我國學(xué)校體育政策執(zhí)行的制約因素與路徑選擇
——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析

潘凌云，王 健，樊蓮香

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我國學(xué)校體育政策執(zhí)行的制約因素與路徑選擇
——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析

潘凌云1,2，王 健2，樊蓮香3

政策執(zhí)行難是阻礙我國學(xué)校體育改革與發(fā)展的沉疴與頑疾。運用文獻資料調(diào)研、邏輯分析等方法，結(jié)合史密斯的政策執(zhí)行過程模型，對我國學(xué)校體育政策執(zhí)行中的困境進行分析，研究認(rèn)為，學(xué)校體育政策執(zhí)行是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的綜合性工程，政策本體的內(nèi)在限制性因素、政策運行中治理結(jié)構(gòu)的孱弱與執(zhí)行工具的單一、目標(biāo)群體利益選擇的“短視性”與“自利性”傾向以及浮躁、急功近利的教育訴求對體育的傾軋等，都是我國學(xué)校體育政策執(zhí)行中的重要掣肘因素。要突破政策執(zhí)行困境，必須深刻認(rèn)識學(xué)校體育變革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，高位入手，頂層設(shè)計，形成具有耦合效應(yīng)的學(xué)校體育政策體系；層級性治理、多屬性治理與高位推動相結(jié)合，形成政策執(zhí)行的整體性治理效應(yīng)；豐富政策執(zhí)行的手段，形成政策工具合力；推動政策教化常態(tài)化，尋求目標(biāo)群體政策遵從的理性自覺；深化制度的改造與創(chuàng)新，優(yōu)化學(xué)校體育政策執(zhí)行環(huán)境等。

學(xué)校體育政策；政策執(zhí)行；史密斯模型；路徑選擇

改革開放以來，我國學(xué)校體育領(lǐng)域出臺了大量政策、法規(guī)，以強化對學(xué)校體育事業(yè)的引領(lǐng)、調(diào)控和管理。但值得深思的一個現(xiàn)實問題是，政策的相繼出臺，并沒有完全達到預(yù)期的目標(biāo)。譬如，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》(以下簡稱《意見》)頒布一年半后，國家督導(dǎo)團對華北某省20所中、小學(xué)的政策實施情況進行了督查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“有些學(xué)校初中畢業(yè)班、高中畢業(yè)班沒有開設(shè)體育課，有些學(xué)校根本沒有把全體學(xué)生的體育衛(wèi)生工作納入學(xué)校教育的一部分，30個班級的小學(xué)只有1個兼職體育教師，3 000多人的高中學(xué)校體育器材少有使用的痕跡，20個學(xué)校只見到1種體育教學(xué)參考資料，一半以上的學(xué)校沒有體育衛(wèi)生師資的培訓(xùn)記載……”[8]也有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“半數(shù)以上的學(xué)校幾乎沒有執(zhí)行過‘7號文件’中部署的任何工作?！盵3]正所謂 “文件歸文件，實踐歸實踐”。一些學(xué)者指出，政策領(lǐng)域一個頗為尷尬的實際狀況是，“力圖應(yīng)對諸多現(xiàn)實問題的政策行動，很多都沒能解決原本存在的現(xiàn)實問題，因為問題仍然在持續(xù)。”[22]作為新中國成立以來學(xué)校體育工作規(guī)格最高的文件尚且如此，更遑論其他政策的執(zhí)行情況了，政策執(zhí)行難可謂阻礙我國學(xué)校體育變革的沉疴與頑疾。

面對我國學(xué)校體育政策執(zhí)行中的困境，研究者們也開始探究：有哪些因素在干擾著政策的執(zhí)行？要在政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)最大限度地避免失敗，人們需要做什么？針對這些問題，一些研究者開始著力審視導(dǎo)致學(xué)校體育政策執(zhí)行陷入困境的種種原因，并力圖尋找相應(yīng)的脫困之策。文獻梳理可見，盡管這些研究已取得了一定成果，但它們對影響學(xué)校體育政策執(zhí)行的有關(guān)變量的關(guān)注比較分散，特別是存在視域狹窄和孤立地看問題之嫌。學(xué)校體育政策的執(zhí)行是一個政策系統(tǒng)內(nèi)、外眾多因素交互作用的過程，如果能夠采用一個成熟的理論模型呈現(xiàn)和詮釋政策執(zhí)行過程，將會有助于厘清各種分散的認(rèn)識和成果，進而為學(xué)校體育政策執(zhí)行實踐的優(yōu)化提供更為清晰、完整的指導(dǎo)思路。鑒于此，本研究借用史密斯的政策執(zhí)行過程模型，對學(xué)校體育政策執(zhí)行的復(fù)雜性和政策執(zhí)行中的困境及其原因進行分析，在此基礎(chǔ)上，提出富有針對性和可行性的政策推進路徑，以期為學(xué)校體育政策執(zhí)行研究的深化與實踐的優(yōu)化提供思路。

1 史密斯政策執(zhí)行過程模型的解構(gòu)與應(yīng)用

對政策執(zhí)行影響因素的研究，理論與實踐上大體涉及3方面的問題：1)影響政策執(zhí)行的因素有哪些；2)這些因素是如何影響政策執(zhí)行的；3)怎樣利用和創(chuàng)造積極因素，規(guī)避不利于政策執(zhí)行的消極因素。在這些問題上，中外不少政策學(xué)者已進行了有效探索，并形成了一些有力的解釋模型。最早對政策執(zhí)行影響因素進行系統(tǒng)分析并構(gòu)建政策執(zhí)行過程模型的是美國學(xué)者托馬斯·史密斯(T.B.Smith)。史密斯研究指出，在一些第三世界國家，政府傾向于制定一些內(nèi)容宏觀、寬泛而綜合的政策，而官僚機構(gòu)卻缺乏實施這些政策的能力、信心或愿望，利益集團、相關(guān)群體與個人也往往傾向于影響政策而不是主動執(zhí)行它。在《政策執(zhí)行過程》一書中，史密斯對影響政策執(zhí)行成敗所需考慮和認(rèn)定的因素進行了系統(tǒng)的梳理歸納，進而提出了公共政策執(zhí)行過程的理論框架，首次提出了政策執(zhí)行“四因素論”[24](圖1)，即：1)理想化的政策(ideal policy)，包括政策的淵源、合理性和可行性等；2)執(zhí)行機構(gòu)(implementation agency)，指負責(zé)政策執(zhí)行的具體組織，包括執(zhí)行組織的架構(gòu)和人員，領(lǐng)導(dǎo)者的管理方式和執(zhí)行技巧、能力和信心等；3)目標(biāo)群體(target group)，又稱政策對象，即受政策影響而必須采取相應(yīng)反應(yīng)的那些人；4)環(huán)境因素(environmental factors)，包括政治、經(jīng)濟、文化和教育環(huán)境中影響政策執(zhí)行的各種因素。史密斯指出，在政策執(zhí)行過程中，“這四大因素間會通過互動形成一種張力，這種張力會導(dǎo)致政策執(zhí)行沒有按決策者所預(yù)想的進行，這就會引起機構(gòu)的注意并把信息反饋給執(zhí)行者和制定者，支持或反對政策進一步的執(zhí)行”[24]。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型示意圖Figure 1. The Smith's Model of the Policy Implementation

史密斯的政策執(zhí)行過程模型和他提出的“四因素論”首創(chuàng)了分析政策執(zhí)行過程及其影響因素的基本理論框架，并成為政策研究領(lǐng)域最為經(jīng)典的理論模型之一，在該領(lǐng)域得到了極其廣泛的應(yīng)用，以后的政策執(zhí)行研究者大多都是在這一框架內(nèi)進行分析的。當(dāng)前，我國學(xué)校體育已進入綜合改革的新時期，受文化傳統(tǒng)、利益博弈、制度變革等諸多因素影響，學(xué)校體育在傳統(tǒng)中守望，在探索中前行。在這一過程中，始終伴隨對政策的論爭以及政策行動者、執(zhí)行環(huán)境等各種復(fù)雜因素，眾多因素相互交織并呈現(xiàn)出學(xué)校體育的復(fù)雜性和學(xué)校體育政策執(zhí)行的復(fù)雜性相互纏繞的圖式。結(jié)合史密斯的政策執(zhí)行過程模型分析我國學(xué)校體育政策執(zhí)行特征，有助于為我國學(xué)校體育政策執(zhí)行提供一個明晰的、易于把握的政策執(zhí)行分析框架，使我們直面學(xué)校體育政策執(zhí)行的動態(tài)復(fù)雜性，透過林林總總的表象窺探到政策執(zhí)行陷入困境的深層次原因，進而找到從整體上優(yōu)化學(xué)校體育政策執(zhí)行實踐的有效路徑和策略。

2 史密斯政策執(zhí)行過程框架下我國學(xué)校體育政策執(zhí)行制約因素分析

“只有對問題進行追蹤，我們才能知道下一步必須做什么以得到所需的東西。要認(rèn)真對待問題，不要歸因于別人的抵制、無知或固執(zhí)。”[11]借助史密斯的政策執(zhí)行過程框架，本研究從政策本身、政策執(zhí)行機制、目標(biāo)群體和執(zhí)行環(huán)境等維度對學(xué)校體育政策執(zhí)行的制約因素進行歸類并分而述之。之所以以“執(zhí)行機制”替代史密斯的“執(zhí)行機構(gòu)”，是因為對復(fù)雜的政策執(zhí)行問題來說，機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)順暢的政策執(zhí)行機制往往才是政策執(zhí)行的最大阻礙。

2.1 政策本身的內(nèi)在限制性因素消融了對學(xué)校體育的調(diào)控和規(guī)制能力

在史密斯的政策執(zhí)行框架里，“理想的政策”被視為影響政策執(zhí)行的首要因素，它包括政策制定的淵源、合理性和可行性等方面。隨著決策民主化、科學(xué)化水平的不斷提高，我國學(xué)校體育政策決策失誤的可能性大大降低，但政策建設(shè)中依然存在一些內(nèi)在限制性因素影響著政策的合理性和政策執(zhí)行的可行性，這些限制性因素主要表現(xiàn)在兩方面。

2.1.1 “問題推動型”政策路徑下政策前瞻性的缺失

政策的研究與制定離不開2個維度的考量，即政策問題的現(xiàn)實性與前瞻性。社會某領(lǐng)域遇到問題或困境，需要研究制定新的政策來協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解問題，突破困境，此乃政策研究的現(xiàn)實意義。同時，政策研究需能預(yù)見可能產(chǎn)生的問題，或者預(yù)知事物未來的發(fā)展趨勢，進而制訂出具有一定超前意識的政策和行動指南，此乃政策研究的前瞻性?？茖W(xué)的政策絕不應(yīng)該是修修補補、亡羊補牢式的善后型政策，而應(yīng)該具有較強前瞻性的、未雨綢繆式的計劃性政策，如此，才能引領(lǐng)學(xué)校體育規(guī)范、有序地發(fā)展。有學(xué)者對改革開放以來我國學(xué)校體育領(lǐng)域的政策進行了統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，“1979-2008年間，僅與青少年體質(zhì)直接相關(guān)的政策、法規(guī)即有41件，平均每年1.4件……相當(dāng)一部分新出臺的政策、法規(guī)，還存在內(nèi)容重復(fù)的問題。”[10]同一領(lǐng)域政策頻繁出臺，一方面是因為學(xué)校體育政策要隨著學(xué)校體育環(huán)境變化而進行調(diào)整；另一方面，也隱含著學(xué)校體育政策的制定缺乏深思熟慮的整體考量與長遠規(guī)劃。很多情況下，政策的構(gòu)建缺乏對學(xué)校體育未來發(fā)展形勢的科學(xué)研判，而是受問題所迫，呈現(xiàn)出一種“問題推動”、“補課”性質(zhì)的政策形成方式。這種政策形成方式，固然有利于短時間內(nèi)解決一些現(xiàn)實問題，但學(xué)校體育發(fā)展有其自身規(guī)律，若總停留于解決問題層面，缺少充分的前瞻性和預(yù)判性，這樣的政策指引下的學(xué)校體育是難以穩(wěn)定有序發(fā)展的。

2.1.2 政策系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)性和完整性不夠，導(dǎo)致政策體系整體功能受損

長期以來，我國學(xué)校體育政策存在的突出問題就是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏學(xué)校體育發(fā)展的完整理念和思路。同一時期頒布的若干政策，彼此間缺乏內(nèi)在邏輯銜接，政策間的橫、縱向聯(lián)系沒有得到應(yīng)有重視，沒有形成“協(xié)調(diào)增益”之效。譬如，《意見》既涉及到教育行政部門、學(xué)校的管理者、體育教師和學(xué)生，也涉及學(xué)生家長，廣泛聯(lián)系到了社會，規(guī)定“加強領(lǐng)導(dǎo)，齊抓共管，形成全社會支持青少年體育工作的合力”，學(xué)校體育政策由此拓展成了一個關(guān)聯(lián)社會方方面面的大政策?！兑庖姟吩谝I(lǐng)學(xué)校體育發(fā)展中的作用毋庸置疑，但由于政策要達到的目標(biāo)以及政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的行為種類大大增加，這樣一個系統(tǒng)工程不可能僅靠一個宏大的政策文件就能解決，還要借助于相關(guān)配套政策，以政策落實政策，為政策的具體執(zhí)行鋪路搭橋，才能為目標(biāo)的最終實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。然而，反觀現(xiàn)實，“關(guān)于體育師資配備、體育工作經(jīng)費投入占教育公用經(jīng)費比例、如何問責(zé)地方及學(xué)校等方面均沒有明確規(guī)定，尚未建立起全面、動態(tài)、立體的政策執(zhí)行監(jiān)測與評估機制，未形成一種合理的配套政策體系，使得學(xué)校體育工作者在實際工作中缺乏強有力的政策支持”[17]。又如，在體育課程政策實施中，一些地方?jīng)]及時建立起與國家政策協(xié)調(diào)呼應(yīng)的政策體系，“國家和學(xué)校層面體育課程改革較為扎實地向前推進，而一些地方教育行政部門尚未形成一整套課程實施方案，使得一些地區(qū)的學(xué)校未能得到有效指導(dǎo)，導(dǎo)致國家層面與學(xué)校層面脫節(jié)，使《課程標(biāo)準(zhǔn)》的精神和理念未能很好地在一些地區(qū)的學(xué)校得到有效貫徹，有的學(xué)校走了彎路，有的學(xué)?！┬滦?，走老路’”[4]。

2.2 政策執(zhí)行機制不暢，政策整體執(zhí)行力受到削弱

史密斯認(rèn)為，“執(zhí)行機關(guān)的結(jié)構(gòu)與人員、主管領(lǐng)導(dǎo)的管理方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心”[24]等是政策執(zhí)行過程中關(guān)鍵性的因素。從一個更加完整的層面上講，由這些因素所形成的執(zhí)行機制是否協(xié)調(diào)順暢，對于政策執(zhí)行效果有著決定性作用。我國學(xué)校體育政策執(zhí)行機制上的主要問題有以下三方面：

2.2.1 執(zhí)行組織間溝通和協(xié)調(diào)不暢，多元參與主體合作共治機制缺乏完整呈現(xiàn)

首先，學(xué)校體育政策執(zhí)行的層級性特征會造成政策執(zhí)行失真。我國學(xué)校體育行政管理體制是一個多層次的組織體系，國家層面的學(xué)校體育政策要經(jīng)過教育部、省教育廳、市教育局、縣教育局等多個環(huán)節(jié)，最后才能抵達學(xué)校。高層政策制定者追求的是最大程度地實現(xiàn)社會整體利益，而地方政策執(zhí)行者關(guān)注的則是所在區(qū)域的局部利益乃至個個利益，在政策問題上有著利益的差別，這就導(dǎo)致政策運行過程中可能存在一個“過濾”機制。下級政策執(zhí)行者看重的是自己的利益損益并將其作為主要的對策參量，得益越多，就越愿意執(zhí)行；受損越多，就越不樂于執(zhí)行，表現(xiàn)出觀望、敷衍甚至抵制等消極態(tài)度，從而出現(xiàn)政策執(zhí)行失真問題?！霸谝粋€政策周期內(nèi)操控變革的成功結(jié)論是非常困難的，政策將隨著行動者的意圖和目的而不斷變換，不可避免地在社會互動中變異，尤其是自上而下的政策邏輯在實踐場域的轉(zhuǎn)換，忠實實施僅存理論可能”[7]。

其次，學(xué)校體育政策執(zhí)行的多屬性特征往往導(dǎo)致政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”。學(xué)校體育政策問題需要多個部門如教育、體育、衛(wèi)生等行政部門和共青團組織的共同參與才能得以解決。大量實證研究表明，政策方案中把多個部門容納其中，但部門間合作卻不可能自動實現(xiàn)。多部門間的合作往往需要一個部門牽頭，多個其他部門配合。但不同部門間往往存在不同的利益訴求、價值立場乃至部門慣例，在執(zhí)行中不愿意與其他部門合作。從行政層級上看，教育行政部門與政府其他部門處在一個級別上，很難對其他部門提出要求，難以了解進展情況，更不可能落實檢查，這就造成政策執(zhí)行中誰都可以發(fā)表看法，但誰的看法都可聽可不聽，從而出現(xiàn)表面上看是在齊抓共管，事實上是只有齊抓而無共管，形成政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”。譬如，《意見》頒布之后，各地在貫徹、落實上反應(yīng)較慢，政策推動力量不足?！耙皇莾H憑教育行政管理部門的力量推動省(市、區(qū))委，省(市、區(qū))政府下發(fā)文件還不是很足；二是各地制定的實施文件中有關(guān)學(xué)校體育經(jīng)費問題與當(dāng)?shù)刎斦块T意見不一，有關(guān)體育教師數(shù)量配備問題與當(dāng)?shù)厝耸虏块T意見不一，共建力量不足?！盵9]可見，對于“跨邊界”的學(xué)校體育政策而言，政策執(zhí)行的真正困境是治理意義上的，尤其是在“牽頭部門+配合部門”框架下，政策執(zhí)行的最大困境其實并不在于政策意圖是否清晰，執(zhí)行資源是否充足，而是怎樣在政策的多元參與主體間構(gòu)建起合理、明確的責(zé)權(quán)關(guān)系，形成高效的聯(lián)動合作機制和政策治理格局。

2.2.2 對學(xué)校體育政策執(zhí)行復(fù)雜性認(rèn)識不足，政策執(zhí)行工具單一

政策執(zhí)行工具是行政部門為解決政策執(zhí)行問題而采用的政策推進手段和方式，政策工具的選擇恰當(dāng)與否關(guān)系著政策執(zhí)行成敗。在史密斯的政策執(zhí)行模型中，“主管領(lǐng)導(dǎo)的管理方式和技巧”就是一個政策工具的選擇和創(chuàng)造性運用的問題。從政策的執(zhí)行總體上看都存在兩個層面的規(guī)范過程：一是來自于外部的社會控制，主要表現(xiàn)為訓(xùn)誡、強制等手段的采用；二是源于行動者內(nèi)在的自我規(guī)范，它所依靠的是個體的自我反思和秉持的理念、信仰。在我國，政府部門通常采取直接行政的強制性政策工具，透過壓力型體制，自上而下地推動和操控政策推進。在陽光體育運動、體育課程改革等重大政策的運行上都不難看到政府直接行政、強制執(zhí)行的影子。不可否認(rèn)，強制性工具在短時間內(nèi)往往能夠取得良好效果，能夠產(chǎn)生較高的執(zhí)行效率。比如，在陽光體育運動開展的初始階段，由于行政部門的強力推進，陽光體育運動呈現(xiàn)轟轟烈烈的勢頭。但隨著時間推移，由于缺乏內(nèi)部自我執(zhí)行機制的強化，導(dǎo)致政策執(zhí)行動力缺失，加上常態(tài)化監(jiān)管缺失，越來越多的學(xué)校出于自身利益考量而開始敷衍塞責(zé)，延宕推拖，從而形成虎頭蛇尾的尷尬局面。只有豐富政策執(zhí)行手段，創(chuàng)新政策執(zhí)行工具，著力將學(xué)校體育政策本身的倫理性內(nèi)化為政策行動者的價值信仰，將政策行動者的觀念、知識、能力和行為與整個政策執(zhí)行過程有機融合起來，學(xué)校體育政策才能得以持續(xù)性、常態(tài)化執(zhí)行。

2.2.3 政策執(zhí)行監(jiān)督不力，政策執(zhí)行失范行為缺乏有效規(guī)制

對政策執(zhí)行進行適時監(jiān)督是防止政策執(zhí)行失控的必要手段。學(xué)校體育政策之所以在推行過程中出現(xiàn)種種失范，疲軟的監(jiān)督落實是不可排除的一個客觀因素。

從制度建設(shè)上看，缺乏常態(tài)化、制度化的全程監(jiān)督是我國學(xué)校體育督導(dǎo)中存在的突出問題。“政策執(zhí)行中更多地注重形式建設(shè)，以‘運動’方式轟轟烈烈組織的會議和活動不少，但缺乏對學(xué)校體育常態(tài)工作的有力推進和監(jiān)管?！盵19]常態(tài)化監(jiān)管的缺失，使得學(xué)校體育政策執(zhí)行無法通過經(jīng)常性監(jiān)督控制起到事前預(yù)防、事中完善的作用。由于政策領(lǐng)導(dǎo)者缺乏對政策落實的常態(tài)監(jiān)督，久而久之，導(dǎo)致人們不再關(guān)注學(xué)校體育改革，最終使得政策的實施不了了之。從監(jiān)督形式上看，督導(dǎo)部門對學(xué)校體育政策執(zhí)行的監(jiān)督形式單一，對政策執(zhí)行情況的把握過分依賴學(xué)校單方面匯報，較少深入實地進行檢查。許多督導(dǎo)人員把教育督導(dǎo)變成了行政督導(dǎo)，如同領(lǐng)導(dǎo)視察工作，往往只是走馬觀花、霧里看花，只是對被督導(dǎo)學(xué)校體育工作的一個階段性或結(jié)論性評價，不能提出專業(yè)化的、建設(shè)性的意見和建議。有研究者實地考察發(fā)現(xiàn)，“針對學(xué)校體育政策的實地檢查通常是學(xué)校會議室一坐，一聽學(xué)校匯報，二看材料，三到體育場館走一走。學(xué)校則出于自身利益考慮，不惜在數(shù)據(jù)和文字上下力氣，使執(zhí)行中的問題不能浮出水面，檢查組前腳走，學(xué)校后腳就恢復(fù)常態(tài)?！盵15]

督導(dǎo)過程中要掌握政策實施的準(zhǔn)確信息是一個沒有太大難度的技術(shù)問題。沃爾斯得特(Wohlstetter)指出，“督導(dǎo)檢查更多的是一政治問題而非技術(shù)問題?！盵14]學(xué)校體育督導(dǎo)工作之所以常被人詬病“走過場”，發(fā)現(xiàn)不了政策執(zhí)行中的真實問題，很大程度上是因為教育行政部門不想知道，因為他們清楚，與學(xué)校體育政策執(zhí)行相關(guān)的特殊問題是他們解決不了的。在我國教育領(lǐng)域，不管是對校長還是對局長來說，確保升學(xué)率和學(xué)生安全比學(xué)校體育工作重要得多。教育行政部門對學(xué)校實施體育政策可能會影響中、高考成績，可能出現(xiàn)安全事故也心存顧慮。教育行政部門不能一方面強制學(xué)校不折不扣地實施學(xué)校體育政策，確保學(xué)生體育鍛煉時間，同時又要學(xué)校在升學(xué)率和安全問題上不受任何影響，因為他們明白，在當(dāng)前的社會和教育環(huán)境下，學(xué)校難以做到這一點。教育行政部門為避免自己陷入難堪，故意選擇“不想知道”。正如一位校長所言，“政府強力地推，但推到一定程度就不推了……局長們其實也有壓力……學(xué)校其實也很清楚，領(lǐng)導(dǎo)和群眾真正看重的不是這點，所以，領(lǐng)導(dǎo)即使知道搞形式主義應(yīng)付也問題不大，其實領(lǐng)導(dǎo)也知道我們在做什么，大家都知道，發(fā)展才是硬道理，對教育來說，成績是硬道理！”[6]可見，正是管理者與被管理者、監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間達成的這種“默契”，帶來了學(xué)校體育政策執(zhí)行監(jiān)督中的種種虛監(jiān)、漏監(jiān)問題。

由此分析可見，學(xué)校體育政策執(zhí)行監(jiān)督力度偏弱的一個重要原因其實在于缺乏獨立性的監(jiān)督機構(gòu)。我國大多數(shù)督導(dǎo)機構(gòu)雖然屬于各級人民政府的派出機構(gòu)，但其實并不具備必要的獨立性，掛靠在教育行政主管部門，如同教育行政部門中的一個科室，接受教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，“督導(dǎo)辦公室的編制和人事關(guān)系往往隸屬于教育行政部門，具體工作人員一般也是由教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)兼任?！盵13]從監(jiān)督主、客體之間的關(guān)系來看，地方教育行政部門與學(xué)校不僅僅是管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，它們之間還存在著復(fù)雜、密切的共生關(guān)系，有著共同的利益訴求，把對其督導(dǎo)的部門置于利益共同體中自然難以真正行使其監(jiān)督和指導(dǎo)的職能。

2.3 目標(biāo)群體的短視性及其利益選擇的自利性，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離良性軌道

史密斯認(rèn)為，目標(biāo)群體接受政策的意愿中既有的政策經(jīng)驗、對領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可程度以及自身行為的復(fù)雜多樣等都是政策執(zhí)行過程中需要考慮的重要因素。學(xué)校體育政策歸根結(jié)底要通過學(xué)校、學(xué)生、體育教師、家長等目標(biāo)群體的遵從來完成。而絕大多數(shù)目標(biāo)群體都是遵從“實用性倫理”的，他們是否遵從以及在多大程度上支持新政策，并非出于對理念的守持，而是基于對利益得失的權(quán)衡。如果目標(biāo)群體經(jīng)過權(quán)衡后覺得融入改革所付出成本太高，或者認(rèn)為改革會使自身利益受損，那么，對政策的不滿、排斥甚至抵制就成為必然，政策實施過程和結(jié)果便難如預(yù)期。

就學(xué)校而言，消極執(zhí)行或不執(zhí)行學(xué)校體育政策的收益包括：因縮短學(xué)生體育活動時間，學(xué)生文化課時間增加，學(xué)習(xí)成績提高，由此受到家長認(rèn)可、社會贊譽，學(xué)校競爭力提升。而積極執(zhí)行體育政策的收益則包括：學(xué)生體質(zhì)增強，學(xué)生身心全面發(fā)展，國家教育方針得以落實，受到教育主管部門的肯定、嘉獎。二者相比，前者基本上屬于個人利益、小集體利益和物質(zhì)利益，而后者總體上都是國家利益、長遠利益和非物質(zhì)利益。就家庭而言，其投資教育主要不是為了公共利益，他們往往考慮的是眼前得失和現(xiàn)實利益。他們并不迫切希望花時間經(jīng)由素質(zhì)教育實現(xiàn)個性充分發(fā)展、品德高尚、內(nèi)心和諧完善等在孩子升學(xué)和求職時不能立刻派上用場的素質(zhì)，自然也不會有投入以“維系人類健康，滿足人類精神文化需求，使人類充分享受自由和幸?！盵2]為宏大旨歸的體育中的沖動了。對于體育教師而言，新政策實施往往意味著需要走出自己的“舒適地帶”，去擁抱充滿不確定的新局面，意味著熟悉的東西突然陌生了，有把握的做法突然值得懷疑了，輕松自在的工作變得有負擔(dān)了。如果體育教師由于思想觀念及行為習(xí)慣同政策所提要求難以適應(yīng)而心存疑慮、顧慮和焦慮，對政策的實施抱以觀望、拖延、敷衍的消極態(tài)度，也就不足為奇了?！霸S多人更希望明天像今天一樣，他們不希望一個不確定的將來，尤其是需要他們?yōu)闆]有更高回報的改革付出更大努力時，他們更不愿意?！盵23]可見，學(xué)校體育政策執(zhí)行過程中存在著復(fù)雜多元的利益關(guān)系，對政策目標(biāo)群體來說，他們在政策博弈中遵循的往往是政策的私益向度，他們更多地關(guān)注個人利益、局部利益和眼前利益。“特殊個體的價值選擇和行動選擇是受制于‘當(dāng)下合理性’的，‘未來合理性’只有后來人、旁觀者才能體察和感悟，現(xiàn)實世界中的人們很難認(rèn)識到自己的行動是否具有這種‘未來合理性’。”[18]這就導(dǎo)致學(xué)校體育政策本身蘊含的價值、行為和規(guī)范在具體實施中發(fā)生了性質(zhì)、程度和方向上的背離、僭越和錯位，成為學(xué)校體育政策執(zhí)行失真的重要病灶。

2.4 應(yīng)試教育群眾基礎(chǔ)深厚，學(xué)校體育政策缺乏良好的實施環(huán)境

學(xué)校體育政策的執(zhí)行是一個具象化的過程，是將政策本身所蘊涵的規(guī)范、原則和意圖等落實于具體學(xué)校情境中的過程。學(xué)校體育政策實施是否順暢、代價幾何，與所處社會環(huán)境尤其是教育環(huán)境關(guān)系密切。毋庸置疑，現(xiàn)階段我國浮躁、急功近利的教育訴求成了學(xué)校體育政策執(zhí)行的重要掣肘因素。從社會發(fā)展進程看，當(dāng)前我國社會人口屬于“生存型人口”，都還在為生存問題而奔波忙碌。生存型人口更關(guān)注“以何為生”的現(xiàn)實問題，而不是“何以為生”的抽象問題。對于作為教育投資、消費者的家長和學(xué)生來說，絕大多數(shù)都屬于“生存型人口”，他們投資、接受教育的主要目的并非尋求個性飽滿、自我實現(xiàn)以及人生意義的充實等，而是為獲取謀生和向社會上層流動的基本素質(zhì)和競爭能力。在”文憑社會“的文化教育背景下，在當(dāng)前的教育評價、人才選拔和社會流動體制下，應(yīng)試教育能比其他教育形態(tài)(如素質(zhì)教育)更有效地幫助人們謀生、求職和向社會上層攀升，因而更契合社會需求，這就推動著教育沿著實用方向走上應(yīng)試之路，應(yīng)試教育成了現(xiàn)階段中國教育最典型、最深刻的特征。

應(yīng)試教育對智育的過度推崇其實是對體育的傾軋與束縛。在超穩(wěn)定的應(yīng)試教育社會心理定勢無法打破、“健康第一”理念遠未扎根的今天，學(xué)校體育對學(xué)生全面發(fā)展所帶來的沖擊遠不及文化課成績和升學(xué)率具有的誘惑。當(dāng)政策理念的價值判斷與文化課程成績和升學(xué)率的事實判斷相沖突，而事實判斷表現(xiàn)出更強的現(xiàn)實誘惑力時，政策對象必然屈從于事實判斷，學(xué)校體育政策的初旨往往為執(zhí)行者和目標(biāo)群體的自我價值所篡奪。在以智育為中心、應(yīng)試成績主導(dǎo)一切的學(xué)校教育環(huán)境下，體育在很多人眼里如同學(xué)校教育中的一個雞肋式存在，不僅食之無味，即使棄之，也不會有多少人覺得有什么可惜。各級政府也以需要“辦人民滿意教育”(把人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)等同于升學(xué)率)為由，對政策進行自我解讀和重構(gòu)，并為學(xué)校體育政策推進不力尋找借口。一些地方教育行政官員和校長掛在嘴邊的一句話是“別聽這改革那改革，升不上學(xué)就不是好改革?！盵20]在這樣的思維支配下，在整體教育投入有限的情況下，學(xué)校體育發(fā)展的有效資源必然難以得到保障，而體育經(jīng)費短缺、人員配置不足、器材設(shè)施缺乏，必然使得政策制定時的良善意圖難以貫徹落實。

3 走出困境：提升學(xué)校體育政策執(zhí)行力的路徑選擇

3.1 高位入手，頂層設(shè)計，完善學(xué)校體育政策體系

當(dāng)前，我國學(xué)校體育改革的關(guān)聯(lián)度不斷增加，綜合改革已成必然要求。為保障學(xué)校體育科學(xué)、有序發(fā)展，必須改變頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的窘迫局面，高位入手，頂層設(shè)計，從學(xué)校體育與教育改革的同步性方面整體謀劃學(xué)校體育政策。學(xué)校體育領(lǐng)域各種問題的產(chǎn)生，往往有著多方面原因，這就需要通過制定一套綜合、一貫的政策，形成整體性的學(xué)校體育政策框架來引領(lǐng)學(xué)校體育改革與發(fā)展，政策間應(yīng)是相互協(xié)調(diào)、相輔相成的，而不應(yīng)彼此隔膜、相互掣肘。一般而言，在全國性學(xué)校體育政策和重大學(xué)校體育政策的制定上，應(yīng)更重視學(xué)校體育發(fā)展的長遠目標(biāo)，更多考慮保持學(xué)校體育政策更長的時間周期和效力；而在具體和局部政策的制定上，則應(yīng)更多考慮學(xué)校體育現(xiàn)實、短期問題的解決，由此形成一種比較協(xié)調(diào)的政策體系。在學(xué)校體育的主政策外，是否具有能夠使其更具體化并為其提供支撐的配套政策或方案，并實現(xiàn)這些政策與方案間的有效耦合，乃是提升學(xué)校體育變革效力的關(guān)鍵。譬如，關(guān)于學(xué)校體育場(館)開放和利用的政策必須與如何加強學(xué)校體育設(shè)施開放率、如何管理和經(jīng)營、如何保障體育設(shè)施和鍛煉人員安全等問題的各項子政策相耦合。耦合狀態(tài)下，學(xué)校體育中的各種問題都有相關(guān)政策方案去調(diào)適和規(guī)范，這既能防止出現(xiàn)政策“真空”地帶，也不會出現(xiàn)不同政策作用方向不一致的政策沖突。

3.2 完善政策執(zhí)行機制，提高政策執(zhí)行效率

一是要推動技術(shù)進步，鼓勵扶持企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)引進，提高安徽科技水平。特別是要注意研發(fā)成果的轉(zhuǎn)化，安徽財政支出中科技支出占比從2010年的1.99%提升到了2016年的4.69%，但全要素生產(chǎn)率增長率卻沒有提高，反而有所下降，說明安徽科技投入只是加大了技術(shù)知識儲備，并沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

3.2.1 “層級性治理”、“多屬性治理”與“高位推動”相結(jié)合，形成學(xué)校體育政策執(zhí)行的整體效應(yīng)

第一，以縱向?qū)用娴母呶煌苿雍椭虚g層級的溝通協(xié)調(diào)為策略的層級性治理是破解學(xué)校體育政策執(zhí)行失真問題的關(guān)鍵?！霸谥袊?，層級性治理的關(guān)鍵在于縱向上‘依靠黨委’的高位推動和中間層級的協(xié)調(diào)?！盵5]我國學(xué)校體育政策要逐級經(jīng)歷中央、省、市、縣等治理場域，最后才能落實到學(xué)校。這個冗長的政策實施鏈條大大增加了學(xué)校體育政策失真發(fā)生概率。要減少政策失真，需要政府部門采取高位推動策略，同時要在“政策落地”過程中加強常態(tài)化巡視、督導(dǎo)和檢查。學(xué)校體育政策執(zhí)行過程中，中間各個層級政府和教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)和推動都十分重要。正如王登峰司長所說，“當(dāng)省長開始重視的時候，廳長就重視了；當(dāng)廳長重視的時候，局長就重視了；當(dāng)局長重視的時候，校長就重視了；當(dāng)校長重視的時候，學(xué)校就重視了。各方都重視了，學(xué)生體質(zhì)健康就能夠提高?！盵14]反之，如果上級政府和相關(guān)部門出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力缺失，則會直接影響下級政府和部門的有效落實。所以，要提高學(xué)校體育政策的整體執(zhí)行力，必須重視中間層級部門的相互協(xié)調(diào)和政策領(lǐng)導(dǎo)力的加強。

第二，以橫向?qū)用娴母呶煌苿雍鸵院献鳌⑿湃?、整合等為基石的多屬性治理是?yīng)對學(xué)校體育政策執(zhí)行中“孤島現(xiàn)象”的重點。學(xué)校體育政策執(zhí)行離不開跨部門間的合作，特別是當(dāng)學(xué)校體育改革從主體改革走入配套改革時，部門間的有效合作和多屬性治理顯得尤為迫切。所謂多屬性治理，就是針對政策實施的多屬性特征，通過采取高位推動、信息溝通等治理方式，促進相關(guān)部門間的有效合作，實現(xiàn)政策的順利、高效執(zhí)行。依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論有關(guān)觀點，為實現(xiàn)有效的多屬性治理，需要通過信任、合作和整合等相關(guān)策略的建立來保障多元政策主體的參與和互動。信任是達成共識和實現(xiàn)合作的基石，相互間缺乏信任就會導(dǎo)致同盟關(guān)系破裂、瓦解。學(xué)校體育政策執(zhí)行中，各有關(guān)部門應(yīng)以基本規(guī)則作為基礎(chǔ)，通過關(guān)系運作等手段，在彼此間形成一種信任機制，擴大行動共識，減少協(xié)作行動障礙。合作是多屬性治理的核心策略，學(xué)校體育政策執(zhí)行只有形成多部門間的合作，建立起穩(wěn)固的政策執(zhí)行聯(lián)合體，才能產(chǎn)生實質(zhì)性的政策執(zhí)行績效。整合是學(xué)校體育多屬性治理的又一重要策略，教育、體育、衛(wèi)生、人事、財政等政府部門和共青團組織等多部門需要透過一定的整合機制，有效降低因部門狹隘利益產(chǎn)生的消極影響，最大程度上凝聚起政策執(zhí)行合力。在我國政治制度框架下，要實現(xiàn)這些策略的有機揉合，同樣離不開黨委、政府的橫向?qū)用娴母呶煌苿?。事實上，這種推動在學(xué)校體育“多屬性治理”中有著更為重要的作用。在我國其他一些領(lǐng)域的改革實踐中，已有不少在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政合作為基礎(chǔ)的高位推動下，解決了公共政策多屬性帶來的困境，達至有效治理的結(jié)果”[5]的成功經(jīng)驗。在實施學(xué)校體育政策的過程中，由于教育行政部門在政府部門和權(quán)力序列中的所處地位并不十分突出，僅僅依靠教育行政部門推動學(xué)校體育改革，力量明顯不足。只有采取高位推動方式，才能有效避免“臺上唱戲，臺下看戲”的情形，促使其他部門積極配合和支持學(xué)校體育政策的實施。

3.2.2 靈活運用政策執(zhí)行工具，形成政策工具合力

“政策執(zhí)行可采取的工具很多，它分布在一個以完全自愿和完全強制為兩端的軸上，絕對自愿的政策工具幾乎不存在，完全強制的工具則沒有留給私人回旋余地，大多數(shù)政策都位于二者之間?！盵12]當(dāng)前，學(xué)校體育領(lǐng)域的問題日益復(fù)雜，政策執(zhí)行中必須綜合考量政策目標(biāo)、政策工具的特點和具體情境等關(guān)鍵因素，靈活地、創(chuàng)造性地運用政策工具，共同推動學(xué)校體育政策的順利實施。

以基礎(chǔ)教育體育課程政策為例，政策實施初期，教育行政部門的主要任務(wù)是采取各種措施，廣泛宣傳新的課程政策理念，推動政策實施。這一階段，政策運行的基本特征為自上而下，強制實施的色彩較為濃厚。教育行政部門和專家學(xué)者是政策實施的主角和主要推動力量，他們組成政策實施領(lǐng)導(dǎo)小組、專家組和項目組等，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和體育教師等主要接受教育行政部門和專家學(xué)者的指示和指導(dǎo)，信息交流的主要方式是上令下行。到了穩(wěn)步推進階段，政策實施的核心問題就不能僅僅關(guān)注目標(biāo)群體有沒有遵從政策，更為重要的是關(guān)注目標(biāo)群體是否形成對政策實施的持續(xù)投入和自主探索。這一階段，政策的運行應(yīng)以“自下而上”為主要特征。一線體育教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和體育教研人員應(yīng)成為這一階段的主角，他們應(yīng)擁有自由探索的自主權(quán)，他們的探索性實踐和學(xué)校提供的常態(tài)保障應(yīng)成為關(guān)注重點；一線體育教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)生和家長等利益相關(guān)者的利益訴求、價值觀念以及他們面臨的問題和建議都應(yīng)受到教育行政部門和專家學(xué)者的高度重視，此時，信息交流的主要方式是“自下而上”和彼此間平等的雙向溝通和協(xié)調(diào)?？梢姡囟ǖ恼吖ぞ叨加羞m合其發(fā)揮作用的特定場域和環(huán)境，也存在一定的作用邊界，學(xué)校體育政策工具的選擇必須在“限制和自由”之間保持一定的平衡。

3.2.3 完善政策執(zhí)行的監(jiān)督與問責(zé)機制，實現(xiàn)對政策執(zhí)行的有效控制

“每一群體中都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范。”[1]由于學(xué)校體育政策執(zhí)行伴隨著十分復(fù)雜的價值判斷，政策執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)行偏差。這就需要通過完善監(jiān)督問責(zé)等控制機制，實現(xiàn)對政策規(guī)避的防范和政策失真的糾偏。

完善政策監(jiān)督與問責(zé)機制，首先要建立獨立于執(zhí)行機構(gòu)的政策監(jiān)督機構(gòu)，使其擁有獨立的地位，并賦予與其職責(zé)相一致的權(quán)力，增強其實施監(jiān)督的權(quán)威性。嚴(yán)格執(zhí)行國家《教育督導(dǎo)條例》，切實落實學(xué)校體育工作的“掛牌督辦”制度，加強對學(xué)校體育政策執(zhí)行的常態(tài)化監(jiān)督，對政策執(zhí)行全程進行經(jīng)常性監(jiān)督，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的失衡、失真、敷衍、抵制等現(xiàn)象及時進行有力的約束和規(guī)制。同時，要加大對學(xué)校體育政策執(zhí)行主體的問責(zé)力度。在問責(zé)內(nèi)容上，要從追究“有過”向追究“無為”深化；在問責(zé)對象上，除了要對學(xué)校、校長和體育教師問責(zé)，還要對各級政府和教育行政機構(gòu)黨政一把手問責(zé)，“督政”與“督學(xué)”有機結(jié)合，形成一個上下貫通的學(xué)校體育監(jiān)督與問責(zé)體系，形成合力，整體推進，只有這樣，才能使學(xué)校體育政策執(zhí)行收到最大成效。

3.3 加強政策宣傳，尋求目標(biāo)群體的政策認(rèn)同和遵從政策的理性自覺

學(xué)校體育政策執(zhí)行是以政策參與者對政策的認(rèn)同和接受為前提的。缺乏政策認(rèn)可，“理解要執(zhí)行，不理解也要執(zhí)行”，通常會讓政策參與者產(chǎn)生“他們的政策我執(zhí)行”的不良心理。若被迫接受成為無奈之舉，消極敷衍便會成其行為選擇。尤其是在環(huán)境高度不確定的情勢下，若目標(biāo)群體不能預(yù)知政策實施的前景，就會表現(xiàn)出冷漠和抗拒心態(tài)，傾向于“拒絕接受新的規(guī)則”，因為他們會覺得這樣可能對自己造成的損害相對小些。只有形成了對新政策的認(rèn)同，才會產(chǎn)生配合學(xué)校體育政策的決心和行動。為此，要高度重視針對目標(biāo)群體的政策宣傳，使政策目標(biāo)群體充分理解政策的目的、意義和政策與他們自身利益間的密切聯(lián)系，推動目標(biāo)群體中的政策抵制者向政策順從者和支持者轉(zhuǎn)變。特別是，校長的態(tài)度和實際行動直接影響學(xué)校相關(guān)部門、工作人員尤其是體育教師實施政策的熱情和信心。因此，提升校長對學(xué)校體育政策的深層次認(rèn)同尤為重要。

政策宣傳過程中，教育行政人員、專家學(xué)者應(yīng)向目標(biāo)群體敞開大門并認(rèn)真聆聽他們的想法，與他們加強互動，協(xié)商對話，傾聽他們的訴求，分析他們的需求，消弭他們思想認(rèn)識上的困惑和誤識，促使他們熱誠投入到政策實施中。從現(xiàn)實來看，我國學(xué)校體育政策的高頻度宣傳通常只發(fā)生在政策實施初期，一段時間之后，由于該政策已不再是教育熱點，政府部門與媒體便漸漸停止常態(tài)化的宣傳，未能隨著政策執(zhí)行中人們認(rèn)識的變化和種種新情況、新問題的涌現(xiàn)而持續(xù)進行針對性政策宣傳，對政策實施中的一些錯誤認(rèn)識也缺乏及時澄清。當(dāng)政策參與者接收不到教育行政部門足量的信息時，加上一些混淆信息的侵?jǐn)_，他們對政策的認(rèn)同感便逐漸衰減。在我國學(xué)校體育改革逐漸從運動式管理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型的過程中，政策的宣傳必須貫穿于政策實施全過程。

3.4 優(yōu)化學(xué)校體育政策執(zhí)行環(huán)境，營造政策執(zhí)行的良好生態(tài)

首先，政府要強化政策實施的主導(dǎo)推動力。學(xué)校體育的發(fā)展與教育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，而轉(zhuǎn)變教育發(fā)展方式的主要責(zé)任在政府。政府持有什么樣的教育發(fā)展觀，采用什么樣的教育管理方式，對于教育的發(fā)展至關(guān)重要，也直接關(guān)系著學(xué)校體育的發(fā)展。政府的公權(quán)力應(yīng)為學(xué)生身心全面、可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，亦即為教育的內(nèi)涵發(fā)展服務(wù)，而不是為片面追求升學(xué)率服務(wù)。在社會和家長片面追求分?jǐn)?shù)的現(xiàn)實面前，政府應(yīng)堅持履行自己的職能，并努力平衡各種不良傾向，不應(yīng)違背國家意志一味屈從于社會和家長的應(yīng)試壓力。同時，各級政府還要保證政策資源的有效投入，從宏觀上調(diào)整學(xué)校體育發(fā)展資源不足問題，從財政、人力等方面對體育教育事業(yè)的資源投入適度傾斜。

其次，重視輿論環(huán)境的營造和“價值共識”的凝聚。學(xué)校體育政策執(zhí)行中的價值共識，是指學(xué)校體育政策所涉及的各類主體對政策所凝聚的價值觀念持有一致態(tài)度。只有形成廣泛的價值共識，才能為學(xué)校體育政策的實施奠定廣泛的社會基礎(chǔ)。譬如，在我國體育課程政策實施過程中，一些體育教育工作者由于缺乏對新課程進行全面、深入的學(xué)習(xí)，仍舊依著教學(xué)論的思想來審視課程論，以教學(xué)大綱的陳舊思維評判課程標(biāo)準(zhǔn)，使得課程政策實施中存在一些認(rèn)識偏差和思想混亂，缺乏實施新課程的價值共識，這在一定程度上干擾著體育課程與教學(xué)改革的深入推進。社會變革中，與消極觀念的博弈所取得的勝利可以說是最為艱巨的勝利之一。為此，政府和教育行政部門需要通過報紙、網(wǎng)絡(luò)、電視、短信等媒介，廣泛宣傳和普及科學(xué)的教育觀、人才觀、健康觀，宣傳學(xué)校體育政策實施的重要意義，或者通過專門的新聞發(fā)布會或政策宣講會對政策進行宣傳解讀，引領(lǐng)相關(guān)行動者形成對政策的共同理解，使他們多一些耐心、寬容、支持和承擔(dān)，少一些浮躁、苛刻、責(zé)難和推諉，使學(xué)校、校長、體育教師、社會和家長之間形成有利于政策實施的良好“同向效應(yīng)”，營造起良好的學(xué)校體育政策實施環(huán)境。

第三，深化制度的改造與創(chuàng)新。Amis指出，“不提升體育教育的價值，不調(diào)整有利于政策運行的制度和結(jié)構(gòu)，那么，學(xué)校是否能接受并執(zhí)行學(xué)校體育政策，決策者所預(yù)見的進展能否實現(xiàn)都是有必要質(zhì)疑的?！盵22]李克強總理在第十二屆全國人大一次會議回答記者提問時指出，“改革中觸動利益比觸及靈魂還難”。因此，為破解我國學(xué)校體育政策執(zhí)行難題，必須將國家、集體和個人等利益主體的利益訴求一并納入決策系統(tǒng)，根據(jù)特定的價值取向并通過有關(guān)制度的創(chuàng)新予以統(tǒng)籌，實現(xiàn)公利私益的關(guān)系調(diào)協(xié)。特別是要將學(xué)校體育改革納入教育綜合改革的大背景下，同步進行學(xué)校體育改革與應(yīng)試教育制度和人才選拔機制改革，做到“通過制度的改造與創(chuàng)新，使校長和教師切身利益的獲取同促進學(xué)生全面發(fā)展的實績緊密關(guān)聯(lián)起來，讓校長和教師心無旁鶩地奉獻于學(xué)生的身心健康成長與發(fā)展。”[26]為此，各級政府應(yīng)建立更為科學(xué)的教育質(zhì)量政績標(biāo)準(zhǔn)，改變升學(xué)率為唯一的“好學(xué)?！睒?biāo)準(zhǔn)，規(guī)范、治理以升學(xué)率為導(dǎo)向的教育管理制度，把學(xué)生體質(zhì)健康狀況納入學(xué)校教育質(zhì)量評估體系之中。教育行政部門要樂于放權(quán)，賦予學(xué)校更大、更多的辦學(xué)自主權(quán)，支持學(xué)校特色化發(fā)展，保證重視學(xué)校體育、促進學(xué)生全面發(fā)展的學(xué)校能夠真正得到“實惠”、得到更多“實惠”。惟其如此，才能推動相關(guān)利益群體真心實意、全心全意地參與學(xué)校體育政策的實施。當(dāng)然，制度的改造與創(chuàng)新不是輕而易舉的事，它需要我們直面各種變革難題，需要我們確立與舊的制度邏輯和行為慣習(xí)決裂的決心和勇氣。

4 結(jié)語

當(dāng)“上有政策，下有對策”成為學(xué)校體育政策執(zhí)行領(lǐng)域的集體隱喻，當(dāng)“問題出現(xiàn)了，政策出臺了，問題更嚴(yán)重了”成為學(xué)校體育領(lǐng)域一個令人倍感尷尬的嚴(yán)肅問題，有一種共識呼之欲出：“徒法不能以自行”，政策執(zhí)行應(yīng)被視為學(xué)校體育政策過程的“阿基里斯之踵”并受到學(xué)校體育研究者的足夠重視。結(jié)合史密斯的政策執(zhí)行過程模型，可以看到，學(xué)校體育政策執(zhí)行是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的綜合性工程，政策本身的模糊、滯后和缺損，治理結(jié)構(gòu)的孱弱，制度設(shè)計的殘缺和傳統(tǒng)觀念的固化等，都是當(dāng)前我國學(xué)校體育政策執(zhí)行中的重要掣肘。為了使學(xué)校體育改革不至于永遠是西西弗斯式的無望勞役，必須進一步認(rèn)識到學(xué)校體育變革的整體性、協(xié)調(diào)性，加強學(xué)校體育政策的頂層設(shè)計，深刻領(lǐng)悟政策執(zhí)行的創(chuàng)造性特質(zhì)，在詮釋和批判中建立起協(xié)調(diào)暢通、富有活力的政策執(zhí)行系統(tǒng)，從而促使學(xué)校體育政策沿著決策者“如期所是”的方向行進。

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Restraining Factors and Path Choice of Policy Implementation in School Physical Education in China——Under Smith’s Policy-Implementation-Processing Framework

PAN Ling-yun1,2,WANG Jian2,FAN Lian-xiang3

The difficulty of the policies implementation is a general chronic sickness impeding the reform and development of school physical education.Based on documents and logical analysis,by means of the framework of Smith’s policy-implementation-progress,this paper analyzes the difficult position during school physical education policy’s implementation.The results show that the policy implementation in school physical education is a complex and systematic comprehensive project.The real problems in the progress of policy implementation include the inherent vulnerabilities of policy itself,the deficiencies of the governance structure and the single policy tool,the target group’s short-sidedness and self-interest tendency,as well as physical education’s being squeezed by fickle attitude and quick wins educational claims,etal.To break through those predicament,we must deeply understand the wholeness and coordination,design and improve the policy system of physical education at top-level;combine hierarchical and multi-objective governance with impetus from higher-level authorities to create overall effect for policy implementation;enrich the toolbox of policy implementation and create joint forces;contribute to the normalization of policy education and promote the target group to have rational consciousness of abiding by the new policy;deepen institutional reformation and innovation and optimize circumstances for the policy implementation of school physical education,et al.

schoolphysicaleducationpolicy;policyimplementation;theSmithmodel;pathchoice

1000-677X(2015)07-0027-08

10.16469/j.css.201507004

2015-03-24；

2015-06-21

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目(11&ZD150)；江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃重點課題(T-B/2013/017)。

潘凌云(1976-)，男，河南鎮(zhèn)平人，副教授，博士，主要研究方向為學(xué)校體育改革與發(fā)展，Tel:(0510)85910882，E-mail：ply-1976@hotmail.com；王健(1963-)，男，河南南陽人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向為體育理論，Tel：(027)67868363，E-mail：jwccnu1@163.com；樊蓮香(1969-)，女，河南滎陽人，教授，博士，主要研究方向為體育教育原理，E-mail：gz_flx@yahoo.com.cn。

1.江南大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 無錫 214122；2.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079；3.中山大學(xué) 教育學(xué)院 體育系，廣東 廣州 510275 1.Jiangnan University,Wuxi 214122，China；2.Central China Normal University,Wuhan 430079,China；3.Sun Ya-sen University,Guangzhou 510275,China.

G80-05

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