國內(nèi)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策文本分析*

童 星，張 樂

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093；山東大學(xué) 社會工作系，山東 威海，264209)

國內(nèi)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策文本分析*

童 星，張 樂

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093；山東大學(xué) 社會工作系，山東 威海，264209)

從國內(nèi)各地各部門已經(jīng)公開的各類社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策文件中選取53份文件構(gòu)成研究樣本，使用內(nèi)容分析法和統(tǒng)計工具對當(dāng)前穩(wěn)評政策進行了較為細致的靜態(tài)分析和動態(tài)分析。通過量化分析呈現(xiàn)出各地穩(wěn)評政策存在的主要問題，包括政策目標(biāo)偏離、政策主體權(quán)責(zé)模糊、政策客體不明晰、政策制定的法制化水平不高、政策流程的系統(tǒng)性不強、政策手段的可操作性差等問題。根據(jù)以上實證分析結(jié)果，提出了健全穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的可行性建議。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；政策分析；內(nèi)容分析

一、引言

“政策決策出臺和重大項目審批之前，對其所帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評估就是政府風(fēng)險管理的重要內(nèi)容”。[1]它對提高公共政策的科學(xué)性、在源頭有效規(guī)避風(fēng)險、構(gòu)建和諧社會的重要作用是不言而喻的。我國各級政府穩(wěn)評實踐活動已逾十年。十年間，穩(wěn)評的地方經(jīng)驗業(yè)已上升為中央精神，學(xué)界對穩(wěn)評中暴露出的問題也越來越關(guān)注。相關(guān)的研究者陸續(xù)刊文指出，當(dāng)前國內(nèi)穩(wěn)評存在著諸如認(rèn)識不足、主體不明確、規(guī)范性差、評估流程有缺陷、評估方法不科學(xué)、評估效果無保障等嚴(yán)重問題；[2][3][4]并就穩(wěn)評主題、內(nèi)容和方法等方面如何進行完善，如何構(gòu)建更為合理的穩(wěn)評體系等問題給出了自己的答案。[5][6][7][8]這些研究在一定程度上闡明了國內(nèi)穩(wěn)評工作困難和障礙的癥結(jié)之所在，給出的對策建議也頗具指導(dǎo)性。但是，這些研究結(jié)論都是憑借單個地方經(jīng)驗或者是對少數(shù)幾個穩(wěn)評案例的簡單比較獲得的，并沒有用完整且系統(tǒng)的研究方法來保證分析過程的科學(xué)性和結(jié)論的嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，有必要從公共政策分析入手，建立擁有一定樣本量的穩(wěn)評數(shù)據(jù)庫，使用規(guī)范的統(tǒng)計方法來直觀地反映國內(nèi)穩(wěn)評的狀況與存在的問題，在此基礎(chǔ)上給出完善穩(wěn)評體系的建議。

政策分析是認(rèn)識和理解公共政策的有效工具。政策文件以及與政策相關(guān)的文本是政府政策行為的反映，文本的語義是記述政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證。[9]4本文采用內(nèi)容分析法，對來自國內(nèi)53份*這些“穩(wěn)評”政策文本80%來自“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫，20%來自各地政府網(wǎng)站的信息公開數(shù)據(jù)。其中，省級文件4份，地市級文件32份，縣區(qū)級文件17份。涉及上海、江西、山東、湖北、四川、貴州、湖南、陜西、內(nèi)蒙古、江蘇、河北、廣東、山西、安徽、吉林、浙江、海南、福建、黑龍江、甘肅等省(市、區(qū))。涉及各級政府重大決策(事項)穩(wěn)評的政策文件進行重新編碼和量化分析，力圖展現(xiàn)、解釋、預(yù)測政策文本中有關(guān)主題的事實及其關(guān)聯(lián)的發(fā)展趨勢。本文的編碼分為兩大類：一類是表示單一語義的政策話語，被編為單選題，可以統(tǒng)計頻率和計算均值、標(biāo)準(zhǔn)差；第二類是包含多層語義的政策話語，被編為多選題，通過spss統(tǒng)計軟件中的多響應(yīng)變量分析命令統(tǒng)計其頻率分布。

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策的靜態(tài)分析

通過研究穩(wěn)評政策文本，可以梳理出它們的類型、目標(biāo)，也可以檢視政策主體和政策客體之間關(guān)系的表述是否恰當(dāng)。

(一)政策類型

各級政府及其職能部門制定的穩(wěn)評政策從本質(zhì)上講都屬于程序性政策，即規(guī)定針對重大決策(事項)所蘊含的社會穩(wěn)定風(fēng)險該由誰采取行動和怎么樣采取行動。[10]7對于程序性的穩(wěn)評政策可以從其效力級別、名稱界定、條款結(jié)構(gòu)等三方面進行細分。

本次研究顯示，從政策的效力級別看，以政府規(guī)章形式頒布的占26.4%，以政府規(guī)范性文件出現(xiàn)的占52.8%，以職能部門規(guī)章形式頒布的占20.8%。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，政府規(guī)章的地位僅次于法律和法規(guī)，政府規(guī)范性文件和部門規(guī)章屬于具有約束力的非立法性政策文件。

我國的重大決策(事項)穩(wěn)評工作起步較晚，各地普遍缺乏成功經(jīng)驗可循，大多采取“試驗”的心態(tài)予以規(guī)范。體現(xiàn)在各地相關(guān)政策的命名上，以“暫行辦法”或者“試行辦法”為名稱的政策文本占75.5%。

穩(wěn)評政策作為一種較為正式的程序性政策，通常呈現(xiàn)為“章、條、款”的結(jié)構(gòu)形式。在一般情況下，如果政策文本具有的條款結(jié)構(gòu)越完整，條款數(shù)量越多，就表明該項政策的細化程度越高。本次研究發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)評政策文本中屬于“章、條、款”結(jié)構(gòu)的占58.5%，只有“條”和“款”結(jié)構(gòu)的占41.5%。樣本中“章、條、款”總數(shù)平均值為37個(標(biāo)準(zhǔn)差為14.3)，“條數(shù)”平均為17條(標(biāo)準(zhǔn)差為6.7)，在有“章”結(jié)構(gòu)的政策文本中，“章數(shù)”平均值為7章(標(biāo)準(zhǔn)差為1.2)。

(二)政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是一切政策的出發(fā)點和歸宿，[11]115政策目標(biāo)的設(shè)定在很大程度上制約著整個政策過程。本次研究中，所有的穩(wěn)評政策文本都設(shè)置有政策目標(biāo)，平均值為3個(標(biāo)準(zhǔn)差為0.9)。53份政策文本提到的目標(biāo)相對集中于四大類：落實科學(xué)發(fā)展觀(貫徹中央精神)、化解社會矛盾促進和諧穩(wěn)定(現(xiàn)實目標(biāo))、保障群眾利益(根本目標(biāo))、增強決策的科學(xué)民主法治水平并規(guī)范評估工作(工作目標(biāo))。表1顯示，現(xiàn)實目標(biāo)占比最高，“化解社會矛盾促進和諧穩(wěn)定”為44.2%；工作目標(biāo)次之，“增強決策的科學(xué)民主法治水平”為16.3%，“規(guī)范評估工作”為14.4%；貫徹中央精神，把“落實科學(xué)發(fā)展觀”作為穩(wěn)評目標(biāo)的占14.5%；選擇比例最低的是根本目標(biāo)“保障群眾利益”，只有10.6%?？梢姡壳案鞯刂饕菫榫S穩(wěn)而搞穩(wěn)評，“保障群眾利益”這一根本的政策目標(biāo)卻被忽略。

表1 政策目標(biāo)分類

(三)制定主體與政策客體

1.制定主體

公共政策的主體應(yīng)該是那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與政策制定、實施、監(jiān)控和評估的個人或者組織。[12]113政策制定主體的界定明確與否會極大地影響政策屬性與政策運行的方向。本次研究表明，各地穩(wěn)評政策主要由三類制度化機構(gòu)制定：同級黨委和政府聯(lián)合制定的占52.8%，由一級政府單獨制定的為26.4%，由政府職能部門制定的為20.8%。進行穩(wěn)評是政府及其職能部門履行公共管理和風(fēng)險治理職責(zé)之所在，由這些機構(gòu)制定穩(wěn)評政策合理合法。鑒于執(zhí)政黨的地位，各級黨委當(dāng)然可以指導(dǎo)穩(wěn)評政策的制定。

2.政策客體

公共政策的客體就是政策周期運行過程中所能控制、協(xié)調(diào)和預(yù)測的一切對象。[13]47就穩(wěn)評而言，政策客體是各類有可能引發(fā)社會沖突的對象及其活動。本次研究將穩(wěn)評政策的客體分為兩個部分：一是重大決策(事項)及其風(fēng)險，二是對此類風(fēng)險的評估即穩(wěn)評本身。

在政策文本中應(yīng)該清晰界定政策客體，但統(tǒng)計結(jié)果顯示，仍然有56.6%的政策文本沒有給出重大決策(事項)的定義。表2反映的是穩(wěn)評政策制定者對政策客體的理解狀況：在重大決策(事項)的定義里包含決策對象的占42.1%，包含決策影響對象的占36.2%，而明確決策主體的只占15.9%。

表2 重大決策(事項)的含義

對穩(wěn)評概念的界定可以幫助政策制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者深入地理解評估的目的、依據(jù)和內(nèi)容，掌握科學(xué)的評估方法。數(shù)據(jù)分析顯示，只有49.1%的政策文本對穩(wěn)評概念做了較為清晰的說明，超過半數(shù)的文本沒給出解釋。在界定穩(wěn)評概念的樣本中，主要列舉了評估的內(nèi)容和方法，它們的占比都是39.3%，列出評估目標(biāo)的占16.5%，說明評估依據(jù)的只有4.9%。(見表3)

表3 穩(wěn)評的含義

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策的動態(tài)分析

公共政策是一個過程，包括問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估與反饋、政策調(diào)整與終結(jié)等環(huán)節(jié)。穩(wěn)評政策過程也不例外，在收集到的政策文本中，可以找到對上述政策過程各環(huán)節(jié)的規(guī)定和說明。

(一)對政策制定環(huán)節(jié)的解讀

1.制定的依據(jù)

政策依據(jù)的合法、合理及其現(xiàn)實針對性，將直接影響到穩(wěn)評政策自身的合法性和可行性。數(shù)據(jù)分析顯示，84.9%的樣本都標(biāo)明了政策制定的依據(jù)，平均值為2條以上(標(biāo)準(zhǔn)差為1.2)。從表4可知，各地穩(wěn)評政策的制定依據(jù)主要有5個來源：地方政府(黨委)在此之前出臺的維穩(wěn)類文件成為主要依據(jù)，占32.9%；其次是根據(jù)本地實際情況制定，占29.7%；將中央相關(guān)文件精神作為政策依據(jù)的占22%；而國家法律法規(guī)和地方法規(guī)作為政策依據(jù)的比例卻非常低，分別只有5.5%和9.9%。

表4 具體的制定依據(jù)

2.對評估原則與評估范圍的說明

穩(wěn)評原則是落實評估目標(biāo)和編寫評估內(nèi)容的指導(dǎo)性條文。數(shù)據(jù)顯示，各地為穩(wěn)評設(shè)定的原則平均有3條之多(標(biāo)準(zhǔn)差為1.5)。其中較多提及的是“分工統(tǒng)籌”，占比為27.3%，以下依次為“科學(xué)”占21.3%、“以人為本”占20%、“民主公開”占17.4%，比例最低的竟然是“依法”，只有14%。另外，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)77.4%的文本只是羅列了幾種評估原則，并沒有給出具體解釋，這可能造成下級機關(guān)在理解和執(zhí)行上的困難。

表5 評估原則的規(guī)定

各級政府和黨委的工作涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的各個方面，有關(guān)重大決策(事項)涵蓋的面也相當(dāng)廣泛。就統(tǒng)計結(jié)果看，各政策文本確定的應(yīng)評估范圍平均達到6項(標(biāo)準(zhǔn)差為3.5)，最多的高達15項。由表6可知，各地穩(wěn)評政策制定機構(gòu)普遍認(rèn)為，需要評估的范圍主要是資源開發(fā)與重點項目建設(shè)、城市發(fā)展和管理領(lǐng)域中的舊城改造拆遷補償與安置、企事業(yè)單位改革改制、涉農(nóng)涉牧的征地補償與安置、重要社會保障政策和價格政策的調(diào)整等。需要注意的是，在部分政策文本中出現(xiàn)了“政府認(rèn)為需要評估的其他問題”的范圍設(shè)定，比例占6.8%。這雖然是穩(wěn)評政策靈活性與自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，卻在一定程度上存在著無限擴大評估部門權(quán)力和職責(zé)范圍的風(fēng)險。

表6 主要評估范圍及其比例分布

3.對評估內(nèi)容的規(guī)定

在穩(wěn)評政策的制定環(huán)節(jié)中，科學(xué)合理地安排評估內(nèi)容極為重要，它是做出評估結(jié)論、制定最終決策的重要依據(jù)之一。中央“兩辦”在《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中明確規(guī)定了穩(wěn)評4個方面的內(nèi)容：合法性、合理性、可行性和可控性。本次研究顯示，各地基本按照中央的要求，結(jié)合本地區(qū)本部門的實際，對評估內(nèi)容做了規(guī)定和部分增減，評估內(nèi)容的數(shù)量平均為5條(標(biāo)準(zhǔn)差為1)。*由于地方政府增加的評估內(nèi)容基本都可以歸納到中央“指導(dǎo)意見”的范圍之中，而那些不能歸類的部分又不具有操作性，在本次研究中就被剔除了。其中，90.2%的文本對評估內(nèi)容逐條作了闡釋和說明。

表7顯示，各地所理解的“法”含義較廣，既有明文法、也有政策文件，既有國家法、也有地方部門法規(guī)，甚至包括各地自行制定的內(nèi)部規(guī)范。其中，“合乎國家層面的法律法規(guī)”占41.2%；其次是“合乎黨的方針政策”，占29.8%；有1/5左右的則依據(jù)上級政府制定的相關(guān)穩(wěn)評政策和指導(dǎo)意見。此外，有23%左右的文本規(guī)定了合法性審查的具體方面：比如重大決策(事項)的申報承建單位的資質(zhì)是否合法，決策(事項)的內(nèi)容是否合法，整個決策程序是否合法等。

表7 合法性的規(guī)定

表8顯示，各地穩(wěn)評內(nèi)容的合理性審查基本上是圍繞群眾利益這個中心點展開，而且使用“占多數(shù)的群眾”、“利益各方”等專有稱謂將政策影響人群予以細分。其中考慮較多的因素是“是否兼顧群眾利益”，占比為36.0%；其次是考慮“利益各方訴求”，占18.9%；第三位是考慮“符合科學(xué)發(fā)展觀”，占18%。

表8 合理性的規(guī)定

各地穩(wěn)評內(nèi)容的可行性審查涵蓋了論證可行性的前期準(zhǔn)備工作(意見征求和調(diào)查宣傳)、可行性的現(xiàn)實基礎(chǔ)(符合本地實際)、時間緯度(出臺時機和連續(xù)性)，以及實施方案的可行性等方面。表9表明，各地考慮最多的因素是現(xiàn)實基礎(chǔ)，占比為27.8%；其次是重大決策出臺時機的選擇，占23.8%。

表9 可行性的規(guī)定

穩(wěn)評內(nèi)容的可控性審查是提醒決策者要給重大決策(事項)設(shè)定“安全閥”，要有高度的風(fēng)險意識和對風(fēng)險的防控能力。表10顯示，各地在可控性審查中強調(diào)最多的是“群體性事件隱患”，占42.6%；其次是“具有預(yù)警和應(yīng)急措施”，占38.9%；少部分注意到“連帶性風(fēng)險隱患”，占14.8%；只有極少數(shù)將“輿情應(yīng)對和引導(dǎo)措施”納入，占比僅為3.7%。

表10 可控性的規(guī)定

4.責(zé)任主體與領(lǐng)導(dǎo)機制

穩(wěn)評應(yīng)該區(qū)分評估的責(zé)任主體和實施主體，以利于監(jiān)督評估過程、保障評估客觀性、提高評估質(zhì)量。統(tǒng)計結(jié)果顯示，86.3%的政策文本沒有對二者進行嚴(yán)格區(qū)分；只有23.5%的政策文本提及穩(wěn)評可以委托第三方機構(gòu)進行或者邀請第三方人員參與。

各地穩(wěn)評政策規(guī)定的評估責(zé)任主體不是唯一的，平均值為3個(標(biāo)準(zhǔn)差為1.6)。表11顯示，各地政策文本中認(rèn)為有資格成為穩(wěn)評責(zé)任主體的機構(gòu)依次是：重大項目的報建部門，占22.4%；重大決策的起草部門，占20.5%；某項關(guān)涉群眾利益的政策提出部門，占19.9%。還有19.3%的認(rèn)為評估工作的實施部門也是責(zé)任主體，只是這一“工作實施”的用語較為含糊，無法與此前提出的責(zé)任主體相區(qū)別。

表11 評估的責(zé)任主體

在穩(wěn)評領(lǐng)導(dǎo)機制方面，只有62.7%的政策文本作了較為詳細的規(guī)定；在規(guī)定了評估領(lǐng)導(dǎo)機制的政策文本中，針對某個重大決策(事項)涉及多部門的情況，70.6%的給出了解決交叉評估責(zé)任主體的辦法，即由主要責(zé)任單位牽頭或者由政府指定。但問題是，樣本中仍有三分之一以上沒有明確規(guī)定評估領(lǐng)導(dǎo)機制，仍有近1/3的沒有說明交叉評估主體之間的職責(zé)與分工。這會導(dǎo)致穩(wěn)評工作無人負責(zé)或相互“踢皮球”，從而削弱評估工作的效率。

(二)對政策執(zhí)行階段的解讀

1.穩(wěn)評的基本流程

通過對53份穩(wěn)評政策文本的歸納，發(fā)現(xiàn)各地對穩(wěn)評工作流程的規(guī)定還算周全，流程步驟的平均值為5步(標(biāo)準(zhǔn)差為1.3)。表12顯示，調(diào)查論證、分析預(yù)測、形成報告和確定實施意見這4個環(huán)節(jié)是各地穩(wěn)評流程的基本步驟；此外，規(guī)定流程中要有“制訂方案”和“落實維穩(wěn)措施”的各占10%左右；而“事先確定事項”、“成立領(lǐng)導(dǎo)小組”和“跟蹤評估結(jié)果”則被忽略，其比例都低于10%。

表12 評估流程的規(guī)定

2.意見征求的方法

雖然大多數(shù)政策文本提及評估資料收集的方法，但仍有17.6%的沒有在顯著位置說明針對利益相關(guān)者的意見征求的方式和方法。在有意見征求說明的政策文本中，意見收集方法平均達到4種(標(biāo)準(zhǔn)差為1.8)；可是，僅有3.9%的政策文本給出了各種方法的操作指南，高達96.1%的卻都是泛泛而談。

表13顯示，意見征求方法大體有兩類：一類是定性方法，包括實地勘察、專家咨詢、專題座談和聽證會；另一類是定量方法，主要有抽樣調(diào)查。其中被提及比例較高的方法是“專題座談”(占24.7%)、“抽樣調(diào)查”(占23.5%)、“實地勘察”(占20.4%)。遺憾的是，在所有的政策文本中都沒有找到關(guān)于不同的意見征求方法同時使用時分析結(jié)果不一致該如何協(xié)調(diào)的相關(guān)說明。

表13 意見征求的方法

3.風(fēng)險等級的確定

對社會穩(wěn)定風(fēng)險等級的確定是穩(wěn)評政策執(zhí)行中的重要環(huán)節(jié)。本次研究發(fā)現(xiàn)，97%的政策文本沒有明確說明確定社會穩(wěn)定風(fēng)險等級的具體方法，只是籠統(tǒng)地要求“依據(jù)評估內(nèi)容進行科學(xué)分析預(yù)測風(fēng)險概率和激烈程度，判斷風(fēng)險等級”；在風(fēng)險等級的劃分上，66.7%的政策文本給出了高風(fēng)險、中等風(fēng)險和低風(fēng)險3個等級，但其中僅有不到10%的給出了劃分等級的依據(jù)和量化指標(biāo)。

4.風(fēng)險報告的規(guī)定

風(fēng)險報告是對穩(wěn)評政策執(zhí)行階段主要工作的總結(jié)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，51%的政策文本沒有對風(fēng)險報告的出具、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進行規(guī)定，只有不到半數(shù)的政策文本簡要提及風(fēng)險報告應(yīng)該具備的形式與內(nèi)容；在有風(fēng)險報告說明的政策文本中，僅有7.8%的規(guī)定必須列出風(fēng)險防控的目標(biāo)及措施，92.2%的根本沒有考慮風(fēng)險防控措施。另外，僅有23.5%的明確要求在風(fēng)險報告中必須落實風(fēng)險防范的實施主體。

5.評估結(jié)論的運用

評估結(jié)論的運用是穩(wěn)評的價值所在，也是穩(wěn)評發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警功能的集中體現(xiàn)。統(tǒng)計結(jié)果表明，78.4%的政策文本明確規(guī)定了確立風(fēng)險等級后的處置方法：對應(yīng)著風(fēng)險的高中低3個等級，風(fēng)險評估結(jié)論分別是不實施、暫緩實施和實施。其中，給出評估結(jié)論運用的具體技術(shù)指標(biāo)的只有11.8%；還有15.4%的政策文本規(guī)定了4種評估結(jié)論應(yīng)用方式：不實施、部分實施、暫緩實施和實施，這無法和風(fēng)險評估的三個等級對應(yīng)起來，會造成實際操作的困難。

(三)對政策評估與政策終結(jié)階段的解讀

1.評估成效考核

穩(wěn)評本身依然需要成效評估，通過建立相應(yīng)的考評機制和規(guī)章則是政策成效評估的一般做法。在對所有政策文本進行統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)，將穩(wěn)評納入到政績考核體系中的占58.8%，其余的均未明確將該項工作與評估單位及其責(zé)任人的政績掛鉤。

2.問責(zé)機制

表14顯示，各地穩(wěn)評政策規(guī)定的責(zé)任追究的條件主要有4類：其中“應(yīng)評未評”、“由于評估不力引發(fā)群體性事件”和“評估失實”等3類出現(xiàn)的頻率相對較高，而“造成決策失誤”出現(xiàn)的比例則低得多。

表14 責(zé)任追究的條件

表15表明，各地穩(wěn)評責(zé)任追究的主要依據(jù)是地方制定的維穩(wěn)文件和內(nèi)部規(guī)定，其次是國務(wù)院出臺的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，再后是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。明文要求用紀(jì)律處分的方式進行處罰的占60%，聲稱追究責(zé)任主體法律責(zé)任的只占40%。

表15 責(zé)任追究的依據(jù)

3.政策終結(jié)的期限

本次研究顯示，只有17%的文本明確規(guī)定了政策的時效性，其有效期平均為3年；高達83%的文本沒有明確政策的有效期，這與政策文本的名稱——“暫行(試行)”實際上是相背離的,這給將來廢止政策的隨意性埋下了隱患。

四、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策存在的問題與改進建議

(一)現(xiàn)有穩(wěn)評政策文本反映出的問題

1.政策目標(biāo)偏離

在穩(wěn)評目標(biāo)多元化的背景下，“維護群眾利益”這個根本目標(biāo)并沒有引起各地各級政策制定部門的重點關(guān)注，被提及的比例較低；評估內(nèi)容的合理性審查本應(yīng)以群眾利益為主要測評點，但政策文本在用語上卻體現(xiàn)出政府主導(dǎo)和項目本位，只是“兼顧到”群眾利益。政策目標(biāo)偏離反映出價值取向的偏頗：多數(shù)決策者是站在維穩(wěn)的立場、而非“維護公共利益”的角度來設(shè)定穩(wěn)評目標(biāo)。

2.政策主體的權(quán)責(zé)模糊

第一，黨委和政府共同成為穩(wěn)評政策的制定主體，這存在一定的法理歧義。雖然黨政聯(lián)合制定和頒布穩(wěn)評政策可以凸顯黨和政府對該項工作的重視程度，但也給權(quán)責(zé)劃分帶來困難?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》要求各級黨的機關(guān)不直接從事行政行為，而是經(jīng)過法定程序使黨的主張成為國家意志。2012年，中央“兩辦”印發(fā)的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》也明確規(guī)定：“凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，一般不以黨委、政府或‘兩辦’名義聯(lián)合行文”。

第二，在穩(wěn)評政策規(guī)定的責(zé)任主體上也存在權(quán)責(zé)模糊的問題。一方面，一個重大事項往往會牽涉到?jīng)Q策的提出、起草、報建、牽頭和審批等各個部門，那么誰才是最終的實際負責(zé)并承擔(dān)風(fēng)險的主體呢？另一方面，牽頭單位與其他協(xié)作單位的責(zé)任分擔(dān)也不明確，一旦評估效果不佳或造成群體性事件等嚴(yán)重后果，不同主體之間又會相互推諉。

3.政策客體不夠明晰

超過半數(shù)的文本沒有給出重大決策(事項)及其風(fēng)險的界定，也沒有解釋什么是穩(wěn)評。政策制定者之所以對政策客體不做說明，要么是認(rèn)為不言自明，要么自身就是盲目的。即使給出說明的那些文本，也對重大決策(事項)及其風(fēng)險以及穩(wěn)評的內(nèi)涵把握不夠準(zhǔn)確，缺乏多元參與的治理意識。

4.政策制定的法制化水平亟需提高

各地各部門在制定穩(wěn)評政策時雖然聲稱堅持依法原則，但真正明確給出依據(jù)的是哪部法律法規(guī)的則少之又少，在評估范圍的劃定上給予政府過大的自由裁量權(quán)，幾乎所有的文本都制定了看似嚴(yán)格的問責(zé)機制，但基本都是按黨紀(jì)、政紀(jì)處罰，幾乎沒有提及依據(jù)法律法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任主體的行政、民事或刑事責(zé)任。

5.政策流程的系統(tǒng)性有待提升

首先，基本評估流程不夠完整。大多數(shù)政策文本強調(diào)了資料收集與報告分析，但缺少對事前準(zhǔn)備階段和事后跟蹤階段的規(guī)定。其次，評估內(nèi)容審查存在系統(tǒng)性缺憾。例如，可行性審查忽略了對前期調(diào)查宣傳和后期維穩(wěn)方案的強調(diào)；可控性審查對不同類型風(fēng)險之間的連帶性和關(guān)聯(lián)性考慮較少，對輿情的作用和“風(fēng)險放大”的后果認(rèn)識不足，相關(guān)的防范措施也不到位。最后，絕大多數(shù)文本沒有給出時效期限。

6.政策手段的可操作性需要加強

在風(fēng)險調(diào)查方面，雖然所有的文本都聲稱要使用諸如抽樣調(diào)查、座談會、專家咨詢等方法，卻沒有一個詳細地給出運用這些方法時的技術(shù)指標(biāo)。在風(fēng)險等級確定上，1/3以上的文本沒有明確風(fēng)險等級的說明；即便劃定了風(fēng)險等級的文本，其確定依據(jù)的量化水平又嚴(yán)重不足。在風(fēng)險報告方面，絕大多數(shù)文本沒有明確要求寫上風(fēng)險防控目標(biāo)，致使穩(wěn)評與后續(xù)的風(fēng)險防控和應(yīng)急管理不能很好地銜接；有七成多的文本沒有明確落實風(fēng)險防控任務(wù)的責(zé)任主體，所謂防患于未然就成了空中樓閣。在評估結(jié)論的應(yīng)用上，有的文本確定的風(fēng)險等級有3類，而評估結(jié)論的運用卻有4種，無法一一對應(yīng)。

(二)健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的建議

健全重大決策(事項)穩(wěn)評體系需要從深化穩(wěn)評管理體制改革、不斷提高穩(wěn)評法制化水平、完善和創(chuàng)新穩(wěn)評機制幾個方面入手。

1.深化穩(wěn)評管理體制改革

通過深化穩(wěn)評管理體制改革，理順穩(wěn)評政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和修訂等各個環(huán)節(jié)的組織關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)體制。鑒于前文所述各地穩(wěn)評中的體制性弊端，首先要明確提出各級地方政府作為本行政區(qū)域范圍內(nèi)穩(wěn)評工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與責(zé)任主體，負責(zé)進行綜合協(xié)調(diào)。

各級政府應(yīng)該成立穩(wěn)評領(lǐng)導(dǎo)小組，作為轄區(qū)內(nèi)所有重大決策(事項)穩(wěn)評工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)對評估報告的最終審核并依據(jù)該評估結(jié)果做出決策。依托各級政府辦公廳(室)成立穩(wěn)評工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)跨區(qū)域、跨部門的穩(wěn)評協(xié)調(diào)；作為過渡，目前該項工作可暫由維穩(wěn)辦負責(zé)實施。根據(jù)屬地和分類原則，凡是由政府做出的各類關(guān)涉公眾利益的單一型公共政策的穩(wěn)評，由該項公共政策的制定部門負責(zé)實施；凡是涉及區(qū)域內(nèi)重大項目工程的穩(wěn)評，由項目報建部門負責(zé)實施；由于很多重大項目工程涉及多個地區(qū)和部門利益，建議由穩(wěn)評領(lǐng)導(dǎo)小組指定同級維穩(wěn)辦進行評估對于重大活動的穩(wěn)評則由活動的主辦部門負責(zé)實施。從長遠角度看，穩(wěn)評可以委托獨立的第三方進行。一般來說，一級政府只對本轄區(qū)的重大決策(事項)的穩(wěn)評負責(zé)；由上級政府決策在下級政府轄區(qū)內(nèi)實施的重大事項，則應(yīng)由上級政府負責(zé)組建領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)、指定評估實施機構(gòu)并最終審核裁決，下級政府更多的是配合和提供幫助，不承擔(dān)主要的責(zé)任。

2.不斷提高穩(wěn)評法制化水平

強調(diào)提高穩(wěn)評的法制水平，就是為了將國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部之間、國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的利益關(guān)系調(diào)整納入現(xiàn)行法律體系。一方面，穩(wěn)評要體現(xiàn)公民權(quán)優(yōu)先的原則。法治的目的在于實現(xiàn)公平正義，政府依法開展穩(wěn)評是為了保護群眾利益，保障公民權(quán)利，并通過穩(wěn)評將政府行為置于法律的制約和控制之下。另一方面，提高穩(wěn)評法制化水平要有社會系統(tǒng)視角。既要讓穩(wěn)評政策的出臺有法律依據(jù)，也要讓評估范圍和具體內(nèi)容的設(shè)置有法可依，還要保證評估流程處在法律的監(jiān)督之下，對評估后果的問責(zé)也要有法律依據(jù)。

從靜態(tài)結(jié)構(gòu)看，穩(wěn)評法制建設(shè)必備的要素有：① 完整的穩(wěn)評法規(guī)和政府規(guī)章(政策)文本；② 依法設(shè)定的穩(wěn)評機構(gòu)及其權(quán)利和責(zé)任；③ 實施穩(wěn)評時國家權(quán)力之間以及國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的法律調(diào)整機制。從政策運作的角度看，提高穩(wěn)評法制化水平則需要：① 以國家法律的形式規(guī)范穩(wěn)評；② 加強穩(wěn)評的執(zhí)法力度，尤其是強化評估中的合法性審查，對重大決策(事項)的立項依據(jù)、決策主體、決策程序的合法性進行嚴(yán)格審核；③ 加強對穩(wěn)評的司法監(jiān)督，包括對評估過程的失職失察所造成的嚴(yán)重后果的黨紀(jì)責(zé)任追究、行政處罰、法律責(zé)任追究等?？傊?，穩(wěn)評必須有法律授權(quán)。

3.完善穩(wěn)評工作機制

穩(wěn)評工作機制是指穩(wěn)評主體為了更好地開展評估工作而建立的一套行之有效的工作方法和工作模式，它具有評估過程的程序化、評估技術(shù)的規(guī)范化、評估內(nèi)容的精細化、評估測量的定量化、評估結(jié)果的可操作化等特征。

具體來說，在穩(wěn)評準(zhǔn)備和實施階段，要完善風(fēng)險調(diào)查與公眾意見征求機制。例如準(zhǔn)確確定某個重大決策(事項)將會影響到的相關(guān)利益群體的范圍有多大、人數(shù)有多少；調(diào)查對象的選取一定要科學(xué)，可以按照利益相關(guān)程度的大小進行調(diào)查對象抽樣比例的分配，在確定好比例之后使用概率抽樣的方法(簡單隨機法或系統(tǒng)抽樣法)，抽取一定規(guī)模的利益相關(guān)者作為公眾的代表開展意見征求活動。采用問卷調(diào)查法征求意見時，強調(diào)的是樣本的代表性；運用座談會、專家咨詢會、聽證會等方法獲取公眾意見時，強調(diào)的則是與會者的典型性，包括需要聽到反對的意見。這類意見征求對象的選取可以在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上篩選，也可以吸納那些主動要求參與意見征求活動的人。

在風(fēng)險識別和結(jié)果運用階段，要完善風(fēng)險識別與風(fēng)險等級確定機制。在風(fēng)險調(diào)查的基礎(chǔ)上，找出利益相關(guān)者不理解、不認(rèn)同、不滿意、不支持的方面，重點可放在土地房屋征收方案、技術(shù)和經(jīng)濟方案、生態(tài)環(huán)境影響、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會影響、質(zhì)量安全、媒體輿論導(dǎo)向等方面的風(fēng)險點查找上，建立這些影響因素與它們可能導(dǎo)致的社會穩(wěn)定風(fēng)險之間的因果鏈。按照重大事項的不同階段(決策、準(zhǔn)備、實施、運行)，估算可能引發(fā)穩(wěn)定風(fēng)險事件的時間和形式，風(fēng)險事件的發(fā)生概率、影響程度和風(fēng)險程度。

在風(fēng)險防范和后續(xù)效果跟蹤階段，要完善風(fēng)險防控與源頭治理機制。風(fēng)險防控預(yù)案的制定與后續(xù)落實才是穩(wěn)評的價值所在。首先要在穩(wěn)評政策中明示風(fēng)險防范的目標(biāo)，明確提出落實防范措施的責(zé)任主體、協(xié)助單位、防范責(zé)任和具體工作內(nèi)容、風(fēng)險控制節(jié)點、實施時間等。另一方面要持續(xù)跟蹤該項評估的落實情況，對評估效果和風(fēng)險防控措施做出再評估，這就要求將穩(wěn)評機制與應(yīng)急管理機制有機結(jié)合起來，讓穩(wěn)評成為應(yīng)急管理中源頭治理機制的組成部分。

特別需要指出的是，當(dāng)今世界，互聯(lián)網(wǎng)為依托的虛擬社會已和現(xiàn)實社會融為一體，并在很大程度上改變了人們的生活方式和交往方式；互聯(lián)網(wǎng)上海量信息的傳播與發(fā)酵，不僅成為社會穩(wěn)定風(fēng)險的“放大器”，有時甚至本身就是“風(fēng)險源”。遺憾的是，目前各地的穩(wěn)評政策文本在“政策客體”上幾乎都未涉及網(wǎng)絡(luò)輿情，更遑論主動把互聯(lián)網(wǎng)當(dāng)做開展穩(wěn)評工作的平臺與工具。既然現(xiàn)在社會的方方面面都呈現(xiàn)為“互聯(lián)網(wǎng)+”的形態(tài)，重大決策(事項)穩(wěn)評的前景也將是“互聯(lián)網(wǎng)+”式的穩(wěn)評。在建立健全穩(wěn)評體系的時候，各地不能不高度關(guān)注并順應(yīng)這個大趨勢。

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責(zé)任編輯：熊先蘭

On the Social Stability Risk Assessment Policy in China

TONG Xing， ZHANG Le

(PublicAdministrativeSchool,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210093;SocialWorkDepartment,ShandongUniversity,Weihai,Shandong264209,China)

This paper selects 53 government documents as a study sample and uses the method of content analysis and statistical tools.It analyzes the static structure and dynamic process of social stability risk assessment policy. The results show that the main problems of country social stability risk assessment policy are as follows, the policy target deviation, the rights and responsibilities between the policy subjects are ambiguous, the policy objects are not clear, the legalization degree in policy establishment is not high, the systemic of policy process is not strong and the operability of policy instruments are poor.In order to solve the above problems, this paper presents the feasible suggestions to perfect social stability risk assessment system.

social stability risk assessment; policy analysis; content analysis

2015-02-16

童星(1948-)，男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。主要從事社會發(fā)展、社會保障與社會風(fēng)險管理研究；張樂(1978-)，男， 南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后，山東大學(xué)(威海)社會工作系副教授。主要從事社會風(fēng)險與社會政策研究。

國家社會科學(xué)基金重大項目“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”(編號：11&ZD028)；國家社科基金一般項目“鄰避設(shè)施決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制完善與路徑優(yōu)化研究”(編號：14BSH020)；中國博士后科學(xué)基金面上資助項目“快速城市化背景下的鄰避沖突及治理研究”(編號：2014M551535)階段性成果。

D630

A

1001-5981(2015)03-0016-07