我國環(huán)境民事公益訴訟制度的亮點、不足及完善
——以2014年12月最高人民法院通過的“兩解釋”為分析重點*

顏運秋,余 彥

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

我國環(huán)境民事公益訴訟制度的亮點、不足及完善
——以2014年12月最高人民法院通過的“兩解釋”為分析重點*

顏運秋,余 彥

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

無論2012年《民事訴訟法》第55條，還是2014年《環(huán)境保護法》第58條，對環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定都過于粗略，不具有操作性。有鑒于此，2014年12月最高法院連續(xù)作出了兩次司法解釋，力圖為審理環(huán)境民事公益訴訟案件提供可操作的司法規(guī)則。我國環(huán)境民事公益訴訟制度的進步之處在于確立了中級法院的管轄權(quán)，初步確立了特別保護弱者的激勵機制，首次確立了生態(tài)修復(fù)賠償之訴等方面；但是仍然存在明顯不足：原告資格過于苛刻、受案范圍過于狹窄、管轄規(guī)則與激勵機制半就半推等。針對這些不足，有必要進一步明確"法律規(guī)定的機關(guān)"的范圍，賦予公民個人環(huán)境民事公益訴訟建議權(quán)與起訴權(quán)，正確處理環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政公益訴訟及其他民事訴訟的銜接關(guān)系，落實巡回法庭管轄規(guī)定，確立私人原告勝訴獎勵制度，以期能夠更有效地保障環(huán)境民事公益訴訟的實施。

環(huán)境民事公益訴訟； 環(huán)境行政公益訴訟； 環(huán)境行政執(zhí)法；2014最高法院公益訴訟“兩解釋”

公益訴訟作為一種廣受社會關(guān)注的新的社會現(xiàn)象和法律現(xiàn)象，是當(dāng)下中國法學(xué)理論界與實務(wù)界的熱點問題。2014年是公益訴訟發(fā)展輝煌的一年。2013年1月1日新《民事訴訟法》正式實施；2014年3月15日新《消費者權(quán)益保護法》正式實施；4月24日十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)境保護法修訂案》；10月23日中共十八屆四中全會通過《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度；12月8日最高人民法院審委會通過《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱解釋(一))；12月18日最高人民法院審委會通過《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱解釋(二))。這些都給我國公益訴訟發(fā)展帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。下面，本文試以2014年12月最高人民法院通過的“兩解釋”為分析重點，既科學(xué)認(rèn)定“兩解釋”中的進步之處并予以堅持，同時全面分析“兩解釋”中仍然存在的不足，以為今后環(huán)境民事公益訴訟制度的實施提供有益幫助。

一、“兩解釋”的亮點

(一)管轄提級與創(chuàng)新，以克服地方保護主義

在新《民事訴訟法》出臺之前，我國地方司法機關(guān)在環(huán)境個案的實踐中對管轄規(guī)則作了一些探索，但這些探索難免存在不一致的地方，影響了法制的權(quán)威性和統(tǒng)一性。為了解決管轄的混亂問題，最高法院對環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄和級別管轄作出了明確規(guī)定?！敖忉?一)”第6條第1款規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄”?！敖忉?二)”第285條規(guī)定：“公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外”。這是一大進步。

第一，明確了地域管轄。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄問題，一些學(xué)者認(rèn)為，基于環(huán)境民事公益訴訟的自身特點，適用污染行為發(fā)生地或侵害行為地法院專屬管轄較為適宜[1]130-131；46-47。筆者認(rèn)為，“兩解釋”規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟適用特殊地域管轄比較合理。原因在于通過對環(huán)境污染及其危害的考量，行為發(fā)生地法院管轄、損害結(jié)果地和被告住所地法院管轄各有利弊：就污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地而言，由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為就發(fā)生在本地，當(dāng)?shù)胤ㄔ焊菀渍莆帐聦嵶C據(jù)并進行相關(guān)認(rèn)定。但在很多具體個案中，環(huán)境民事公益訴訟被告人所在地與環(huán)境污染行為發(fā)生地通常為同一地點，被告也通常為當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)和納稅大戶，當(dāng)?shù)卣赡艿奶蛔o和包庇會影響當(dāng)?shù)胤ㄔ旱墓龑徖?，這也同樣是被告住所地法院不能作為唯一管轄法院的重要理由。就損害結(jié)果地而言，該地法院更容易認(rèn)定環(huán)境污染的具體危害結(jié)果，但在污染行為和污染結(jié)果異地的案件中，損害結(jié)果地法院很難徹底而全面地把握案情。綜上所述，三地法院相比之下都沒有絕對優(yōu)勢，適用靈活性較強的特殊地域管轄顯然更為合適。更為重要的是，由于原告擁有在上述三地選擇具體法院進行管轄的權(quán)利，原告完全可以根據(jù)自己對案件的考慮，自由選擇管轄法院，因而不存在特殊地域管轄給環(huán)境民事公益訴訟帶來消極作用的可能。

第二，基本明確了級別管轄。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014年6月24日，全國共設(shè)有310個環(huán)境保護審判組織，其中省高院有6個，分別位于貴州省、江蘇省、福建省、海南省、重慶市以及湖北??；中院有52個，基層法院有252個[2]。“兩解釋”中將審級原則上定位于中級以上人民法院的做法，一定程度上使得長期以來各地司法機關(guān)在探索審理環(huán)境民事公益訴訟級別管轄方面的混亂局面得以停止。提級管轄的規(guī)定，契合了環(huán)境民事公益訴訟的案件涉及面廣影響大的特點；而且，有利于排除地方干擾司法裁判；此外，中級法院相對于基層法院而言，案件數(shù)量少，審判工作壓力小，人員素質(zhì)和審判水平更高，更能符合環(huán)境民事公益訴訟的審理要求[3]111。

第三，顧及了流域與地理分布特征?！敖忉?一)”第7條第1款“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件”和第7條第2款“中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定”的規(guī)定使得環(huán)境民事公益訴訟案件在統(tǒng)籌規(guī)劃前提下圓滿解決的可能。環(huán)境污染的范圍雖大多較為廣泛，但也同樣遵循著一定的流域與地理分布規(guī)則。例如，土壤污染因為河流的阻隔而成區(qū)域性分布，大氣污染也因為山脈的阻隔局限在某一范圍內(nèi)，水域污染則主要影響河流流經(jīng)地區(qū)?！敖忉?一)”中的這一條款可以讓各省高級法院根據(jù)本省省情指定合適的管轄法院，從而更好地審理廣域性的環(huán)境案件，這必將要求高院和中院設(shè)置更多的環(huán)境保護審判組織，而基層法院的環(huán)境保護審判組織要進行壓縮，甚至撤銷，以解決“無米下鍋”的人員閑置現(xiàn)象。

(二)初步確立了特別保護弱者的激勵機制

第一，“解釋(一)”第22條規(guī)定：“原告請求被告承擔(dān)檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持”。由于檢驗、鑒定是舉證行為的一種特殊形式，因此根據(jù)“誰主張，誰舉證”的原則，檢驗、鑒定產(chǎn)生的費用自然應(yīng)當(dāng)由舉證方承擔(dān)。然而，環(huán)境民事公益訴訟案件實際上就是環(huán)境侵權(quán)案件，因此適用環(huán)境侵權(quán)案件的特殊規(guī)定，這其中就包括舉證責(zé)任倒置[4]64-68的規(guī)定。環(huán)境侵權(quán)案件具有以下特點：首先，環(huán)境侵權(quán)行為具有間接性、復(fù)雜性與隱蔽性。環(huán)境侵權(quán)人并非直接對受害人實施侵權(quán)行為，而是通過環(huán)境媒介來影響。其次，當(dāng)事人雙方實力相差懸殊。環(huán)境侵權(quán)案件中，作為受害方的通常是勢單力薄的個人，而加害方則通常是財大氣粗的環(huán)境污染企業(yè)，雙方實力相差懸殊。民法的形式平等在環(huán)境侵權(quán)行為中難以實現(xiàn)，從基于保護弱者的實質(zhì)公平正義理念出發(fā)，也需要法律在舉證責(zé)任分配上對受害方有所考慮。為此，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第66條規(guī)定：“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”。與實體規(guī)定相適應(yīng)，環(huán)境民事公益訴訟案件只有采取合理費用轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的方式，才能更有利于熱衷于環(huán)境公益事業(yè)的個人、組織拿起法律武器，保護自身賴以生存的生態(tài)環(huán)境。在檢驗、鑒定費用之外，律師費用也是令很多環(huán)境民事公益訴訟原告望而卻步的重要因素?！对V訟費交納辦法》和《律師法》中規(guī)定訴訟當(dāng)事人要各自承擔(dān)律師費，這無疑加大了公益訴訟原告的訴訟風(fēng)險。為了解決此問題，“解釋(一)”設(shè)置支持原告請求被告負(fù)擔(dān)合理律師費用的條款，同樣充分體現(xiàn)了對處于相對弱勢的原告給予的傾斜保護。

第二，“解釋(一)”第24條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付”。此款實質(zhì)上是設(shè)置類似公益訴訟基金的條款。公益訴訟基金的設(shè)立可以為環(huán)境民事公益訴訟的進行提供資金支持。建立公益訴訟基金不僅可以提供訴訟費用的支持，而且還可以對環(huán)境治理的資金進行統(tǒng)一的調(diào)撥和使用，更好地實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護。因此，為了促進環(huán)境民事公益訴訟的健康發(fā)展，設(shè)立基金這樣穩(wěn)定的資金來源渠道是非常必要的。盡管如何建立一整套環(huán)境公益訴訟基金體系還有待研究，但是“解釋(一)”的相關(guān)規(guī)定無疑提供了一條可能路徑可供遵循。

(三)首次確立了生態(tài)修復(fù)賠償之訴

“解釋(一)”第20條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用包括制定、實施修復(fù)方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用?！钡?1條規(guī)定：”原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！钡?4條第1款規(guī)定：“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境?！边@些條款首次確立了生態(tài)修復(fù)賠償之訴。新《環(huán)境保護法》第五條確立了“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，但是如何貫徹生態(tài)修復(fù)為主、污染處罰為輔，前瞻性保護為主、后續(xù)性處罰為輔的新型環(huán)境法實施理念仍然缺乏具有可操作性的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償制度就是實現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性制度。同時，理想的個案實踐成為生態(tài)修復(fù)賠償條款構(gòu)建的正當(dāng)性理由?；厥?014年，對環(huán)境民事公益訴訟有重大指導(dǎo)意義的個案很多，其中最引人矚目的當(dāng)屬江蘇泰興天價環(huán)境公益訴訟案，本案實際上是“兩解釋”出臺前的預(yù)演習(xí)，對推動公益訴訟司法實踐具有里程碑意義。2012年1月至2013年2月間，江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6被告違反法律規(guī)定，將產(chǎn)生的25934.795噸廢酸，提供給無危險廢物處理資質(zhì)的主體偷排于如泰運河、古馬干河，導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染。經(jīng)評估確定，這些廢酸造成的環(huán)境污染損害，修復(fù)費用為1.6億余元。法院經(jīng)過庭審后當(dāng)庭判決，6家化工企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費用160666745.11元，用于泰興地區(qū)的生態(tài)修復(fù)。一審判決之后，常隆農(nóng)化有限公司等4公司不服,向江蘇省高院提起上訴。江蘇省高級法院二審判決確認(rèn)：泰州市環(huán)保聯(lián)合會依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定提起訴訟,具備環(huán)境民事公益訴訟的原告資格；上訴人和原審被告處理涉案副產(chǎn)酸的行為和環(huán)境損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，維持了一審判決。[5]泰興生態(tài)修復(fù)索賠案之所以成為生態(tài)修復(fù)賠償條款的示范性作用在于以個案判決的方式對生態(tài)修復(fù)賠償?shù)闹贫葍r值給予了充分證成，尤其是對生態(tài)修復(fù)賠償制度的諸多疑難問題進行了有益探索：首先，確立了生態(tài)修復(fù)賠償金的虛擬成本計算方法。其次，創(chuàng)造性提出技術(shù)改造抵扣賠償金的判決決定。根據(jù)該案的二審判決，如在二審判決生效之日起1年內(nèi)，6被告公司能夠通過技術(shù)改造對副產(chǎn)酸進行循環(huán)利用，明顯降低環(huán)境風(fēng)險，且1年內(nèi)沒有因環(huán)境違法行為受到處罰的，其已支付的技術(shù)改造費用可以憑環(huán)保行政主管部門出具的企業(yè)環(huán)境守法情況證明、項目竣工環(huán)保驗收意見和具有法定資質(zhì)的中介機構(gòu)出具的技術(shù)改造投入資金審計報告，向泰州市中級人民法院申請在延期支付的40%額度內(nèi)抵扣。生態(tài)賠償?shù)挚壑贫染哂兄卮笠饬x。生態(tài)修復(fù)賠償條款的根本目的是遏制環(huán)境污染，維護生態(tài)環(huán)境。如果污染企業(yè)在之后的生產(chǎn)經(jīng)營中下大力氣治理污染，保護環(huán)境，則生態(tài)賠償金的收取目的已經(jīng)達(dá)到，企業(yè)在治理污染和升級技術(shù)所支付的成本當(dāng)然可以在賠償金中扣除。

二、“兩解釋”的不足

在肯定“兩解釋”上述亮點的同時，應(yīng)當(dāng)看到“兩解釋”當(dāng)中還有諸多不足。這些問題如若處理不當(dāng)，不僅亮點帶來的制度價值無法實現(xiàn)，整個環(huán)境民事公益訴訟的作用也將大打折扣。

(一)原告資格日趨苛刻

“不告不理”是法官恪守的信條，任何訴訟的開始都源于原告的起訴?！敖忉?一)”雖然擺脫了“直接利害關(guān)系”對原告資格的限制，但是環(huán)境民事公益訴訟的原告資格仍然受到嚴(yán)格的限制。

第一，對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件日趨嚴(yán)格和混亂。2012年新《民事訴訟法》第55條確立了有關(guān)組織的公益起訴權(quán)，對其起訴資格并無限制；但2014年新《環(huán)境保護法》第58條卻嚴(yán)格規(guī)定,只有依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織才有環(huán)境公益起訴權(quán)；“解釋(一)”實際上重申了新《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定；“解釋(二)”又重申了新《民事訴訟法》第55條的規(guī)定。這種在短時期內(nèi)立法寬嚴(yán)無常的反復(fù)現(xiàn)象，表明了立法者和最高法院在對待社會組織的公益起訴資格方面猶豫不決，這必將在司法實踐中造成無論依據(jù)“新法優(yōu)于舊法”還是“特別法優(yōu)于一般法”的基本法理規(guī)則，都對社會組織起訴資格的寬嚴(yán)程度無所適從。

第二，對“法律規(guī)定的機關(guān)”依然含糊其辭?！睹袷略V訟法》第55條確立了“法律規(guī)定的機關(guān)”包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益起訴權(quán)。但《環(huán)境保護法》第58條沒有規(guī)定”法律規(guī)定的機關(guān)”的公益起訴權(quán)。雖然“兩解釋”重申了《民事訴訟法》“法律規(guī)定的機關(guān)”的公益起訴權(quán)，彌補了《環(huán)境保護法》的立法疏漏；但是對于具體哪些機關(guān)是“法律規(guī)定的機關(guān)”仍然停留在含糊其辭的表達(dá)上，沒有一個令人滿意的解釋。迄今為止，除了《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”的起訴權(quán)外，尚無第二部法律明確規(guī)定了哪些具體的“法律規(guī)定的機關(guān)”有公益起訴權(quán)，這必將導(dǎo)致“機關(guān)”在提起環(huán)境民事公益訴訟時無所適從。

第三，仍然絕對排斥了公民個人的公益起訴權(quán)。從《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》以及“兩解釋”的內(nèi)容來看，絲毫看不出公民擁有公益起訴權(quán)。這表明公民為公益而訴，必將被拒之法院門外。實際上，公民個人的公益起訴權(quán)是原生性的權(quán)利；而社會組織和有關(guān)機關(guān)只是基于公民的信托而產(chǎn)生的派生性起訴權(quán)，忽略公民個人的公益起訴權(quán)，而單純指望社會組織和有關(guān)機關(guān)行使公益起訴權(quán)，無異于舍本逐末，緣木求魚。在法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織怠于行使起訴權(quán)時，公民個人的公益起訴權(quán)就顯得非常必要，我們沒有理由一概懷疑和否定公民個人的環(huán)境公益保護意識和公民個人的環(huán)境公益起訴權(quán)，至于權(quán)利濫用的問題，可以通過制度設(shè)計來約束，不可因噎廢食。國外多數(shù)國家都通過立法形式賦予包括公民在內(nèi)的多元主體的公益起訴權(quán)。如何在條件成熟時將個人納入環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍之內(nèi)，進一步打開環(huán)境公益訴訟私人執(zhí)行的大門，是以后立法必須考慮的問題。

(二)受案范圍仍然過窄

新《民事訴訟法》第55條對環(huán)境民事公益訴訟的可訴范圍局限在“污染環(huán)境”；新《環(huán)境保護法》第58條同樣將可訴范圍局限在“污染環(huán)境、破壞生態(tài)”。兩款規(guī)定其實并無本質(zhì)區(qū)別。“兩解釋”并未對環(huán)境民事公益訴訟的可訴范圍作出任何實質(zhì)性的擴張?！敖忉?一)”第1條規(guī)定：“……對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理”；“解釋(二)”作出了與“解釋(一)”基本相同的規(guī)定。雖然“解釋(一)”也規(guī)定了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”對“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”可以提起訴訟，但是究竟哪些行為屬于對環(huán)境或生態(tài)具有重大損害風(fēng)險，并不明確。至于行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管的失職行為能否提起公益訴訟，現(xiàn)行法律與司法解釋一律避而不談，這表明環(huán)境行政公益訴訟將無法進入裁判者的視野，這是立法上明顯而刻意的疏漏。我國作為典型的成文法系國家，本應(yīng)當(dāng)力求做到立法表述的明確化，才能正確引導(dǎo)法官受理或裁判案件。在司法實踐中，比如因嚴(yán)重影響環(huán)境的建設(shè)規(guī)劃、審批、聽證、環(huán)境指數(shù)及其預(yù)測、環(huán)境信息的公開等事項而引起的糾紛，我國法院一般是不受理的。這與國際上的通行做法是相悖的?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》第10條原則規(guī)定：“公民參與是解決環(huán)境問題的最好方法，任何人都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@知當(dāng)局擁有的環(huán)境信息，也應(yīng)當(dāng)有機會參與到環(huán)境決策過程中。各國應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境信息公開提升公民環(huán)境意識和參與意識，也應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的司法救濟途徑和補救修復(fù)措施”。歐洲為了有效貫徹此項原則，聯(lián)合國歐洲委員會于1998年通過了《奧胡斯公約》，其主要內(nèi)容就是環(huán)境信息公開制度，環(huán)境公眾參與以及相應(yīng)救濟程序的相關(guān)規(guī)定。從環(huán)境保護的全過程來看，社會公眾首先要能夠獲知足夠的環(huán)境信息，才能使有效參與環(huán)境事項成為可能。而對公民環(huán)境信息公開權(quán)利以及環(huán)境公眾參與權(quán)利的相應(yīng)救濟，是這兩項權(quán)利得以實現(xiàn)的重要保障，反觀我國的相關(guān)法律，環(huán)境信息公開權(quán)以及環(huán)境公眾參與權(quán)的規(guī)定僅僅停留在字面規(guī)定，而相應(yīng)的救濟制度甚至沒有明文規(guī)定。“兩解釋”沒有解決這一問題，對環(huán)境民事公益訴訟的開展極為不利。

(三)管轄規(guī)則與激勵機制半就半推

盡管“兩解釋”中的有關(guān)規(guī)定使得環(huán)境民事公益訴訟案件在地域管轄以及級別管轄方面的規(guī)則得以明確，但是“解釋(一)”第6條第2款規(guī)定：“中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理?！边@一條款賦予了中級法院過大的裁量權(quán)，使得中級法院可能會隨意將第一審環(huán)境民事公益訴訟案件踢給基層法院，不便于高級法院對移送管轄的監(jiān)督。中級法院充其量可以依職權(quán)將簡單的環(huán)境公益案件無需經(jīng)高院批準(zhǔn)而直接指定給基層法院審理，這是節(jié)約司法資源和司法成本的客觀需要。針對一些重大疑難案件，這一條款不存在實際可操作性。相對于基層法院，中級法院有更為充足的司法資源進行環(huán)境民事公益訴訟的案件審理。如果連中級法院都基于各種原因無法勝任案件的審理工作，那么，我們無法相信基層法院可以進行更有質(zhì)量的審理工作。此外，在中級法院認(rèn)為確有必要的情況下，向高級法院報批后將案件移送基層法院，而基層法院在一審后如果當(dāng)事人不服，則二審仍有可能由移送案件的中級法院管轄。這里就存在一個悖論，一審都不合適審理的中級法院，為何適合審理該案件的二審？！如此之規(guī)定，必然產(chǎn)生上級法院企圖將環(huán)境公益訴訟案件下推的趨勢，這與環(huán)境案件的自身特點及司法的權(quán)威獨立不相稱。

在對環(huán)境民事公益訴訟原告能否通過訴訟獲利的問題上，《環(huán)境保護法》第58條第2款規(guī)定：“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”“解釋(一)”第34條第2款規(guī)定：“社會組織通過訴訟牟取經(jīng)濟利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)向登記管理機關(guān)或者有關(guān)機關(guān)發(fā)送司法建議，由其依法處理”。社會環(huán)保組織雖然是以環(huán)境保護為主旨，不以營利為目的，但是此處的“營利”是指營利所得不分配于成員，而非不能從事營利行為。而且，在法律實施的過程中，往往存在將“營利”和“牟利”予以混同的現(xiàn)象。對于非法謀取利益(牟利)的行為，當(dāng)然要予以處罰；而對于合法謀取的利益(營利)，應(yīng)當(dāng)予以保護。如果將社會組織合法謀取的利益也當(dāng)作牟利行為予以處理，這就會使原本資金緊張生存困難的社會環(huán)保組織失去了一個重要的潛在利益來源，使得很多社會環(huán)保組織對提起環(huán)境公益訴訟缺乏利益驅(qū)動力。更為重要的是，這個“不得牟利”的規(guī)定必然會在今后的司法實踐中將“獎勵”予以否定。如果將公益訴訟的勝訴獎勵都納入到“牟利”的范圍內(nèi)加以禁止，則環(huán)境公益訴訟作用必將大打折扣。

三、環(huán)境民事公益訴訟制度的完善

我國立法首次確立了包括環(huán)境保護在內(nèi)的公益訴訟制度，并及時通過司法解釋對包括環(huán)境保護在內(nèi)的公益訴訟程序規(guī)定作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。這必將對保護生態(tài)環(huán)境，有效審理生態(tài)環(huán)境案件產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。但是，誠如上文所探討的，我國環(huán)境民事公益訴訟依然存在諸多不足，必須予以完善，并經(jīng)受起歷史與現(xiàn)實的考驗。

(一)進一步明確“法律規(guī)定的機關(guān)”的范圍

“法律規(guī)定的機關(guān)”有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)力，這是新《民事訴訟法》的明文規(guī)定。“兩解釋”雖然都進行了重申，但是仍然沒有明確規(guī)定具體哪些“法律規(guī)定的機關(guān)”有提起訴訟的權(quán)力。筆者認(rèn)為，“法律規(guī)定的機關(guān)”實際上就是檢察機關(guān)以及環(huán)保行政機關(guān)。因為，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法行使國家的檢察權(quán)。在當(dāng)代，社會組織、社會關(guān)系和社會利益呈現(xiàn)出群體化、集團化的特征，基本權(quán)利義務(wù)也不再專屬于特定個人，出現(xiàn)了泛個人的、集體的社會的和社團的權(quán)利義務(wù)[6]53。一旦公共環(huán)境遭到破壞，不但不利于公民個人，更是對國家利益和公共利益的損害。相對于其他原告，檢察院有著得天獨厚的人力、財力以及專業(yè)優(yōu)勢。因此，通過檢察機關(guān)提起或支持環(huán)境民事公益訴訟來加強對環(huán)境領(lǐng)域的干預(yù)是各國的通用做法。在我國，盡管沒有檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的明確規(guī)定，但是在各地檢察機關(guān)進行的一系列探索和嘗試情況看，的確取得了令人滿意的結(jié)果。另外，在學(xué)界探討和司法實踐中，有人堅持環(huán)境行政機關(guān)擁有環(huán)境公益起訴權(quán)的觀點和做法，但是我們認(rèn)為，環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動履行其環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)，而不能以起訴權(quán)取代和淡化執(zhí)法權(quán)。對環(huán)境違法行為的制止和行政處罰，是環(huán)境行政執(zhí)法的基本執(zhí)法行為，不能向法院提起訴訟。充其量，環(huán)境行政機關(guān)只能就環(huán)境損害修復(fù)賠償以國家的名義對環(huán)境違法者提起環(huán)境公益訴訟。

(二)賦予公民個人環(huán)境民事公益訴訟建議權(quán)與起訴權(quán)

新《民事訴訟法》、新《環(huán)境保護法》以及“兩解釋”都對公民個人作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告予以絕對排斥，這也許是出于對我國公民環(huán)境意識較差、環(huán)境參與水平不高，環(huán)境訴訟經(jīng)驗不足以及濫訴的擔(dān)憂。但是公民個人是生態(tài)環(huán)境的直接受益人或直接受害人，而不是環(huán)境保護的旁觀者，更不是局外人。賦予公民個人環(huán)境民事公益訴訟建議權(quán)具有明確的憲法依據(jù)。我國《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”。所以，在現(xiàn)階段至少應(yīng)當(dāng)賦予公民一定的環(huán)境民事公益訴訟建議權(quán)，在其自身的環(huán)境權(quán)利受到侵害或發(fā)現(xiàn)必須通過公益訴訟程序解決的環(huán)境問題之時，可以建議適格原告代為提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。實際上，我國公民的環(huán)境意識正不斷加強，環(huán)境參與水平在不斷提高，環(huán)境訴訟經(jīng)驗在不斷豐富，生態(tài)公民社會正在逐步培育。我國立法終將會確立公民個人的環(huán)境公益起訴權(quán)。至于濫訴的擔(dān)憂，更加是杞人憂天。因為相對于傳統(tǒng)案件而言，環(huán)境公益訴訟案件屈指可數(shù)，與環(huán)境污染事件嚴(yán)重不成比例。

(三)正確處理環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接關(guān)系

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，環(huán)境行政執(zhí)法是當(dāng)前環(huán)境保護的主要手段，環(huán)境民事公益訴訟只能處于從屬性地位。首先，環(huán)境保護原本就是環(huán)境行政機關(guān)的重要工作之一，即使因為“市場失靈”和“政府失靈”在環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)了一些問題，也應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)先行處理。其次，從效率原則來看，相對于司法審判，行政執(zhí)法更加具有效率。在同樣能保證環(huán)境保護有效實現(xiàn)的前提下，選擇高效的環(huán)境執(zhí)法行為遏制污染，保護環(huán)境是“經(jīng)濟人”假設(shè)下必然作出的選擇。因此，對待環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的科學(xué)態(tài)度應(yīng)當(dāng)是不偏不倚，張弛有度。為了實現(xiàn)兩者之間的良性關(guān)系，應(yīng)當(dāng)尤其注意下列問題：(1)科學(xué)界定環(huán)境行政機關(guān)的范圍。環(huán)境行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)是環(huán)保部及其下屬各環(huán)保廳、局的同義詞。許多部門雖不隸屬于環(huán)保部，但都享有專門或一定的環(huán)保職權(quán)。因此，不能僅僅賦予狹義的環(huán)境行政機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，只有將廣義上的上述環(huán)境行政機關(guān)囊括進適格原告的范圍內(nèi)，才能最大限度地保障環(huán)境民事公益訴訟制度的原動力。(2)環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)附加限制條件。環(huán)境行政機關(guān)本來就具有一定的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)，如果對起訴條件不加任何限制，很容易使環(huán)保行政機關(guān)推卸責(zé)任、怠于行政，將屬于本部門日常工作的內(nèi)容過多地丟給法院，既影響了行政效率，又浪費了司法資源。為了在環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境民事公益訴訟兩項制度之間構(gòu)建清晰明確的銜接規(guī)則，“用盡自身職權(quán)”原則應(yīng)當(dāng)被作為環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的前提。

(四)正確處理環(huán)境民事訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的銜接關(guān)系

盡管2014年12月最新修訂的《行政訴訟法》依然沒有確立行政公益訴訟制度，但在學(xué)界的討論以及各級司法機關(guān)的司法活動[7]103-105中已經(jīng)對環(huán)境行政公益訴訟之于環(huán)境保護的作用予以了充分的證成。在許多案件中由于民事關(guān)系和行政關(guān)系的交叉重合，使得兩類具體類型的公益訴訟存在選擇和銜接的問題。因此,“兩解釋”鑒于主題的局限，回避了環(huán)境行政公益訴訟問題，這不能不說是立法與司法解釋的重大遺憾。因為環(huán)境污染，生態(tài)破壞不僅與企業(yè)有關(guān)，也與政府監(jiān)管失職有關(guān)。因此在環(huán)境保護方面，不僅要嚴(yán)厲打擊污染企業(yè)等的違法行為，也要借助司法途徑監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法行為。只有確立環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟并行不悖、相互協(xié)調(diào)的完整環(huán)保司法體制，才能全面徹底地保護生態(tài)環(huán)境。

(五)正確處理環(huán)境民事訴訟與其他民事訴訟的銜接關(guān)系

雖然“兩解釋”明確了環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境民事私益訴訟可以分別起訴，具有一定的合理性。但是，在兩類訴訟的受償順位上，“解釋(一)”第31條規(guī)定：“被告因污染環(huán)境、破壞生態(tài)在環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟中均承擔(dān)責(zé)任，其財產(chǎn)不足以履行全部義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)先履行其他民事訴訟生效裁判所確定的義務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外”。這一規(guī)定表明立法者將私人利益優(yōu)先于公共利益予以保護。其實，私人環(huán)境利益是孕育于環(huán)境公共利益之中的，受償順序的如此安排，必將造成“皮之不存，毛將焉附”的嚴(yán)重后果；而且，可能成為被告與他人進行虛假訴訟以逃避公益訴訟賠償金的法律依據(jù)。這必須引起足夠重視。我們認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟與其他民事訴訟的受償順位是一個復(fù)雜問題，必須區(qū)別對待。如果在具體個案中環(huán)境破壞程度嚴(yán)重，不立即治理就會造成不可挽回的損失之時，環(huán)境民事公益訴訟判決確定的義務(wù)就應(yīng)當(dāng)無條件優(yōu)先執(zhí)行；如果環(huán)境破壞程度較輕，且其他民事訴訟判決確定義務(wù)沒有必須立即履行的正當(dāng)事由之時，則兩類義務(wù)按比例分別履行；其他民事判決確定義務(wù)只有存在必須立即履行的正當(dāng)事由時才能優(yōu)先履行，或者具有法律規(guī)定的優(yōu)先受償事由。

(六)落實巡回法庭管轄規(guī)定

若污染范圍已經(jīng)超出一省范圍成為跨省環(huán)境問題，則“兩解釋”的規(guī)定不能很好地解決此類問題。而巡回法庭以數(shù)省區(qū)域為巡回區(qū)域，巡回區(qū)域遼闊，絕大多數(shù)環(huán)境問題都不大可能超出巡回區(qū)域范圍。針對這類環(huán)境民事公益訴訟案件，巡回法庭可以站在大局的角度統(tǒng)籌兼顧，綜合把握，最終得到理想的判決結(jié)果。根據(jù)2015年1月5日最高人民法院《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》，巡回法庭審理或者辦理巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由最高人民法院受理的案件。據(jù)此，筆者認(rèn)為，巡回法庭管轄的環(huán)境民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)包括以下四種：在巡回法庭巡回區(qū)域內(nèi)，但在全國范圍內(nèi)有重大影響的環(huán)境民事公益訴訟案件；由巡回區(qū)內(nèi)各省高級人民法院一審、當(dāng)事人上訴的環(huán)境民事公益訴訟二審案件；涉港澳臺的環(huán)境民事公益訴訟案件；巡回法庭巡回區(qū)域內(nèi)的跨省環(huán)境民事公益訴訟一審案件。

(七)確立私人原告勝訴獎勵制度

盡管2014年《環(huán)境保護法》賦予了社會組織在環(huán)境公益訴訟中的起訴資格，但是實踐中各地環(huán)保法庭卻不同程度地陷入了“無米下鍋”的窘境。其根源主要是當(dāng)前我國大多數(shù)社會組織缺乏穩(wěn)定的資金來源，而提起環(huán)境公益訴訟需要耗費大量的人力物力，致使環(huán)保組織不愿意或者不能夠提起公益訴訟。在環(huán)境民事公益訴訟中引入私人原告勝訴獎勵機制可以解決我國環(huán)保組織資金難的問題，也可以最大限度地調(diào)動私人原告的積極性。但是，我國原告勝訴獎勵機制尚處實踐探索階段，制度設(shè)計幾乎空缺，甚至存在否定之嫌。原告勝訴獎勵的主體僅限于社會組織和公民個人，不包括法律規(guī)定的機關(guān)；原告勝訴獎勵資金來源以政府補貼、社會捐贈、環(huán)境罰沒收入和環(huán)境賠償金等為主要來源；獎勵程序規(guī)范化也有待于加強，以克服獎勵的隨意性和盲目性。

[1]郭翔.論環(huán)境民事訴訟的地域管轄[J].河北法學(xué),2008(2)；湛念.論環(huán)境公益訴訟的地域管轄[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(6).

[2]張寶.中國環(huán)境保護審判組織概覽[EB/OL]. http://ahlawyers.fyfz.cn/b/172083;jsessionid=BD0845048A1A0339D890FFF45D188F72?tmp=30&loginUserId=-1&domainUserId=8082, 2015-2-5.

[3]葉勇飛.論環(huán)境民事公益訴訟[J].中國法學(xué),2004(5).

[4]顏運秋，張金波，許春明.生態(tài)環(huán)境侵權(quán)中的因果關(guān)系推定研究[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)科學(xué)學(xué)版)，2014(4).

[5]泰興案一審判決書：(2014)泰中環(huán)公民初字第00001號；二審判決書：(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號.

[6]蔡守秋.環(huán)境資源法教程[M].武漢：武漢大學(xué)出版社,2001.

[7]朱艷艷.論我國建立環(huán)境行政公益訴訟的應(yīng)然性——從理論與現(xiàn)實雙重角度分析[J].法學(xué)雜志，2010(7).

責(zé)任編輯：饒娣清

Highlights and Shortcomings of Environmental Civil Public Interest Litigation——Focusing on Supreme Court’s two Judicial Interpretations of 2014

YAN Yun-qiu,YU Yan

(LawSchool,CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410083,China)

2012 Civil Procedure Law Article 55 and 2014 Environment Protection Law Article 58 are brief and nonoperational on the environmental civil public interest litigation. Accordingly, the supreme people’s court passed two judicial interpretations in December, 2014, with the purpose of providing operational regulations for environmental civil public interest litigations. Advantages lie in establishment of intermediate court jurisdiction, incentive system construction of protecting the weak, affirmation of ecological restoration compensation action and so on. However, there are still some disadvantages: strict limitations of plaintiff standing, narrow scope of accepting cases, improvements-deserving jurisdiction regulations, incentive system and so on. For the disadvantages, it is necessary for the following steps. Firstly, “organs stipulated by law” should be cleared. Secondly, individuals’ right of making suggestions and right of actions should be entitled. Thirdly, an overall consideration to environmental public interest litigation, environmental administrative enforcement, environmental administrative public interest litigation and other civil litigations should be given. Fourth, jurisdiction of circuit court should be implemented. Last but not least, public interest litigation reward system should be built. The five factors above aim at a more effective enforcement of civil public interest litigation.

environmental civil public interest litigation; environmental administrative public interest litigation; environmental administrative enforcement; supreme court’s “the two judicial interpretations on public interest litigation” in 2014

2015-01-12

顏運秋(1968-)，男，湖南攸縣人，中南大學(xué)升華特聘教授、博士生導(dǎo)師；余彥(1987- )，男，江西南昌人，中南大學(xué)法學(xué)院博士生。

本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“生態(tài)環(huán)境保護的公益訴訟機制研究”(12JZD037)、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目“中國特色環(huán)境公益訴訟理論與制度研究”(14AFX023)、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”(NCET-12-0556)階段性成果。

DF468

A

1001-5981(2015)03-0037-07