間斷
——均衡模型：中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷的一種分析框架

陳偉，高力

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650500）

間斷
——均衡模型：中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷的一種分析框架

陳偉1，高力2

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明，650500）

政策變遷的間斷-均衡模型起源于西方，政策圖景、政策場域等概念構(gòu)成了其核心要素。本文基于間斷-均衡模型的分析框架，以中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策的變遷為研究樣本，發(fā)現(xiàn)在觸發(fā)事件的影響以及政策圖景和政策場域的互動(dòng)下，中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策的變遷呈現(xiàn)“間斷均衡”特征。最后指出間斷—均衡模型對中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷具有較強(qiáng)的解釋力和較高的契合度，但同時(shí)發(fā)現(xiàn)，該模型具有其解釋限度，二者也并非完全契合，需要對該模型進(jìn)行本土化發(fā)展。

一號文件；政策變遷；政策間斷；政策均衡

一、分析框架：政策變遷與間斷——均衡模型

（一）模型引入

美國學(xué)者安德森較早對政策變遷做出定義。在他看來，所謂政策變遷是一個(gè)或多個(gè)政策取代現(xiàn)有的政策，包括新政策的采行和現(xiàn)存政策的修正或廢止［1］。

政策變遷分為漸進(jìn)式政策變遷和突變式政策變遷。漸進(jìn)式政策變遷以邏輯經(jīng)驗(yàn)主義為基礎(chǔ)，以穩(wěn)定性、連續(xù)性和均衡性為表征，也稱為線性政策過程，是20世紀(jì)50年代到70年代末政策變遷研究的主流；突變式政策變遷的提出肇始于20世紀(jì)70年代末80年代初，其以范式為基礎(chǔ)，以變動(dòng)性、中斷性以及失衡性為表征，又叫做非線性政策過程。在突變式政策變遷研究興起的這個(gè)時(shí)期，政策變遷是兼具漸進(jìn)發(fā)展與間斷發(fā)生的復(fù)雜演變過程成為學(xué)界共識。在此背景下，涌現(xiàn)了許多解釋模型，其中由鮑姆加特納和瓊斯提出的間斷—均衡模型（Punctuated Equilibrium Model）是影響較大的代表性模型之一。他們認(rèn)為從歷史的角度看，許多政策都經(jīng)歷了長期的穩(wěn)定和短期的急劇逆轉(zhuǎn)這兩個(gè)時(shí)期，但是長期的穩(wěn)定使得政治科學(xué)家只關(guān)注到當(dāng)前政策妥協(xié)的平衡，而不關(guān)注在這平衡中由急劇變化帶來的間斷［2］。他們用間斷——均衡模型對政策實(shí)踐中的這種現(xiàn)象做出解釋，指出政治過程通常由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義邏輯所驅(qū)動(dòng)，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷［3］。

（二）核心要素

間斷——均衡模型的解釋功能發(fā)揮基于一系列核心要素。（1）政策圖景和政策場域：政策圖景指某個(gè)政策在公眾和媒體中怎樣被理解和討論，又分為正面政策圖景和負(fù)面政策圖景，兩者之間會因?yàn)橐恍┛茖W(xué)發(fā)現(xiàn)或重大事件相互轉(zhuǎn)化［4］。

政策場域指社會中有權(quán)力決定某一問題的機(jī)構(gòu)和團(tuán)體，它們組成子系統(tǒng)政治，它們可能是壟斷的也可能是開放的。政策圖景和政策場域有密切聯(lián)系，場域變化，圖景也將隨之變化；政策圖景的變化更容易引起場域變化［5］。政策圖景與政策場域的互動(dòng)影響政策議程設(shè)置。（2）政策壟斷和政策崩潰：政策壟斷是指在政策制定中，由最重要的行動(dòng)者所組成的集中的、封閉的體系［6］。政策壟斷是長時(shí)間政策均衡固化后的結(jié)果。政策崩潰也稱作政策解體，簡言之，就是指具有壟斷性質(zhì)的舊政策的終止和瓦解。政策壟斷不會永久存在，當(dāng)外在壓力達(dá)到最大限度并突破臨界點(diǎn)，舊政策崩潰的產(chǎn)生就不可避免，此時(shí)新的政策也就應(yīng)運(yùn)而生。（3）觸發(fā)事件和關(guān)注轉(zhuǎn)移：觸發(fā)事件是指引起公眾、媒體和決策者關(guān)注的重大事件，具有聚焦性強(qiáng)的特點(diǎn)，是政策變遷的關(guān)鍵引發(fā)機(jī)制。關(guān)注轉(zhuǎn)移的主體包括公眾、媒體和決策者，三者的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移源于觸發(fā)事件的產(chǎn)生和推動(dòng)，但關(guān)注的實(shí)質(zhì)是觸發(fā)事件背后的特定社會議題。

二、樣本選?。褐醒搿耙惶栁募鞭r(nóng)業(yè)政策變遷

中央“一號文件”是指中共中央每年發(fā)布的第一份文件。在某種意義上，它是國家政策走向的風(fēng)向標(biāo)，現(xiàn)已成為中央重視“三農(nóng)”問題的專有名詞。本文選取中央關(guān)于農(nóng)業(yè)政策的“一號文件”為研究樣本，主要基于以下考慮：

（一）代表性

中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷是我國改革開放30多年來宏觀政策變遷的一個(gè)縮影，與不同階段的改革發(fā)展戰(zhàn)略基本吻合，具有典型代表性。我國的改革從農(nóng)村啟動(dòng)，從1978年開始，中央將改革中心置于農(nóng)村，對農(nóng)村生產(chǎn)制度等方面進(jìn)行了一系列改革，確立并鞏固了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。在這期間，中央連續(xù)發(fā)布的5個(gè)關(guān)于農(nóng)村政策的“一號文件”（1982-1986）為農(nóng)村改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策保障，這個(gè)時(shí)期成為農(nóng)業(yè)議題的強(qiáng)勢均衡期。1984年，我國改革的中心逐漸由農(nóng)村向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)換，到1987年，“一號文件”不再以“三農(nóng)”問題為主題。以此為間斷點(diǎn)到2003年，農(nóng)業(yè)政策在整個(gè)國家宏觀政策體系中處于弱勢均衡狀態(tài)。中共十六大以及2003年中央政府換屆后，新一屆中央做出了把“三農(nóng)”問題作為中央工作的“重中之重”的戰(zhàn)略決策。2004年，中央發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，標(biāo)志著時(shí)隔18年，中央“一號文件”復(fù)歸“三農(nóng)”主題，之后每年的“一號文件”都聚焦“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)議題進(jìn)入第二輪強(qiáng)勢均衡期。

（二）兼容性

中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷體現(xiàn)了間斷——均衡模型的一般特性，該模型的核心要素對于“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷具有較強(qiáng)的解釋力，二者具有兼容性。從目前來看，中央業(yè)已發(fā)布的16個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)政策的“一號文件”的兩個(gè)均衡期分別是1982年—1986年以及2004年—2014年，間斷期為1987年—2003年，宏觀上呈現(xiàn)“均衡——間斷——新均衡”的演進(jìn)特征。在微觀層面，兩個(gè)均衡期的形成都是在觸發(fā)事件的催化作用下，歷經(jīng)政策圖景變幻、政策場域轉(zhuǎn)換等環(huán)節(jié)的演進(jìn)結(jié)果。以首個(gè)均衡期為例：1978年，安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民率先在全國實(shí)行“包產(chǎn)到戶”后實(shí)現(xiàn)糧食大豐收。這一觸發(fā)事件激起廣大農(nóng)民的熱烈討論，一些地方積極行動(dòng)，推行“包產(chǎn)到戶”后糧食也是大豐收。此時(shí)廣大農(nóng)民積極支持“包產(chǎn)到戶”，意味著“包產(chǎn)到戶”的正面政策圖景的形成。同時(shí)，中共十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時(shí)期，形成了有利于農(nóng)村改革發(fā)展的政策場域，以改革農(nóng)村生產(chǎn)制度為核心的農(nóng)業(yè)議題進(jìn)入到國家最高政策議程。以1982年“一號文件”《中共中央批轉(zhuǎn)<全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要>》的出臺為標(biāo)志，農(nóng)業(yè)議題進(jìn)入到首輪強(qiáng)勢均衡期。

三、具體闡釋：中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷的間斷——均衡呈現(xiàn)

（一）政策均衡：農(nóng)業(yè)議題的強(qiáng)勢均衡期（1982-1986）

為準(zhǔn)確和直觀的呈現(xiàn)這種演進(jìn)特點(diǎn)，本文在認(rèn)真研讀和梳理了這5份“一號文件”的文本內(nèi)容后，制作了中央“一號文件”（1982-1986）農(nóng)業(yè)政策核心要點(diǎn)變化表（見表1）。本表以1982年“一號文件”農(nóng)業(yè)政策的核心要點(diǎn)為基點(diǎn)和參照，用符號★來表示政策核心要點(diǎn)，展示5份“一號文件”的政策核心要點(diǎn)的變與不變。具體分析如下：1982年“一號文件”列出的5個(gè)政策核心要點(diǎn)分別是完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制、改善農(nóng)村商品流通、增加農(nóng)業(yè)科技投入、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及加強(qiáng)農(nóng)村基層工作；1983年“一號文件”的鮮明特點(diǎn)是在上年“一號文件”的基礎(chǔ)上把調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)兩點(diǎn)重點(diǎn)列入，這是為適應(yīng)自給半自給經(jīng)濟(jì)向較大規(guī)模商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)換而作的特別強(qiáng)調(diào)；1984年“一號文件”的文本開頭部分特別指出“保持黨的政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性”。按照這一原則，這份文件基本延續(xù)了1983年“一號文件”政策核心要點(diǎn)。同時(shí)，基于當(dāng)時(shí)我國農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的問題，首次對發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)作特別列出；相比前3份“一號文件”，1985年“一號文件”的政策核心要點(diǎn)變動(dòng)幅度較大，一方面1982年“一號文件”所列的政策核心要點(diǎn)僅剩一項(xiàng)，另一方面新增了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)金融支持、改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度以及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容；1986年的“一號文件”有18項(xiàng)具體內(nèi)容，幾乎囊括了前4份“一號文件”的核心要點(diǎn)，它也成為我國改革開放初期最后一份有關(guān)農(nóng)業(yè)議題的“一號文件”。要說明的是，部分前后“一號文件”的政策核心要點(diǎn)出現(xiàn)較大變動(dòng)，甚至有間斷情況出現(xiàn)是基于農(nóng)業(yè)實(shí)踐而做出的符合時(shí)宜的適度調(diào)整，沒有根本性變化，從整體層面審視，5份“一號文件”仍呈現(xiàn)漸進(jìn)均衡發(fā)展軌跡。

表1　中央“一號文件”（1982-1986）農(nóng)業(yè)政策核心要點(diǎn)變化表

（二）政策間斷：農(nóng)業(yè)議題的弱勢均衡期（1987-2003）

1984年中共十二屆三中全會通過了作為城市經(jīng)濟(jì)體制改革的綱領(lǐng)性文件《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，標(biāo)志著我國的改革中心開始由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變。在1986年《中共中央國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》頒布后，第二年，中央“一號文件”不再以農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為議題，直到18年后的2004年才復(fù)歸“三農(nóng)”。中央“一號文件”長達(dá)18年不以“三農(nóng)”議題為主題，表明“三農(nóng)”政策議題在國家宏觀政策體系中處于弱勢地位，而這種弱勢地位保持長期均衡穩(wěn)定狀態(tài)。農(nóng)業(yè)議題的這種穩(wěn)定均衡狀態(tài)，并不表明我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不存在問題，恰恰相反，這個(gè)時(shí)期我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總體上處于徘徊不前的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展緩慢。尤其在90年代中后期，受糧價(jià)持續(xù)下跌等因素影響，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)差距拉大加劇等問題更加突出。有資料顯示，1997年至2003年間，農(nóng)民收入年均增長4%，只有城鎮(zhèn)居民收入增長速度的一半；1997年至2002年，農(nóng)民人均年收入增長了380元，而城鎮(zhèn)居民收入增長了2500元，增加額不足城鎮(zhèn)居民的1/6［8］。需要承認(rèn)，這個(gè)時(shí)期國家在重點(diǎn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也采取了許多農(nóng)業(yè)政策來推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村改革，取得了一些成績，但沒有取得實(shí)質(zhì)性重大進(jìn)展，一系列改革沒有較大突破。

（三）新政策均衡：農(nóng)業(yè)議題的新強(qiáng)勢政策均衡期（2004-2014）

在一系列綜合因素的融合推動(dòng)下，2004年1月，中央以“一號文件”的形式發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，標(biāo)志著時(shí)隔18年，中央“一號文件”再次回歸“三農(nóng)”。這年的“一號文件”以促進(jìn)農(nóng)民增收為主題，抓住了“三農(nóng)”問題的核心，它的頒布扭轉(zhuǎn)了多年來農(nóng)民收入增長緩慢的局面，贏得民眾的廣泛好評，呈現(xiàn)正面政策圖景。從2004年起，“一號文件”11年“鎖定”三農(nóng)主題，盡管每年的側(cè)重點(diǎn)有變，但實(shí)質(zhì)未變，均是在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總基調(diào)上在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等農(nóng)業(yè)議題方面進(jìn)行切換。同時(shí)，前后“一號文件”有機(jī)銜接、梯度遞進(jìn)、漸進(jìn)發(fā)展，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和均衡性。

進(jìn)一步分析：2004年“一號文件”在標(biāo)題中就旗幟鮮明地表達(dá)了促進(jìn)農(nóng)民增收的政策意圖。文件從支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)以及改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境等九個(gè)方面具體闡述了促進(jìn)農(nóng)民增收的綜合性政策措施；在2004年農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)的背景下，2005年“一號文件”指出：加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須繼續(xù)采取綜合措施。為此，該文件基本延續(xù)了2004年“一號文件”的政策要點(diǎn)，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的若干政策；中共十六屆五中全會提出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)，為貫徹中央部署，2006年和2007年的“一號文件”的主題都是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。2006年的“一號文件”從社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)建設(shè)、促進(jìn)增收、農(nóng)村建設(shè)、社會事業(yè)、農(nóng)村改革、政治建設(shè)和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)八個(gè)方面全方位、組合式對如何推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)指明了方向。在此基礎(chǔ)上，2007年的“一號文件”重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了如何積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；2008年的“一號文件”整合了2004年以來4份“一號文件”的政策要點(diǎn)，鮮明體現(xiàn)了前后政策一脈相承的關(guān)系；2009年“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》、2010“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，是在應(yīng)對國際金融危機(jī)對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊背景下提出的。兩份文件按照穩(wěn)糧增收、夯實(shí)農(nóng)基、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、惠民安民的基本思路，進(jìn)一步強(qiáng)化惠農(nóng)政策、加大投入力度、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)改革，打出了抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的政策組合拳；2011年和2012的“一號文件”的一個(gè)突出特點(diǎn)在于在繼續(xù)延續(xù)既有政策的同時(shí)，選取影響“三農(nóng)”發(fā)展的某一薄弱點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)突破，2011年和2012年“一號文件”的主題分別是加快農(nóng)田水利建設(shè)和加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新；2013年和2014年的“一號文件”的主題基本一致，即加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的最終目標(biāo)，貫穿于包括改革開放初期5份“一號文件”在內(nèi)的16份有關(guān)農(nóng)業(yè)政策的中央“一號文件”中的一條主線就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。特別是2014年的“一號文件”是在我國全面深化改革的背景下，續(xù)接前面10份“一號文件”基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的綜合指導(dǎo)性文件，正持續(xù)性推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

四、結(jié)論與展望：間斷——均衡模型的本土化發(fā)展

上文基于間斷——均衡模型的分析框架對中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷進(jìn)行了較為具體的闡釋，隱藏在其背后的“間斷均衡”圖景得以清晰呈現(xiàn)?？傮w來看，間斷——均衡模型對中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷具有較強(qiáng)的解釋力和較高的契合度，但同時(shí)發(fā)現(xiàn)，該模型具有其解釋限度，二者也并非完全契合。中央“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷體現(xiàn)了我國政策變遷中的一些顯著特征：一是觸發(fā)事件對政策變遷的驅(qū)動(dòng)作用更為明顯。在我國，觸發(fā)事件的通俗化表述就是“出事”，“出事”后，決策機(jī)關(guān)在外力驅(qū)動(dòng)下廢止舊政策或出臺新政策，這種政策變遷具有鮮明的“刺激——反應(yīng)”特點(diǎn)。除“一號文件”農(nóng)業(yè)政策變遷的實(shí)例外，“SARS事件”引發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的公布實(shí)施和深層次衛(wèi)生政策的變遷、由“孫志剛事件”促成的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺，都強(qiáng)有力驗(yàn)證了這一點(diǎn)。二是一元化決策機(jī)關(guān)對政策變遷具有決定性影響。西方國家的決策機(jī)關(guān)是由利益集團(tuán)、議會和政府構(gòu)成的所謂的“鐵三角”，在政策過程中，“鐵三角”中的各角之間相互角力，政策變遷成為三角妥協(xié)的產(chǎn)物。換言之，“鐵三角”中的各角都不可能對政策變遷產(chǎn)生決定性影響。與西方國家不同，我國一元化的政治體制決定了在決策過程中黨委和政府是絕對意義上的政策中心，對政策變遷具有決定性影響。這么說來，鑒于中西方政治體制等現(xiàn)實(shí)差異，我們不能對間斷——均衡模型全盤照搬和形式主義的效仿，要注意基于中國情景對其進(jìn)行修正，從而實(shí)現(xiàn)本土化發(fā)展，為我國政策變遷提供更為精準(zhǔn)有效的分析框架。

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（責(zé)任編輯高云）

D63-3

A

1671-0681（2015）02-0104-04

陳偉，男，云南大學(xué)公共管理學(xué)院研究生；高力，男，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

2014-10-18