公共文化投資項目：內涵、特征及其風險*

趙德森，秦德智，姚嵐

（云南大學工商管理與旅游管理學院，云南昆明，650091）

公共文化投資項目：內涵、特征及其風險*

趙德森1，秦德智2，姚嵐3

（云南大學工商管理與旅游管理學院，云南昆明，650091）

加快公共文化投資項目建設是推進政府向社會提供公共文化服務的有效途徑。公共文化投資項目是由政府、企業(yè)以及其他非營利組織，為了滿足公眾的文化需要，向社會提供公共文化產(chǎn)品和服務一系列資源投入活動的總稱，其主體分為政策主體、投資主體和消費主體三個基本層次，具備公共性、公平性、差異性、動態(tài)性、風險性等典型特征，面臨著融資風險、運營風險、市場風險和社會風險等風險因素，對此可以通過成本效益分析法、實物期權法進行風險分析和風險規(guī)避。本文在對公共文化投資項目的基本內涵、典型特征、風險評價等基本問題進行剖析的基礎上，對公共文化投資項目研究的若干重要議題進行了探討和展望。

公共文化服務；投資項目；風險評價

公共文化服務是以政府為主的相關部門為滿足社會成員的基本文化需求、提高公眾的文化素質和精神生活質量以及社會發(fā)展必需的文化環(huán)境和文化條件所提供的一系列產(chǎn)品和服務的總稱。而公共文化投資項目則是在政府主導下，以政府、企業(yè)及其他非營利組織單獨或合作的方式向人民群眾提供文化產(chǎn)品和服務的一系列建設或活動項目。政府部門不可能也沒有必要獨自提供所有的公共文化產(chǎn)品，通常可以通過扶持企業(yè)等非政府組織的方式間接提供公共文化服務，從而提高公共文化產(chǎn)品的供給效率。那么，在眾多的公共文化投資項目中，政府應該扶持哪一個項目？其選擇的科學依據(jù)是什么？顯而易見，這需要對公共文化投資項目的內涵、特征及其風險情況進行科學的分析和評價。但是，由于公共文化投資項目的公共性、動態(tài)性等特征，其投資效益往往是具有外部性、價值隱性的特點，與傳統(tǒng)的工程建設項目存在顯著的差異。因此，傳統(tǒng)的項目評價理論和方法并不完全適用于公共文化投資項目的風險評價。本文對公共文化投資項目的內涵和特征進行探析，進而研究公共文化投資項目的風險及其評價方法，在此基礎上探討了公共文化投資項目的幾個重要問題。

一、公共文化投資項目：內涵與類型

（一）公共文化投資項目的內涵界定

公共文化投資項目有何特征？可分為哪些類型？目前的研究雖然包含了公共服務的內容和范圍、提供方式的選擇以及提供機制的有效性等問題，但仍然是一個比較宏觀的理論分析框架。因此，有必要從微觀的角度對公共文化投資項目的內涵與范圍進行界定。從本質上看，開展公共文化投資項目建設是政府履行公共文化服務職能，增加公共文化供給的一種手段。公共文化服務（Public Culture Service）是指以政府等相關部門提供的以滿足人民群眾的基本文化需要和保障人民群眾的基本文化權益為目的，并不斷提高人民群眾的文化生活水平與精神文化素質的一種公共服務活動的總稱［1］。公共文化服務包括純公共文化產(chǎn)品與服務、準公共文化產(chǎn)品與服務兩種基本類型。前者主要是指為了體現(xiàn)國家文化主權、展示國家文化形象、保護和傳承國家文化遺產(chǎn)與精神、提升國家文化軟實力的相關文化產(chǎn)品及服務；而后者主要是指介于純公共文化產(chǎn)品與純私人文化產(chǎn)品之間的一系列文化產(chǎn)品與服務，既具有一定的公益性和公共性，也具有一定程度的經(jīng)營性和盈利性。通常，公共文化服務通常具有消費的公共性、公益性、公正性、公開性以及價值目標的社會性等特點，既可以滿足公眾基本的精神文化享受，也可以維持社會發(fā)展所需要的文化條件和環(huán)境。簡單地說，公共文化投資項目是由政府、企業(yè)以及其他非營利組織，為了滿足人民群眾的文化需要向社會提供公共文化產(chǎn)品和服務的資源投入活動的總稱。為了增加公共文化服務供給，政府相關部門必須加大公共文化投資項目建設，或者激勵和扶持其他組織開展公共文化投資項目建設，積極向社會力量購買公共文化服務。

（二）公共文化投資項目的主要類型

從廣義的角度看，公共文化投資項目既包括行政性的文化管理投資項目，也包括公益性的文化事業(yè)投資項目以及經(jīng)營性的文化產(chǎn)業(yè)投資項目。這些公共文化投資項目既可以提供純公共文化產(chǎn)品和服務，也可以提供大量的準公共文化產(chǎn)品和服務，甚至純私人的文化產(chǎn)品。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾的文化需要越來越多樣化、個性化，不僅需要滿足其基本的文化權益，而且越來越具有文化權利意識。人民群眾的文化權利不僅是指文化消費權，而且包括了文化生產(chǎn)權。前者強調人民群眾對文化產(chǎn)品的選擇權，而后者更關注社會公眾的文化表達權。隨著基本公共文化需要逐漸得到滿足，人民群眾對于文化權利關注點也逐漸促文化消費權轉移到文化生產(chǎn)權。為了更好地實現(xiàn)公眾的文化權利，政府部門應當鼓勵大眾參與公共文化投資項目建設，并用先進文化引導公眾的精神生活消費，培養(yǎng)文化認同，傳承和發(fā)展傳統(tǒng)文化，推動文化創(chuàng)新，從而提升公眾的文化素質和我國的文化軟實力。從項目管理的角度看，公共文化投資項目又可以分為有形的公共文化建設項目和無形的文化活動投資項目。前者是靜態(tài)的、有形的，是各國政府提供公共文化服務的傳統(tǒng)基本形式，包括了圖書館、文化館、博物館、電影院、歌舞劇院、文化廣場等各種公共文化基礎設施建設項目；后者通常是動態(tài)、無形的，包括文藝節(jié)目、歌舞演出、新聞出版、影視節(jié)目、數(shù)字傳媒、電影下鄉(xiāng)等文化服務活動項目。對于有形的文化建設項目，有許多成熟的項目融資、建設、運營、管理的經(jīng)驗和方法以資借鑒。但是，對于無形的文化活動項目，由于項目本身具有更大的不確定性、價值內隱性，給項目風險評價及管理帶來了極大的挑戰(zhàn)。

二、公共文化投資項目：主體與特征

（一）公共文化投資項目的主體分析

公共文化投資項目的主體可分為政策主體、投資主體及其消費主體三個基本的層次。每個層次的主體由于其自身目標與地位的差異可以給投資項目帶來不同的影響，發(fā)揮不同的作用。

1.政策主體。不言而喻，作為履行公共服務職能的政府及其具體的職能部門是公共文化投資項目的政策主體。政府在提供公共文化服務的過程中具有多重身份。一方面，政府相關職能部門是進行公共文化投資項目管理，引導社會力量提供公共文化產(chǎn)品方面的政策制定者和管理者。這些政府部門需要掌握人民群眾的文化需要，制定相應的公共文化服務政策，引導并鼓勵社會力量參與提供公共文化產(chǎn)品及服務，并對各種公共文化投資項目進行績效評估。另一方面，政府部門在管理公共文化服務的同時，也是公共文化投資項目的主要投資者和執(zhí)行者，是各國公共文化投資項目的主要的投資來源。

2.投資主體。不同的公共文化服務在公共性、收益性以及排他性方面具有明顯的差異，也就要求應該由不同的投資主體采用不同的形式來提供相應的產(chǎn)品和服務。一般而言，公共文化投資項目可以通過政府投資、非政府組織投資、多元化投資和聯(lián)合投資等方式實現(xiàn)。盡管不同的投資主體提供公共文化產(chǎn)品和服務具有不同的效率，但是也需要考慮效率與公平兼顧的原則。公共文化服務是一種大眾需要的基本公共品，政府部門是此類投資項目當然和基本的投資者。政府公共文化服務分為公共性文化產(chǎn)品和價值性產(chǎn)品，其中價值性文化產(chǎn)品也可以由政府以外私人部門提供［2］（P1367—1398）。對于那些具有競爭性、價值性的部分公共文化產(chǎn)品和服務，鼓勵和引導市場力量參與項目投資和建設是增加公共文化服務供給的一種重要方式。另外，獨立于政府與市場之外的非盈利組織也是參與公共文化項目投資的重要力量，是當前我國公共文化服務供給的一個重要組成部分。從實踐層面看，由于政府投資能力和效率等方面的不足和缺陷，我國目前的公共文化服務供給在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、部門之間及產(chǎn)品之間仍然存在不同程度的結構失衡現(xiàn)象。為了實現(xiàn)“基本公共服務均等化”的目標，一方面要繼續(xù)堅持政府的主導作用，加大政府投入力度，優(yōu)化政府投入結構，提升政府投入效率；另一方面，也要在條件具備的地區(qū)積極探索推動各種社會力量參與公共文化項目投資的方法和途徑。比如說，在公共文化服務相對滯后的地區(qū)或者對以有形的公共文化設施為主的建設項目以及那些提供純公共文化服務的投資項目，應當主要依靠政府的財政投入。但是，對于那些提供準公共文化產(chǎn)品和服務的項目、以內容為主的無形文化活動項目則應當充分發(fā)揮社會力量的作用，同時輔之以政府的扶持政策。當前，公共文化項目投資方式日趨多元化，一個重要的投資模式就是采用投資項目PPP模式（即公私合作伙伴，Public-Private Partnerships）。這種投資模式要求公共部門和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供公共文化產(chǎn)品和服務，旨在實現(xiàn)一個公共政策結果而采用風險共擔方式的合作關系［3］（P475—484）。比如，對于那些具有準公共性的經(jīng)營型公共文化項目，可以主要依賴于私人部門的資金，讓私人部門參與甚至全權負責生產(chǎn)原本由政府部門提供的公共文化產(chǎn)品和服務，從而拓展公共文化投資項目的融資來源。大量的研究發(fā)現(xiàn)，政府購買公共文化服務是增加公共文化產(chǎn)品供給的有效方式。例如：王浦劬、薩拉蒙等（2010）認為政府向社會組織購買公共服務是改進公共服務供給機制的重要途徑［4］。劉輝（2012）通過對“一元劇場”這一公共文化服務項目個案的分析發(fā)現(xiàn)，政府扶持文化企業(yè)的公共文化投資項目，可以更有效地提供公共文化產(chǎn)品，從而更好地履行公共文化服務職能［5］。

3.消費主體。社會公眾是公共文化服務的消費主體，是公共文化投資項目的目的和歸宿。公共文化投資項目必須很好地滿足人民群眾共同而又有差異性的文化需求，符合社會公眾的精神文化需要。因為，文化消費是人民群眾行使文化權利的一種重要形式，會隨著人們年齡、性別、收入、職業(yè)、民族、教育水平和宗教信仰的不同而呈現(xiàn)不同程度的個性化需求。目前，公共文化服務體系的一個突出問題是，我們更多地關注了公共文化供給的公平性與效率性，在一定程度上忽視了公眾文化消費的主體性和差異性。盡管這一狀況是由我國目前所處的經(jīng)濟社會發(fā)展水平所決定的，但是人們群眾日趨多樣化和個性化的文化消費選擇權必須得到足夠的重視。這也進一步說明了，公共文化投資項目的供給者和供給形式也應更加豐富和多樣化。

（二）公共文化投資項目的基本特征

1.公共性。無論何種形式的公共文化投資項目的主要產(chǎn)出都具有是公共性、基本性和一般性的文化產(chǎn)品和服務，以滿足人民群眾基本的文化需要，從而保障公民的基本文化權利的實現(xiàn)。為了滿足社會大眾的精神生活需要，公共文化投資項目也就具有明顯的正外部性、公益性和非排他性的特征，不以盈利為目標，一般對公眾免費或象征性地收取較低的費用，以維持公共文化項目的生產(chǎn)和運行。因此，公共文化投資下個面多依賴政府投入，從理論上屬于全民所有、全民共享、全民使用，更多地要追求投資項目的社會效益。這樣，許多諸如圖書館、博物館等公共文化投資項目，雖然有著巨大的市場需求，但是由于投資方無利可圖而只能由政府部分供給或者提供大量的補貼。

2.公平性。所謂公平性也就是平等性。文化權利是我國公民的一項基本權利，因此必須得到公平的對待。無論一個人的地位、職業(yè)、性別、民族、收入等有何不同，都應當和社會其他成員一樣，公平地獲得基本的文化資源、享受平等的文化權利，不應受到任何形式的歧視和不平等待遇。堅持公共文化服務的公平性，就應在基本文化服務方面消除一切形式的不均衡狀態(tài)，如逐步在公共文化資源配置、文化項目投入等方面顯著地消除城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異等，從而達到基本公共文化服務“均等化”的目標。

3.差異性。所謂差異性也就是多樣性。追求公共文化服務的公平性目標，并不意味著要忽視人民群眾豐富而多樣化的文化需求。人民群眾的文化權利也必然包含了文化自主權和文化選擇權。不同類型的公眾由于自身的特征對于文化服務的種類、層次、特色當然具有個體差異和偏好。不同的民族、地區(qū)、職業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展水平的公眾，其文化消費也具有典型的異質性特征，無法也不可能通過一種相同的文化產(chǎn)品或服務來滿足。隨著社會我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民群眾精神生活水平的日益提高，社會大眾的文化消費需要也越來越多地呈現(xiàn)出多樣化、個性化的特征，基本的公共文化服務已難以滿足人們群眾日益?zhèn)€性化的文化需求，這也要求多樣化的公共文化投資項目來提供異質性的“準公共”文化產(chǎn)品和服務。而在少數(shù)民族地區(qū)，存在著許多優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化，因而這些地區(qū)的公共文化服務投資項目不僅要提供基本的文化服務，承擔者傳承和發(fā)展原創(chuàng)性民族文化的重任。

4.動態(tài)性。任何一個投資項目的設計、建設和運行都是一個不斷變化的動態(tài)過程，公共文化投資項目也不例外。對于無形的公共文化活動項目更是如此，這些項目呈現(xiàn)出更多地無形、動態(tài)、虛擬等典型特征。因此，此類項目的投入和產(chǎn)出就難以準確地進行評價和量化。此外，與傳統(tǒng)的建設項目相比，公共文化產(chǎn)品和服務主要滿足人們的不斷變化的精神需要，相對而言更加具備主觀性的特點，加之政府也更加關注其社會效益，因而此類項目的總體收益更加難以進行量化和計量，很難簡單地對其財務效益和經(jīng)濟效益進行評價。

5.風險性。對于公共文化投資項目而言，其投入和產(chǎn)出都是不確定的，項目本身及其環(huán)境都充滿了大量的風險因素。相對而言，無形的公共文化投資項目面臨有更大的不確定性，因而其風險也更大。公共文化投資項目的風險首先體現(xiàn)在其投入的不確定性，對于大量的公共文化投資項目而言，其投入不是簡單的一次性的建設投入，更多包括了項目維護、運行、發(fā)展等持續(xù)的項目運營投入。同樣，其產(chǎn)出的不確定性更大。由于人民群眾文化消費意愿的多樣性和動態(tài)性，投資項目的市場需求很難把握和分析。加之公共文化投資項目的主觀性和外部性，其社會效益也很難準確地分析和量化。這就使得大量的公共文化投資項目的很難應對這些不確定的內外風險。

三、公共文化投資項目：風險與評價

（一）公共文化投資項目的風險分析

科學判斷項目風險是項目投資者在決策時必然關注的問題。公共文化投資項目屬于典型的不確定性投資，甚至比傳統(tǒng)的工程建設項目具有更大的風險，因此，對公共文化投資項目進行風險評價也成為學術界關注的一個重要研究課題。依據(jù)投資項目風險因素的性質，可以將公共文化投資項目的風險因素指標分為融資風險、運營風險、市場風險及社會風險等四大類。

1.項目融資風險。公共文化投資項目的投入越來越巨型化和多元化，對于大型的投資項目更是如此。因此，單獨投資方往往難以籌集和投入全部的項目資金，需要多元化的融資渠道。由于資本的逐利性，任何投資都追求超越行業(yè)平均利潤率的資金回報，如果公共文化投資項目運作失敗或利潤水平較低，就面臨著巨大的資金償還壓力和風險。

2.項目運營風險。如前所述，許多公共文化投資項目本身就是一個動態(tài)性的活動，面臨著項目內外大量的不確定性因素，難以像生產(chǎn)標準化的工業(yè)產(chǎn)品一樣來進行科學、準確的運營。而作為項目主要參與者的專業(yè)化人才，也不可能如機器般地穩(wěn)定和準確。

3.項目市場風險。公共文化投資項目所提供的基本產(chǎn)品時無形的文化服務，滿足的是人們主觀的、精神的需要。而人們的文化消費需要往往是個性化的、動態(tài)的，因而很難準確識別和計量。

4.項目的社會風險。由于政府更加追求公共文化投資項目的社會效益，往往忽視其財務效益和經(jīng)濟效益。此外，公共文化投資項目的社會效益往往難以準確的識別和計量，因此，此類項目的投入產(chǎn)出也就很難進行準確的把握。

（二）公共文化投資項目的評價方法

如何對公共文化投資項目進行風險評價呢？許多研究從宏觀視角出發(fā)研究了公共文化服務體系的評價問題，也有學者研究了公共文化服務的社會效益和經(jīng)濟效益，但是，從微觀視角出發(fā)，研究公共文化投資項目風險及其評價問題還較少見。公共文化投資項目的決策及評價方法，是一個多目標和多層次的復雜系統(tǒng)。由于公共文化投資項目直接或間接向社會提供公共消費品，應該以公眾滿意為導向對公共投資項目的績效進行評價［6］。成本效益分析、實物期權方法，構成了公共文化投資項目評價的基本方法。成本效益分析（又稱費用效益分析，CBA）是對投資項目進行技術經(jīng)濟評價的常用方法，其理論淵源是福利經(jīng)濟學。按照這種方法，投資方應選擇能最大化社會凈收益的投資項目，優(yōu)化投資項目的成本模型，提升項目的執(zhí)行效益［7］。隨著公共財政體系的日趨完善和項目投融資體制的不斷改革，以項目成本和收益等財務性評價為主要內容的傳統(tǒng)項目評價方法的局限性日益突出。因此，有必要將公共文化投資項目的社會效益和社會成本引入到成本—效益分析中來，對項目進行社會評價。此外，實物期權也可以被應用到公共文化投資項目風險評價當中。Myers（1977）提出實物期權（Real Options）概念，將它應用在非金融領域投資決策當中［8］。針對公共文化投資項目的動態(tài)性特點，實物期權方法也可以對這些投資項目可能的不確定性以及階段可調節(jié)性風險進行估計和防范［9］。這是因為，公共文化投資項目未來充滿了不確定性，而實物期權方法可以在對此類投資項目進行風險因素分析和價值評估的基礎上，分階段選擇投資項目中存在的期權價值，從而可以在很大程度上規(guī)避投資項目風險。

四、公共文化投資項目：問題與展望

通過對現(xiàn)有文獻的分析，結合公共文化投資項目的實踐，我們認為以下幾個問題是未來公共文化投資項目的重要課題，應當引起理論界和實踐界的重視。

（一）公眾的文化消費意愿及其量化

目前對公共文化的研究往往只重視公共文化服務的供給，忽視了需求方的文化消費意愿。對于公共文化投資項目的評價，從宏觀上看是基于政府的視角對項目進行費用效益分析，而從微觀視角出發(fā)，則應該關注大眾的文化消費意愿，即消費者是否愿意以及愿意支付多少成本進行該文化產(chǎn)品的消費。研究公共文化投資項目與大眾消費意愿之間的相關關系，是對公共文化投資項目有效管理的重要內容。

（二）公共文化投資項目的費用效益識別及其計量

科學界定并準確計量公共文化投資項目的費用與效益是對該類項目進行評價的基本前提。通常，政府部門對于投資項目的評價主要關注其社會效益，而作為項目投資方的企業(yè)主要關注公共文化投資項目的財務效益和經(jīng)濟效益。如果嚴格按照成本效益分析方法對這些項目進行評價，大多數(shù)公共項目都不可行［10］，這就需要政府對該公共文化投資項目進行扶持。因此，只有科學界定并準確計量公共文化投資項目的成本費用和綜合收益，政府才能準確判斷是否對項目進行扶持以及扶持的力度。當財務評價與經(jīng)濟評價結果一致時，很容易做出投資決策。當兩者結果不一致時，由于是當項目的財務效益為負而經(jīng)濟效果為正時，政府則應考慮是否對項目采取補貼等扶持政策，使項目的財務效益為正，從而使項目變?yōu)榭尚小?/p>

（三）構建公共文化投資項目綜合評價指標體系

綜合評價是對投資項目評價的重要方法。國內外許多學者提出了很多投資項目評價方法，例如：層次分析法（AHP）、粗糙集理論、灰色綜合評價等。雖然，國內外學者關于公共項目評價的研究成果為我們提供了有益的借鑒，但是并不完全適用于當前的公共文化投資項目尤其是無形的文化活動項目的評價工作。公共文化投資項目綜合評價，關鍵就是要構建評價指標體系并確定各種效益有效的指標權重。根據(jù)公共文化投資項目的特點，公共文化投資項目綜合評價應是主觀和客觀評價相結合的多指標評價。構建指標體系之后，需要運用科學的方法對指標進行賦權，使主客觀相結合，以提高權重的代表性，從而保證評價結果的科學性。

［1］夏國鋒，吳理財.公共文化服務體系研究述評［J］.理論與改革，2011（1）.

［2］Fiorito R，Kollintzas T.Public goods，merit goods，and the relationbetweenprivateandgovernmentconsumption［A］. European Economic Review，2004，48（6）：1367-1398.

［3］Forrer J，Kee J E，Newcomer K E，et al.Public-private partnerships and the public accountability question［A］.Public Administration Review，2010，70（3）：475-484.

［4］王浦劬等.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經(jīng)驗分析［M］.北京：北京大學出版社，2010.

［5］劉輝.公共文化服務的文化產(chǎn)業(yè)效應——以渭南市“一元劇場”為個案［J］.理論探索，2012，（1）.

［6］鄭方輝，王琲.基于滿意度導向的政府公共項目績效評價［J］.廣東社會科學，2010，（2）.

［7］寧國良，劉輝.成本—效益分析：公共政策執(zhí)行力研究的新視角［J］.中國行政管理，2010，（6）.

［8］Myers S C.Determinants of corporate borrowing［J］.Journal of financial economics，1977，5（2）：147-175.

［9］俞云，何朝林.基于實物期權的投資項目價值評估法研究［J］.價格理論與實踐，2012，（8）.

［10］高喜珍，陳通.成本效益分析法與公共項目決策［J］.財會月刊，2010，（8）.

（責任編輯陳文興）

G122

A

1671-0681（2015）02-0117-05

趙德森（1981—），男，山東微山人，云南大學工商管理與旅游管理學院講師、博士研究生；秦德智（1961—），男，湖北荊州人，云南大學工商管理與旅游管理學院教授、博士生導師；姚嵐（1989—），女，云南建水人，云南大學工商管理與旅游管理學院碩士研究生。

2014-11-26

本文系云南省哲學社會科學規(guī)劃項目（QN2014078）、云南省教育廳科學研究基金項目（2014Y035）的階段性研究成果。