醫(yī)療糾紛行政調(diào)解：意義、問題及完善

龔文君

（中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京，100872）

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解：意義、問題及完善

龔文君

（中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京，100872）

隨著醫(yī)療技術(shù)自身的發(fā)展和患者維權(quán)意識的增強(qiáng)，醫(yī)療糾紛己成為一種多發(fā)性社會矛盾。從傳統(tǒng)政治、文化背景的視角看，行政調(diào)解作為醫(yī)療糾紛解決的重要途徑，具有其獨(dú)特的優(yōu)勢。因此，筆者在分析現(xiàn)行醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度存在問題的基礎(chǔ)上，提出賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力、強(qiáng)化調(diào)解中立性、加強(qiáng)人員配置、完善調(diào)解程序等措施，以期為《行政調(diào)解法》的出臺和《醫(yī)療事故處理條例》的修訂提供參考。

醫(yī)療糾紛；行政調(diào)解；政治文化背景；效力；完善

《醫(yī)療事故處理條例》規(guī)定了醫(yī)療糾紛處理的三種途徑，即協(xié)商和解、行政調(diào)解和民事訴訟，其中醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的主要優(yōu)勢在于：對比醫(yī)患雙方私下協(xié)商和解，其基于法律性和中立性，能夠最大限度地使得醫(yī)患雙方達(dá)成的協(xié)議合法有效；對比法解，其可以降低醫(yī)患雙方的訴訟成本，節(jié)約司法資源，且可以充分發(fā)揮醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。然而，部分地方的政府部門和法院，尚沒有認(rèn)識到醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的優(yōu)勢所在，缺乏對醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的人力物力保障和必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。筆者試從我國政治傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)的視角，分析醫(yī)療糾紛行政調(diào)解存在的必要性、優(yōu)越性和應(yīng)然效力。

一、醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢——基于我國傳統(tǒng)政治、傳統(tǒng)文化背景的分析

僅僅照搬西方的法律制度、法律經(jīng)驗這類“大寫的真理”［1］（P54），難以從根本上解決我國目前的醫(yī)療糾紛問題。考量一個制度，應(yīng)當(dāng)從其生長的土壤著手。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從我國的政治傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)中尋找醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的生長點(diǎn)、著力點(diǎn)。

（一）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的傳統(tǒng)政治背景

縱觀我國法制史，行政權(quán)對醫(yī)療糾紛的處理較之司法權(quán)一直處于強(qiáng)大的優(yōu)勢地位，我國是世界上最早運(yùn)用法律來管理醫(yī)藥事務(wù)的國家之一，《唐律》對醫(yī)生誤傷、調(diào)劑差錯、針刺差錯、非法出賣有毒藥品、行醫(yī)欺詐等均規(guī)定了由官府處以相應(yīng)的刑罰［2］（P437-440）；《元典章》明確規(guī)范了醫(yī)療糾紛的訴訟程序，如果醫(yī)生和百姓發(fā)生糾紛進(jìn)入訴訟程序時，由管民的官員和管醫(yī)的官員共同審理［3］（P11-12）。這種依賴行政機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛的傾向，尤其在“偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)”和“自律解決問題能力較低的階層”更為明顯［4］。建國后，中央政府、各級地方政府、各級衛(wèi)生行政部門陸續(xù)制定了一系列條例和規(guī)定來指導(dǎo)醫(yī)療糾紛的處理，大多數(shù)醫(yī)療糾紛發(fā)生后，首先由衛(wèi)生行政部門定性，進(jìn)而合理的處理，行政權(quán)仍處于相對強(qiáng)勢地位。理論上，通過訴訟解決醫(yī)療糾紛、救濟(jì)權(quán)利無疑是最正當(dāng)、最符合正義的選擇；但在司法實(shí)踐中，法院審判（特別是對抗式庭審模式）天然具有“只關(guān)心權(quán)利義務(wù)的法定界限”的特性，難以從糾紛背景、當(dāng)事人身份關(guān)系出發(fā)尋找調(diào)適解決糾紛的可能性。而且，“由于強(qiáng)調(diào)權(quán)利絕對的排他性，所謂的‘依法判決’常常導(dǎo)致當(dāng)事人不必要的長期對抗”［5］（P62）；另外，由于近年來民商事案件激增，司法資源不足、司法人員素質(zhì)良莠不齊等因素可能導(dǎo)致少數(shù)判決與客觀真實(shí)存在偏差，誠信體系缺失、當(dāng)事人的對抗情緒嚴(yán)重等因素也帶來了許多“有判無執(zhí)”的案例，僅憑借現(xiàn)代法治理論便過于依賴法院無疑有矯枉過正之嫌。而基于醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)認(rèn)定的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解，由相對了解醫(yī)療服務(wù)流程的衛(wèi)生行政部門主持，在醫(yī)患雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成，較之訴訟，無疑能更好地保護(hù)醫(yī)患雙方的合法權(quán)益。

（二）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的傳統(tǒng)文化背景

我國傳統(tǒng)文化中存在的“以仁為本”、崇尚和諧、追求無訟等思想全方位地體現(xiàn)著調(diào)解在糾紛處理中的重要文化基礎(chǔ)，調(diào)解發(fā)源并盛行于我國傳統(tǒng)社會是有著深刻的文化、哲學(xué)基礎(chǔ)的。在司法實(shí)踐中，部分醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為患者將自己訴至法院是非常丟臉的事①依據(jù)我國民事訴訟法，醫(yī)院法定代表人或其委托的代理人應(yīng)出庭應(yīng)訴。；相對應(yīng)的，部分患者因拖欠醫(yī)療費(fèi)被訴至法院后，也認(rèn)為醫(yī)院讓自己到法院丟人現(xiàn)眼，導(dǎo)致醫(yī)患雙方在法院審理醫(yī)療糾紛的過程中，往往對立情緒嚴(yán)重，法院調(diào)解非常困難、敗訴方涉訴信訪現(xiàn)象嚴(yán)重。有學(xué)者主張，我國糾紛解決機(jī)制理想的發(fā)展趨勢是培育社會、當(dāng)事人自我消解糾紛能力［6］。但我國目前社會自治組織還較少且因其主持達(dá)成效力的不確定性缺乏群眾信任，故而培育社會自我消解糾紛能力并得到民眾的廣泛文化認(rèn)同，暫時尚無法成為定紛止?fàn)幍挠辛κ侄巍ｈb于以上兩大因素，在糾紛調(diào)解占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)文化背景下，衛(wèi)生行政部門對其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的醫(yī)療糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決，為醫(yī)患雙方提供溝通的環(huán)境、醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)依據(jù)，對尚未激化的暴力糾紛也可積極的事前化解，是較為現(xiàn)實(shí)可行的方式。

二、當(dāng)前醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度亟待解決的問題

通過對我國醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的傳統(tǒng)政治、傳統(tǒng)文化背景的分析，可以看出，衛(wèi)生行政部門主持的行政調(diào)解，對醫(yī)療糾紛的和諧解決、保護(hù)醫(yī)患雙方合法利益、維護(hù)社會穩(wěn)定曾起到并且將在很長一段時期內(nèi)繼續(xù)起到重要作用。然而，我們?nèi)圆荒芎鲆暜?dāng)前醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度存在的以下亟待解決的問題：

（一）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議不具備強(qiáng)制執(zhí)行力

雖然最高人民法院于2009年7月24日發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，規(guī)定依法作出的行政調(diào)解協(xié)議具備民事合同性質(zhì)，但該意見第8條規(guī)定“當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對平等主體之間民事爭議所作的調(diào)解，……向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理”，一旦醫(yī)患某一方反悔拒不履行，另一方只能提起訴訟。醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議的非強(qiáng)制執(zhí)行性，在實(shí)踐中直接或間接產(chǎn)生了以下問題：

首先，增加了當(dāng)事人的訴累。醫(yī)患某一方不履行調(diào)解協(xié)議的行為，僅以“非自愿”或“重大誤解”等理由即可進(jìn)入訴訟程序。導(dǎo)致雙方當(dāng)事人付出額外的時間成本、訴訟成本（訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、交通費(fèi)、鑒定費(fèi)等），增加了雙方的訴累。請先看下圖：

圖1　四川省A市B區(qū)法院2013年醫(yī)療事故糾紛案件審理時間統(tǒng)計

如圖1所示，由于鑒定時間不計入審限、民事訴訟審限較長（一審審限簡易程序3個月、普通程序6個月、二審審限3個月，且疑難案件經(jīng)批準(zhǔn)可延長）等因素，四川省A市B區(qū)法院2013年受理的醫(yī)療事故糾紛案件中，24.8%的審理時間為6個月至1年，而半數(shù)以上的案件審理時間達(dá)到了1年以上。例如，曾某某訴B區(qū)人民醫(yī)院醫(yī)療損害賠償糾紛一案，醫(yī)患雙方于2010年7月在區(qū)衛(wèi)生局主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議并簽字確認(rèn)，但一方反悔訴至法院后，直至2013年12月一審判決才作出②（2013）翠屏民初字第2487號民事判決書。。

其次，衛(wèi)生行政部門的醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢無法發(fā)揮，不利于矛盾糾紛的最優(yōu)解決。如前所述，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解是衛(wèi)生行政部門對糾紛成因、損害大小、責(zé)任比例等進(jìn)行的醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)性檢驗、分析，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人，由當(dāng)事人權(quán)衡上述因素并決定是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議。醫(yī)患某一方不履行調(diào)解協(xié)議的行為，并無任何法律法規(guī)予以規(guī)制，進(jìn)入訴訟程序后，雙方爭議焦點(diǎn)也往往專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，法院無法判斷部分關(guān)鍵證據(jù)的真實(shí)性及證明力，只能要求舉證方（一般是權(quán)利人）額外進(jìn)行司法鑒定。例如，婁某某等訴浙江某某醫(yī)院醫(yī)療損害賠償糾紛一案，浙江省衛(wèi)生廳作出浙衛(wèi)發(fā)（2007）254號文件對事故責(zé)任認(rèn)定后，婁某某再次訴至法院，2009年、2010年，雙方當(dāng)事人分別兩次委托浙江大學(xué)司法鑒定中心進(jìn)行司法鑒定，直至2011年12月法院依據(jù)鑒定結(jié)論作出判決，歷時4年①《中國法院裁判文書庫》（2010）杭蕭民初字第4809號民事判決書。，既導(dǎo)致雙方墊付高額鑒定費(fèi)，又導(dǎo)致行政認(rèn)定工作的浪費(fèi)。

再次，加劇行政資源、司法資源的雙重浪費(fèi)。如前所述，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解勞而無功現(xiàn)狀的加劇，不僅增加了訴累，對衛(wèi)生行政部門的調(diào)解積極性也產(chǎn)生較大的消極影響。部分衛(wèi)生行政部門工作人員或出于覺得浪費(fèi)精力，或出于擔(dān)心司法鑒定與行政認(rèn)定結(jié)果不一致，在工作中對調(diào)解積極性不高，甚至建議醫(yī)患雙方直接去法院起訴，違背了我國全面建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展理念。

圖2　四川省A市B區(qū)法院2013年涉及行政調(diào)解的民事案件統(tǒng)計

如圖2所示，四川省A市B區(qū)法院2013年共受理4700余件民事案件中，有118件是訴請確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議效力或訟爭焦點(diǎn)達(dá)成過行政調(diào)解協(xié)議的案件，其中17.8%系經(jīng)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的案件。同一爭議，經(jīng)過行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，還要求法院作為新案件審查其相關(guān)事實(shí)和證據(jù)，實(shí)乃對行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)，于法于理均有不妥。

最后，司法實(shí)踐中各法院處理方式矛盾。司法實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，對醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議相關(guān)案件的處理方式比較混亂。有的案例認(rèn)定：醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議僅具有民事合同性質(zhì)，不具備強(qiáng)制執(zhí)行力。法院受理后，需按新的醫(yī)療糾紛案件審理，讓被告充分答辯、給予雙方舉證期限，按照標(biāo)準(zhǔn)的對抗式庭審模式開庭，并依法作出民事判決書。例如，劉永香訴衡陽縣人民醫(yī)院醫(yī)療損害賠償糾紛案②《中國法院裁判文書庫》（2011）蒸民一初字第59號民事判決書。。有的案例則認(rèn)為，有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字捺印、加蓋印章的行政調(diào)解協(xié)議，法院只需審查協(xié)議本身的合法性和達(dá)成協(xié)議的程序正當(dāng)性，程序與實(shí)體合法的調(diào)解協(xié)議應(yīng)視為有效合同，法院判決雙方按照調(diào)解協(xié)議履行各自義務(wù)，經(jīng)過司法確認(rèn)程序就可以直接生效并進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段，當(dāng)天立案當(dāng)天確認(rèn)，不給予舉證期限［7］。不同法院甚至同一法院的不同法官，處理醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議的方式不一致甚至截然相反，難免引發(fā)醫(yī)患雙方的合理懷疑，可能激化糾紛，不利于和諧社會的構(gòu)建和法院公信力的提高。

醫(yī)患雙方（特別是醫(yī)院）隨著了解、參與醫(yī)療糾紛的增多，認(rèn)識到醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議僅有合同效力，沒有任何行政權(quán)力和司法權(quán)力來保障其履行，對衛(wèi)生行政部門的信任度難免日漸降低，對醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的接受度也會越來越小。

（二）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度自身存在的問題

除了前述的法律未賦予醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力這一問題之外，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度自身的不完善，也是導(dǎo)致當(dāng)前醫(yī)患雙方對衛(wèi)生行政部門不信任、調(diào)解成功率低、調(diào)解后重新起訴率高的重要原因。我國的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度存在以下一些問題。首先，衛(wèi)生行政部門的中立性存疑。任何一種調(diào)解，第三方的中立性都是至關(guān)重要的［8］，它決定著調(diào)解的客觀性、公正性和接受度。在現(xiàn)行醫(yī)療體制下，衛(wèi)生行政部門與醫(yī)院形成的“上下級關(guān)系”已根深蒂固的扎根于患者的觀念當(dāng)中，許多患者認(rèn)為，衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)院的主管部門，不可避免存在部門利益和行業(yè)保護(hù)問題，發(fā)生醫(yī)療糾紛后，對衛(wèi)生行政部門能否進(jìn)行中立的調(diào)解持懷疑態(tài)度。如方鵬騫等的實(shí)證調(diào)查結(jié)果顯示，67.7%的患者認(rèn)為訴訟是公平的，而僅有23.7%的患者認(rèn)為醫(yī)療糾紛行政調(diào)解是公平的［9］。其次，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)調(diào)解醫(yī)療糾紛的部分工作人員缺乏足夠的醫(yī)學(xué)、法律知識。由于醫(yī)療糾紛調(diào)解過程中涉及醫(yī)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等專業(yè)知識，一般人很難對醫(yī)療糾紛的性質(zhì)、事件的因果關(guān)系做出準(zhǔn)確的判斷，但是，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的部分工作人員缺乏相應(yīng)的醫(yī)學(xué)、法律知識，對醫(yī)療糾紛調(diào)解意見的醫(yī)學(xué)根據(jù)與法律根據(jù)闡述不清［10］，導(dǎo)致調(diào)解的說服力不高、患者傾向于訴訟等問題。最后，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度存在“重實(shí)體、輕程序”的不良傾向。一則行政化色彩濃厚，只注重衛(wèi)生行政部門的單方行政認(rèn)定，而不重視醫(yī)患雙方的訴求和理由；二則缺乏醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的程序性規(guī)定，如調(diào)解的方法、調(diào)解的時限、調(diào)解協(xié)議的要式。對于醫(yī)患雙方而言，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解缺乏必要的程序透明度和結(jié)果可預(yù)測性，容易導(dǎo)致其對制度公正性缺乏信心，影響醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度的親和力。

三、完善醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度的對策

正是前述醫(yī)療糾紛行政調(diào)解存在的若干問題，導(dǎo)致醫(yī)療糾紛難以和諧消解、醫(yī)患矛盾不斷激化。筆者試提出以下對策，以期為《行政調(diào)解法》的出臺和《醫(yī)療事故處理條例》的修訂提供參考。

（一）立法賦予醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力

我國應(yīng)立法賦予程序公正合法的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，以彌補(bǔ)當(dāng)前醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度最大的軟肋，對緩解訴訟壓力、平息醫(yī)患矛盾、構(gòu)建和諧社會有著積極的作用。然而，冰凍三尺非一日之寒，賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力也絕非一日之功，應(yīng)當(dāng)通過司法解釋、行政法規(guī)、法律逐步完善：

首先，區(qū)分不履行醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議的兩類情形，規(guī)定針對性的訴訟程序。一類是義務(wù)人無正當(dāng)理由拒不履行協(xié)議，或提出不合法的理由不履行協(xié)議，或僅以暫無支付能力為由拖延時間。在上述情形下，權(quán)利人有權(quán)直接申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院當(dāng)天即可進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序。另一種類則是當(dāng)事人對協(xié)議的合法性提出異議。例如，當(dāng)事人認(rèn)為衛(wèi)生行政部門工作人員在調(diào)解的過程中以壓代調(diào)、強(qiáng)迫當(dāng)事人簽字捺印、蓋章等不適當(dāng)?shù)恼{(diào)解方式。有學(xué)者認(rèn)為，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的強(qiáng)制性存疑，沒有強(qiáng)制力，不符合具體行政行為的構(gòu)成要件；有學(xué)者則認(rèn)為，行政調(diào)解屬于非強(qiáng)制行政行為，也受行政復(fù)議和行政訴訟審查［11］（P252-254）。筆者同意后者的主張：如果醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議的任一方當(dāng)事人質(zhì)疑協(xié)議的合法性，可以申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟審查，認(rèn)定協(xié)議未違反意思自治原則，也不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定且未損害國家、集體、第三人利益，則權(quán)利人有權(quán)直接向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行而非另行提起民事訴訟。此外，考慮到醫(yī)療糾紛的實(shí)際特點(diǎn)，為了更好地保護(hù)醫(yī)患雙方的合法權(quán)利，提出異議不能是無期限的，筆者建議如下：協(xié)議約定了明確的履行期限，應(yīng)當(dāng)在履行期限屆滿之前提出異議；協(xié)議未約定履行期限，可以參照法院判決裁定的上訴期、異議期，給予15日或30日的協(xié)議異議期。

其次，引入質(zhì)疑醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議的風(fēng)險保證金機(jī)制。鑒于當(dāng)前醫(yī)療糾紛行政調(diào)解存在的若干不足，尚不宜完全剝奪協(xié)議雙方質(zhì)疑協(xié)議合法性的權(quán)利。筆者建議引入風(fēng)險保證金機(jī)制，即如果協(xié)議雙方對調(diào)解協(xié)議的合法性、公正性提出異議，經(jīng)法院審查認(rèn)定該行政調(diào)解協(xié)議系雙方自愿達(dá)成的合法協(xié)議，根據(jù)公平原則，則質(zhì)疑調(diào)解合法性的當(dāng)事人，應(yīng)補(bǔ)償對方當(dāng)事人支付的訴訟費(fèi)用和合理的交通費(fèi)、律師費(fèi)等其他損失。這一機(jī)制，既促使協(xié)議雙方審慎地思考醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議的公正性和合法性，權(quán)衡起訴能夠為自己帶來的精神、物質(zhì)利益與付出之間的比例；又可以使得權(quán)利人因義務(wù)人隨意起訴增加的訴訟成本（如律師費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)）得到一定程度的補(bǔ)償，最大限度地維護(hù)公平與正義。

最后，循序漸進(jìn)地賦予醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。由于我國幅員遼闊，城市數(shù)量眾多，各衛(wèi)生行政部門的依法行政能力、行政程序規(guī)范程度等方面都存在較大的差異［12］（P13-15），賦予強(qiáng)制執(zhí)行力也不宜“一刀切”。筆者建議，可以先在行政程序規(guī)范、衛(wèi)生行政部門工作人員素質(zhì)相對較高的直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、較大的市等進(jìn)行城市立法試點(diǎn)，在實(shí)踐中尋找調(diào)解程序和強(qiáng)制執(zhí)行中存在的問題和瑕疵，充分聽取社會各界的意見和建議，不斷進(jìn)行修訂，最終在全國性的法律中（如《行政調(diào)解法》、《醫(yī)療事故處理法》）中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

（二）強(qiáng)化醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的中立性

如前文所述，在傳統(tǒng)衛(wèi)生行政體制下，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)中立性的缺失使其在實(shí)踐中被排斥。應(yīng)明確規(guī)定醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的法律地位、法定職責(zé)，從而強(qiáng)化其中立性、權(quán)威性，進(jìn)而使醫(yī)療糾紛的調(diào)解結(jié)果更加合法、合理，獲得醫(yī)患雙方的認(rèn)可。目前，在行政調(diào)解制度中，調(diào)解機(jī)構(gòu)基本上有兩種設(shè)置，“一是作為附屬于某個行政機(jī)構(gòu)的一個職能部門，設(shè)置在該機(jī)構(gòu)內(nèi)部；一是作為獨(dú)立于某個行政機(jī)構(gòu)的一個專門機(jī)構(gòu)，設(shè)置在該機(jī)構(gòu)之外。顯然，相比較而言，后一種設(shè)置更能保證行政調(diào)解機(jī)構(gòu)獨(dú)立于某個行政機(jī)構(gòu)，確保其中立性”［13］（P243）。筆者建議，應(yīng)通過立法對衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，賦予后者相對獨(dú)立的法律地位，使其在調(diào)解醫(yī)療糾紛過程中不受衛(wèi)生行政部門及其領(lǐng)導(dǎo)的任意干涉。關(guān)于醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)具體設(shè)置的確定，目前主要有三種意見：一是在衛(wèi)生行政部門內(nèi)部設(shè)立專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，二是在衛(wèi)生行政部門之外設(shè)立專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)［14］，三是由衛(wèi)生行政部門之外的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。為避免行政機(jī)關(guān)過度膨脹和社會輿論的批評，筆者較為贊同第三種意見，例如北京衛(wèi)生法研究會醫(yī)療糾紛調(diào)解中心、天津市仲裁委員會醫(yī)療糾紛調(diào)解中心即是較好的例證［15］（P24-26）。

（三）加強(qiáng)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的人力資源配置

如前所述，部分負(fù)責(zé)調(diào)解醫(yī)療糾紛的工作人員缺乏足夠的醫(yī)學(xué)、法律知識，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解不僅需要衛(wèi)生行政專家，也需要具有專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗的醫(yī)學(xué)專家、對衛(wèi)生法學(xué)和民事賠償具有較深研究的法學(xué)專家等相關(guān)人員參加。例如，美國法律規(guī)定，獨(dú)立的檢察員組織、病人代表組織、醫(yī)療仲裁機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)的成員，必須具備醫(yī)學(xué)、法學(xué)、公共衛(wèi)生管理三方面的專業(yè)知識。若收到投訴，這些組織有權(quán)根據(jù)患者受損害程度，結(jié)合其專業(yè)知識與醫(yī)院代表交涉；在某些特定糾紛中，除了專業(yè)人員參與外，還可以請非專業(yè)志愿者參加聽證，以提高其公信力［16］。就國內(nèi)而言，北京走在全國前列，北京醫(yī)調(diào)委現(xiàn)有44名調(diào)解員，其中具有副高以上職稱的醫(yī)師、醫(yī)院管理人員、高級法官、律師等21人，具有醫(yī)學(xué)法學(xué)雙學(xué)歷、醫(yī)師兼律師雙職稱者2名，年輕調(diào)解員多具醫(yī)學(xué)或法學(xué)本科以上學(xué)歷。

（四）完善醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的程序

筆者認(rèn)為，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解程序亟待完善的幾點(diǎn)為：一是對調(diào)解時限作出類似審限的規(guī)定。結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以將醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的時限規(guī)定為60日，從受理糾紛之日起計算。調(diào)解機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的，可以延長15日至30日。二是完善和規(guī)制專業(yè)技術(shù)爭議的行政確認(rèn)程序?？梢詤⒄账痉ㄨb定的規(guī)則，規(guī)范提取證據(jù)、檢驗材料的程序，以最大限度地保證檢驗、分析、取證的結(jié)果客觀公正，避免權(quán)力尋租，保障醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的公信力。三是規(guī)范醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議的形式，以起到最好的定紛止息效果。衛(wèi)生行政部門工作人員應(yīng)在雙方自愿的前提下，參照公證法的相關(guān)規(guī)定，在協(xié)議上載明義務(wù)人不履行或不完全履行義務(wù)時，權(quán)利人有權(quán)依法申請強(qiáng)制執(zhí)行，義務(wù)人接受該強(qiáng)制執(zhí)行的承諾。四是參照勞動爭議案件仲裁前置程序①勞動法第79條。，確立醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置程序。醫(yī)療糾紛如果需要提起民事訴訟，必須先經(jīng)過醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解，若醫(yī)患雙方成功達(dá)成一致協(xié)議后，當(dāng)事人任一方向法院提起訴訟的，法院僅審查已達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書的法律效力而不對協(xié)議的具體條款進(jìn)行審查；醫(yī)患雙方未達(dá)成一致協(xié)議的，方可向法院提起訴訟。

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（責(zé)任編輯陳文興）

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1671-0681（2015）02-0155-05

龔文君（1982-），女，四川宜賓人，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士研究生，宜賓學(xué)院政府管理學(xué)院教師。研究方向：衛(wèi)生事業(yè)管理、醫(yī)療保險。

2014-10-18