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    高?!靶姓眴栴}解決路徑探析

    2015-02-21 03:39:42
    關(guān)鍵詞:行政化權(quán)力學(xué)術(shù)

    張 慧

    (長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)行政學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

    上個(gè)世紀(jì)90年代,眾多學(xué)者開始將研究關(guān)注點(diǎn)集中于我國(guó)高校的行政化問題。特別是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》公布后,解決高?!靶姓钡膯栴}越來(lái)越引起高等教育界和社會(huì)各界的關(guān)注。

    一 高?!靶姓备拍罱缍?/h2>

    行政是高校的建設(shè)發(fā)展中不可或缺的組織與活動(dòng)。高等教育領(lǐng)域所談及的解決高?!靶姓眴栴}是指高校中行政權(quán)力的泛化,具體是指無(wú)視教育教學(xué)以及學(xué)術(shù)規(guī)律的存在,完全依賴于行政性公權(quán)利,運(yùn)用行政模式和機(jī)制調(diào)整教育和學(xué)術(shù)。其外部表現(xiàn)為,一是按行政級(jí)別對(duì)高校進(jìn)行設(shè)置和劃分。一般副部級(jí)高校直屬教育部,中央和所在地地方財(cái)政提供教育經(jīng)費(fèi),一些廳級(jí)、副廳級(jí)高校直屬省級(jí)。二是按行政模式配備任免高校干部。如省屬高校干部的調(diào)配任免權(quán)屬于該地區(qū)省委組織部或該地區(qū)省委高校工委,教育部則調(diào)配任免部屬高校。筆者從部分985高校走訪調(diào)查情況來(lái)看,11所學(xué)校的22名黨政一把手有50%曾任職于政府部門。三是按行政方式配置高校資源,其中包含高校的人、財(cái)、物以及具體教育教學(xué)、科學(xué)研究、文化服務(wù)等具體業(yè)務(wù)。其內(nèi)部表現(xiàn)主要為,一是行政管理人員配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大。與此相對(duì)應(yīng),學(xué)校下設(shè)院系也與學(xué)校匹配地設(shè)置人數(shù)眾多的領(lǐng)導(dǎo)、組織機(jī)構(gòu)和工作人員。目前,從調(diào)研看,大部分省部屬高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子一般有領(lǐng)導(dǎo)10多名,黨政機(jī)構(gòu)20到30個(gè)左右,機(jī)關(guān)工作人員400名左右。二是重大事項(xiàng)決策多為行政干預(yù)和決策。高校是教育教學(xué)高地,然而,很多涉及學(xué)校教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究、資源配置等重大問題的決策權(quán)基本上由黨政管理機(jī)構(gòu)享有和實(shí)施,學(xué)校常設(shè)的學(xué)術(shù)、學(xué)位委員會(huì)等很少發(fā)揮作用。

    二 高?!靶姓眴栴}帶來(lái)的弊端

    (一)偏離大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)

    在行政思維的主導(dǎo)下,部分高校在辦學(xué)治校的過(guò)程中往往追求短期的政績(jī),而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)學(xué)校發(fā)展建設(shè);部分高校注重面子工程,貸款圈地只為大肆建樓舍館宇;有些高校把創(chuàng)收獲利放在首位,不顧教育公益性事業(yè)的根本屬性,忽視立德樹人教育的本質(zhì)。

    (二)扼殺學(xué)術(shù)創(chuàng)造力

    行政權(quán)利化的趨勢(shì)導(dǎo)致部分高校淡化了教育教學(xué)的功能與理念。在功利性、追逐行政權(quán)利化理念的趨勢(shì)下,一些教育工作者淡化對(duì)教育教學(xué)、學(xué)術(shù)學(xué)問等的追求和理想,勢(shì)必使高校失去原有的生機(jī)與活力,無(wú)法實(shí)現(xiàn)教育之本質(zhì)目的。

    (三)容易滋生校園腐敗

    過(guò)度的行政理念下,容易導(dǎo)致招生就業(yè)、人才引進(jìn)、職稱評(píng)聘等都受到行政公權(quán)利的過(guò)分干涉,從而使得教育教學(xué)質(zhì)量、教育教學(xué)能力、學(xué)術(shù)科研能力等無(wú)法進(jìn)入評(píng)價(jià)機(jī)制,真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

    三 高校“行政化”問題存在的原因

    (一)外部原因

    首先,教育體系中高等教育的泛政治化思想促使高校管理行政化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國(guó)教育體系中的高等教育沒有強(qiáng)調(diào)其作為公益性事業(yè)的屬性,反而被定位為整個(gè)社會(huì)的上層建筑,從而帶有較強(qiáng)的政治色彩,最終導(dǎo)致了高等學(xué)校教育管理機(jī)構(gòu)等級(jí)層次森嚴(yán),其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)利的劃分具有嚴(yán)格限制,進(jìn)而體現(xiàn)了類似政府行政管理機(jī)關(guān)的行政化屬性。其次,高校一把手任命形式及制度的存在。高校一把手任命形式和制度的存在是導(dǎo)致高校行政化和一把手身份“官員化”的直接結(jié)果和深層原因。我國(guó)高校的一把手都不是經(jīng)過(guò)高校共同體內(nèi)部群眾自發(fā)醞釀而產(chǎn)生的,而是在高校外部自上而下的權(quán)力運(yùn)作下由行政機(jī)關(guān)或者說(shuō)政府直接任免,這種任命機(jī)制或者說(shuō)任命形式必然導(dǎo)致高校一把手、主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更多地負(fù)責(zé)于上級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)。

    (二)內(nèi)部原因

    首先,不合理配置學(xué)術(shù)權(quán)力與行政公權(quán)利的關(guān)系。學(xué)術(shù)權(quán)力是理順、調(diào)整以確保高校教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究等各個(gè)部分發(fā)揮各自屬性和作用以及成為緊密聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一整體的指揮棒。這就要求二者必須合理行使各自的權(quán)利,任何一種權(quán)力偏離軌道,必然會(huì)打破二者關(guān)系,進(jìn)而阻礙和制約學(xué)校的發(fā)展建設(shè)。其次,行政公權(quán)力排斥、阻礙和掠奪學(xué)術(shù)權(quán)力作用的發(fā)揮。由于從事教育教學(xué)和學(xué)術(shù)研究的主體是學(xué)術(shù)人員,其行為活動(dòng)的區(qū)域、權(quán)力作用和服務(wù)的領(lǐng)域通常僅限于所屬或從事的學(xué)科,而高校資源配置往往涉及不同學(xué)科、不同領(lǐng)域,這就使得以學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)能力來(lái)配置的標(biāo)準(zhǔn)得不到保障,由于資源最終配置不能由學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)能力來(lái)調(diào)整,那么,學(xué)術(shù)自由勢(shì)必不能得到充分保障和發(fā)揮。再次,監(jiān)督機(jī)制缺乏。只有合理分配高校黨組織、行政公權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系,甚至是明確校、院、系三級(jí)黨組織、行政公權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的主體、內(nèi)容和職責(zé)界限,才能真正發(fā)揮監(jiān)督作用,進(jìn)而保障各自權(quán)利發(fā)揮應(yīng)有作用。

    四 高校“行政化”問題的解決途徑

    高?!靶姓眴栴}的解決需要我們?cè)谧鹬馗咝^k學(xué)規(guī)律的前提下,有條件地接受政府的管理,并在學(xué)校建設(shè)發(fā)展過(guò)程中不斷克服和避免政府對(duì)高校管理的行政化以及高校自身管理的行政化。應(yīng)該說(shuō)各國(guó)政府對(duì)高校管理的模式是不盡相同的,卻都是在接受有限定或者有條件下的管理的狀態(tài)下,試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)高校最終的管理控制權(quán),其內(nèi)容包括資源配置確定、辦學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)、高校主要領(lǐng)導(dǎo)任免以及高校董事會(huì)或理事會(huì)等學(xué)校權(quán)力機(jī)關(guān)成立的標(biāo)準(zhǔn)等[1]。正因?yàn)槿绱?,僅僅認(rèn)為“去掉高校行政級(jí)別”就是解決我國(guó)高校行政化問題的途徑是膚淺的、較低層次的。筆者認(rèn)為要解決高校“行政化”問題可從以下兩個(gè)方面努力。

    (一)加快建設(shè)民主機(jī)制

    1.擴(kuò)大民主參與廣度和深度。我國(guó)高校施行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,校長(zhǎng)由上級(jí)任命,其內(nèi)部各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部也都是層層由上級(jí)組織任命,雖然在選拔、任命過(guò)程中都進(jìn)行了各個(gè)層面的公示,包括投票和征求意見等,但由于指向性的相對(duì)確定性,往往使公示、征求意見以及民主投票等方式流于形式,并未發(fā)揮其真正的民主和公正作用[2]。為此,要解決問題,必須發(fā)揮民主作用,在機(jī)制上下功夫。應(yīng)成立由教師代表、學(xué)生代表、人大代表、校友代表、學(xué)校其他領(lǐng)導(dǎo)、政府官員等組成的學(xué)校董事會(huì)或理事會(huì)對(duì)學(xué)校遴選主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策和監(jiān)督。應(yīng)建立健全高校主要領(lǐng)導(dǎo)遴選機(jī)制,實(shí)行以推薦自薦、公開述聘、投票選舉、上報(bào)教育部等程序?yàn)橹鞯墓_招聘制度。應(yīng)建立健全民主組織與發(fā)揮民主機(jī)制作用,建立健全高校教育教學(xué)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、教職工委員會(huì)等民主組織機(jī)構(gòu),推進(jìn)各項(xiàng)重大事務(wù)由上述民主組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主表決的程序。特別是在具體推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)決杜絕和避免教育教學(xué)委員會(huì)成員由行政任命,職稱評(píng)定委員會(huì)要由院長(zhǎng)辦公會(huì)定而非學(xué)術(shù)委員會(huì)來(lái)確定,實(shí)實(shí)在在地改變由上而下的任命,變?yōu)橛上露系剡x舉,從而,從形式和實(shí)質(zhì)上真正保證民主的推進(jìn)。

    2.分離和劃分高校內(nèi)外權(quán)利。要大力推進(jìn)教育領(lǐng)域特別是高等教育領(lǐng)域的政校分離。切實(shí)落實(shí)中央早就提出的“遵循政事分開的方向,逐步取消事業(yè)單位的行政級(jí)別”的意見,去除高校行政化級(jí)別屬性,還高校知識(shí)型組織團(tuán)體的身份。要大力精簡(jiǎn)高校黨政機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員的配備,特別是要大力簡(jiǎn)化高校內(nèi)部存在的類似于與行政部門內(nèi)部設(shè)置機(jī)構(gòu)相匹配的管理機(jī)構(gòu),充分還原和強(qiáng)化高校教書育人的主體責(zé)任,以教書育人、教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究為主體設(shè)置和匹配高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。要合理劃分中央和地方政府教育管理部門的權(quán)力,建立符合發(fā)展教育事業(yè)、推進(jìn)國(guó)家建設(shè)的中央與地方教育行政管理部門的和諧關(guān)系。應(yīng)改變現(xiàn)在政府和學(xué)校由于資源配置、干部任命等情況下的控制與被控制的關(guān)系。應(yīng)將政府行政主管部門與學(xué)校分離開來(lái),充分還高校自主。如可以設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì),把高校從行政主管部門控制下剝離出來(lái),先由人大預(yù)算和確認(rèn),之后再把經(jīng)費(fèi)放到高校撥款委員會(huì),再撥給學(xué)校[3]。為落實(shí)《規(guī)劃綱要》中“推進(jìn)中央向地方放權(quán),政府向?qū)W校放權(quán)”的要求,目前,各地政府也正在積極推進(jìn)權(quán)利的下放進(jìn)程,例如部分地區(qū)都相繼出臺(tái)對(duì)于專業(yè)設(shè)置、學(xué)位審批、學(xué)籍管理等等權(quán)力下放的文件。此外,還有一個(gè)趨勢(shì)就是目前中央對(duì)于教育領(lǐng)域的行政管理權(quán)也在積極不放,由地方政府自主管理為主,中央教育行政機(jī)構(gòu)和地方教育行政機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置上表現(xiàn)為一種平行的對(duì)等關(guān)系,而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的緊密型隸屬關(guān)系。當(dāng)然在推進(jìn)過(guò)程中,也有學(xué)者提出這種中央與地方教育行政部門分權(quán)管理模式容易導(dǎo)致和加大我國(guó)教育發(fā)展的不均衡[4],但就目前效果來(lái)看,這種分權(quán)模式正發(fā)揮積極作用,就像加州大學(xué)教授漢森(Mark Hanson)所說(shuō)的那樣——“地方分權(quán)化既不好也不壞,它只是達(dá)到某一目的的一種手段”[5]。綜合權(quán)衡而言,我們應(yīng)該在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)適度推進(jìn)高等教育的非集中化、地方化[6]。

    (二)更新管理體制

    1.建構(gòu)扁平式組織機(jī)構(gòu)。要改變我國(guó)高等教育傳統(tǒng)的“金字塔式”分層等級(jí)的行政化體制,去除這種等級(jí)分明、垂直權(quán)利管理森嚴(yán)的官僚化機(jī)制和官僚作風(fēng),應(yīng)建構(gòu)適合的知識(shí)型組織或?qū)W術(shù)性團(tuán)體的管理組織機(jī)構(gòu)??死酥赋?“一所大學(xué)的運(yùn)行應(yīng)該更像一個(gè)聯(lián)邦或者邦聯(lián),而非一個(gè)等級(jí)性較強(qiáng)的官僚體系。”管理者與知識(shí)工作者應(yīng)更多地體現(xiàn)平等的合作,而非上下級(jí)關(guān)系。只有這種崇尚自由、平等、合作以及實(shí)行扁平化管理模式的組織,才能建立健全民主科學(xué)決策與執(zhí)行體系。

    2.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)身份和觀念。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的高校作為政府權(quán)利泛化、政府機(jī)關(guān)延展的后果和縮影,就應(yīng)高舉教育教學(xué)和科研服務(wù)的旗幟,彰顯高校以服務(wù)為宗旨的公益性組織的屬性。應(yīng)將資源配置等重大權(quán)利歸屬于以學(xué)術(shù)能力、學(xué)術(shù)水平為考量的學(xué)術(shù)人員,在推進(jìn)去除行政級(jí)別這種“去行政化”做法的同時(shí),樹立“行政權(quán)力必須服從和服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力”的理念。正如美國(guó)學(xué)者凡勃倫說(shuō),要提高學(xué)術(shù)研究的效率和效果,高校的行政管理人員必須服務(wù)于大學(xué)的學(xué)者和科學(xué)家團(tuán)體[7]。

    [1]王德廣,繆偉.高校管理制度的缺失及其創(chuàng)新策略研究[J].江蘇高教,2008,(3).

    [2]張曉鵬.學(xué)院建制與管理分權(quán)——從國(guó)外名牌大學(xué)經(jīng)驗(yàn)得到的啟示[J].全球教育展望,2001,(2).

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