(yè)。

〔12〕〔印〕阿馬蒂亞·森:《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第29－30頁(yè)。

〔13〕李磊:《以制度建設(shè)推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年12月11日。

〔14〕王國(guó)軍:《中國(guó)社會(huì)保障制度一體化研究》，北京:科學(xué)出版社，2011年，第9頁(yè)。