農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進程中的社會基礎(chǔ)研究
——以川西平原W區(qū)H村的發(fā)展實踐為例

明 亮 王 蘋

農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進程中的社會基礎(chǔ)研究
——以川西平原W區(qū)H村的發(fā)展實踐為例

明 亮 王 蘋

通過對川西平原H村自1990年代以來的土地征用情況的深度調(diào)研，本文以征地中村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、用地方之間的利益關(guān)系、主體的行為模式對征地案例進行了歸類分析:利益契合模式、村民維權(quán)模式、以租代征模式、村民體現(xiàn)國家情懷的情況，并發(fā)現(xiàn):在不同的模式中，最大化地獲取利益是村民在土地征用中表現(xiàn)出的根本行為邏輯，村民基于樸實的國家情懷和現(xiàn)實的需要選擇與國家合作，將征地看作有利于個人及家庭發(fā)展的機會，而非失去主要生產(chǎn)資料的陷井。

農(nóng)村現(xiàn)代化;發(fā)展主義;土地征用;利益整合;社會基礎(chǔ)

土地征用是政府主導的農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進程中涌現(xiàn)出來的發(fā)展事件，是項目開發(fā)及利益分配的聚焦點，是相關(guān)利益群體的權(quán)力和利益博弈場。我國現(xiàn)行土地制度賦予了國家對一級土地市場的壟斷權(quán)，農(nóng)地必須經(jīng)過國家征用才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在實際的土地征用過程中，地方政府代表國家征用農(nóng)村集體土地，作為集體土地所有者合法身份的村級組織在權(quán)威缺失的情況下根本沒有能力在土地的開發(fā)或被征用過程中集合村民意志，代表他們與開發(fā)商進行談判和交易;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為這一過程的決策者，扮演著土地商人的角色?！?〕雖然國家出臺了嚴格的耕地保護政策，但短期巨大的制度收益驅(qū)動地方政府突破農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標，加快農(nóng)地非農(nóng)化進程?！?〕理論界對于土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損嚴重的認識已經(jīng)達成共識。從表面上看，土地征用中對農(nóng)民權(quán)益侵害似乎只是農(nóng)民在征地過程中獲取補償高低的問題，然而從深層次來看，這實際上是征地過程中土地增值收益分配不公的問題，政府獲取了包括因自然增值、政府價格扭曲、工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”以及市場失靈帶來的所有增值?！?〕梁爽通過對河北涿州435宗征地出讓(劃撥)案例的分析匯總，計算出土地非農(nóng)化收益在農(nóng)戶、村集體、市(含鎮(zhèn))政府以及市級以上政府之間的分配比例，被征地農(nóng)戶及農(nóng)村集體所得收益份額僅為26.38%，各級政府獲益比例高達73.62%?！?〕近年來，各地因征地而引發(fā)的利益糾紛不斷，其中不乏激烈的流血沖突事件。在這樣的背景下，一些地方開始創(chuàng)新征地模式，讓農(nóng)民和村集體分享土地增值收益，并嘗試通過促進農(nóng)民就業(yè)和將其納入社會保障體系等措施解決失地農(nóng)民的后顧之憂，有效緩解了國家和農(nóng)民之間的對立關(guān)系。本文將通過對川西平原H村土地征用案例的分析，討論農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的理論和社會基礎(chǔ)，解析政府和農(nóng)民在農(nóng)村現(xiàn)代化這一特殊場域中所呈現(xiàn)出來的互動形態(tài)，以及社會轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)村治理機制。

一、利益整合:土地征用中的國家與社會

H村位于川西平原W區(qū)城北郊，在上世紀80—90年代一直有零星的土地征用。1990年代以后，當?shù)卣e極引進了一批企業(yè)，這些投資方大多以租用土地的形式進駐H村，并隨著經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大而開始成規(guī)模的征用土地。2004年，W區(qū)為籌辦“中國第六屆花卉博覽會”而在H村征用和租用了大片土地，這成為推動H村村民生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變的重大事件。

案例1

四川省某部門曾于1990年代初在H村所在地投資修建了一家大型休閑游樂場，前后征用H村及相鄰村莊200余畝土地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府首先以租用的方式將分散在農(nóng)民手中的土地集中起來用于項目開發(fā)，然后再根據(jù)項目開發(fā)進度逐步完善土地征用手續(xù)。游樂場項目集中征用土地兩次，第一次征用涉及到H村兩個組的50畝土地，第二次因擴建又征用了H村70畝土地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府前后兩次征用土地都沒有征求群眾的意見，土地補償標準直接由政府決定，第一次每畝補償1萬元，第二次每畝補償1.25萬元。第二次征用涉及土地規(guī)模面積最多的是H村4組，一共60余畝土地，但卻因為村干部支持下的村民集體抵制，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不長期維持土地租用的狀態(tài)，直至在若干年后借助新出臺的征地補償政策將被征地者以“失地農(nóng)民”的身份納入社會保障體系才為這起征地事件劃上了句號。

(一)征地過程中的博弈圖景

在1990年代，H村還是一個以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)型村莊，土地對于農(nóng)民而言是重要的生活來源，所以，4組很多村民并不同意政府以1.25萬元/畝的價格將占全組約三分之一的土地征用。時任村干部周某也認為這個補償價格太低，難于做群眾的思想工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅持不讓步的情況下，村干部周某就讓4組組長和各戶村民打招呼，讓大家統(tǒng)一口徑，堅持只出租而不同意被征用。村干部周某認為，“從政府那里拿租金是劃得來的，按照當時的大米價格，十年左右我們就能夠?qū)⒚慨€1.25萬元的補償款拿回來，只要國家政策不變，我們就能夠永遠的拿這份租金，而且我們?nèi)匀粨碛型恋爻邪?jīng)營權(quán)，所以村民都同意這樣操作?！焙茱@然，具有雙重身份的村干部在這一點上與被征地村民保持著利益一致性。而在有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或其他政府工作人員在場的情況下，村干部則扮演著連接政府與農(nóng)民的樞紐型人物的角色，一方面會站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立場同村民談大局觀，要他們克服困難支持國家搞建設(shè);另一方面，村干部也會通過示弱的方式來反映村民的利益訴求，會對那些試圖來“擺平”村民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“你們也看到了，不是我們不做工作，實在是群眾意見太大，還是你們自己想辦法吧，不要再給我們施加壓力了”。由于用地方(游樂場)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)完成了土地征用的相關(guān)手續(xù)，即使村民反對也無法改變土地被征用的事實，但卻迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不與農(nóng)民延續(xù)土地租用的關(guān)系，每年向農(nóng)民支付1000斤大米/畝的租金。

W區(qū)于2003年出臺的一項關(guān)于失地農(nóng)民購買社會保險的政策為解決H村4組征地遺留問題提供了契機。該項政策規(guī)定因公共利益目的開發(fā)征用土地導致村民人均不耕地不足0.3畝的可視為失地農(nóng)民，并將被征地對象納入國家社會保障體系。W區(qū)規(guī)定失地農(nóng)民購買社會保險最低繳費年限為15年，其中政府代繳5年，個人繳費10年。在年齡標準方面，40歲以上的男性村民和30歲以上的女性村民可按規(guī)定年限購買失地農(nóng)民社會保險;該政策還規(guī)定2000年以前失地且達到法定退休年齡的農(nóng)民，只須繳納4900元，從第二個月開始每月即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。在這一利好政策出臺的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導就同H村村干部溝通，希望H村4組能夠在新的政策環(huán)境下同意政府的原來的征用補償標準。在村干部的斡旋下，H村4組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就征地事宜達成一致意見，在滿足年齡要求的村民全部被納入社會保險體系的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然以每畝1.25萬元/畝的價格完成了對H村4組的60余畝土地的征用，H村4組每位村民分到了4100元征地補償款。

(二)村民和村干部的行為邏輯

村民的行為邏輯是追求利益最大化，盡量延長領(lǐng)取土地租金的年限，目的在于迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高征地補償標準。村干部一方面同村民一樣想多爭取補償款，另一方面，又要考慮來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，其行為須在兩者之間擺平衡。

村民和村干部基于共同利益的合作是H村4組贏得征地補償利益之爭的關(guān)鍵。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年時任H村村主任的周某就屬于H村4組村民且同時兼任村民小組長，此人是影響H村村委會在征地事件中立場的重要因素。從H村4組普通村民的角度來講，拒絕土地征用就是為了抬高政府的征用補償，同為4組村民的村干部周某也具有相同的利益訴求，這也構(gòu)成了H村村委會和4組村民形成利益共同體的基礎(chǔ)。于是，H村村委會利用4組村民的抵觸情緒化解了來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性壓力，制造了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接面對群情憤概的村民的場景。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保投資方的正常經(jīng)營活動，不得不和H村4組村民達成妥協(xié)，但僅憑村民的反對尚不足以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決定;如果H村村委迫于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力而接受了政府的補償標準，H村4組村民的處境將變得非常被動。如在游樂場第一次征用土地時，H村1組和2組共40畝土地的補償標準都是每畝1萬元，盡管村民認為補償標準太低而不同意，但也沒有爭取到其他任何好處。另外，H村3組的7畝土地和4組同期被征用，在相同的補償標準下，卻沒有一人享受了失地農(nóng)民待遇。這種強烈的對比有助于提高4組村民的對征地事件的滿意度，增強村干部在公共事務(wù)治理中的權(quán)威。

村民的猜疑與合作。不過，4組村民對于這起征地事件也有自己的理解，有村民認為整個征地過程就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精心布的一個局，村民和村干部都是被算計的棋子。他們認為，在項目租用土地進場時政府就已經(jīng)將土地征用了，當初定了那么低的價格就是想看看村民的態(tài)度，由于村民反應(yīng)強烈就緩了幾年，但最后還是維持了原定的補償標準。在村民看來，鄉(xiāng)政府是為了獲得村民對項目開發(fā)的支持才不得已先租用土地，從而在事實上造成改變土地用途，無法復(fù)耕的狀況。總的來看，兩個方面的原因促使農(nóng)民在這場博弈中選擇了合作。失地農(nóng)民購買社會保險的優(yōu)惠政策是促使農(nóng)民與政府合作的首要原因。在被界定為失地農(nóng)民后，符合年齡條件的村民被納入到國家社會保障體系，可以享受部分城鎮(zhèn)居民待遇，符合農(nóng)民的利益最大化原則。如那些達到年齡標準的村民，在補交4900元錢之后，第二個月便領(lǐng)到了200多元的社保金。農(nóng)業(yè)稅費負擔是促使村民同意被征用的另外一個原因。在農(nóng)業(yè)稅取消之前，農(nóng)民每年須按承包地面積向國家繳納農(nóng)業(yè)稅，對于那些較少依賴土地的村民而言，部分土地被征用也就意味著減輕了繳納農(nóng)業(yè)稅費的負擔?！笆У剞r(nóng)民”政策的出臺是休閑娛樂場項目征地遺留問題解決的關(guān)鍵，這一政策所蘊含的特殊待遇對農(nóng)民具有極大的吸引力。被納入國家社會保障體系對于長期以來無法享受養(yǎng)老保險待遇的中國農(nóng)民而言，當然就顯得彌足珍貴了。

從村民和村干部對這一事件截然不同的態(tài)度來看，當初H村4組村民和村官們圍繞游樂場項目土地征用所形成的利益同盟存在著一定的局限性。即村民只是單純的追求利益最大化，而村干部則面臨著角色沖突，需要平衡村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩方面的壓力。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出讓利舉動的情況下，村干部就會積極地給予回應(yīng)，即是說村干部只能見好就收，而不能長期不合作。村干部所面臨的這一困境成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功瓦解鄉(xiāng)村“官民利益同盟”的突破口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運用國家政策前后的不連貫性，靈活地將新政策用于解決老問題。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理策略

在任何一宗土地征用中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所獲得的收益分成都是固定的，在必須獲得村民同意并完成土地征用程序這一最終工作目標約束的情況下，多向村民支付一年土地租金就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既得收益的減少。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就面臨著通過大幅提高補償而盡早從村民手中買斷土地使用權(quán)，或者是一直延續(xù)租用村民土地的兩難選擇。對于以促進地方經(jīng)濟發(fā)展為己任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，經(jīng)濟職能決定了其必須要保護投資者的利益，即確保村民不會因土地補償問題而去妨礙游樂場正常運轉(zhuǎn)，只有營造良好的投資環(huán)境才會招來更多的投資者，才能增加財政收入，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府不得不考慮村民的訴求而提高補償標準;在此基礎(chǔ)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)府又會進行權(quán)衡，即在一定年限內(nèi)支付租金和提高補償標準一次性解決問題之間做選擇，但無論如何，早日和村民達成補償協(xié)議才是減少損失的上上之策。

按照相關(guān)規(guī)定，征地后人均耕地面積不足0.3畝的才能被視為失地農(nóng)民，然而H村4組目前人均耕地面積還有0.6畝。雖說H村4組達不到失地農(nóng)民的標準，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻將他們界定為了失地農(nóng)民。通過此舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用先前規(guī)定的補償標準完成了休閑游樂城項目的土地征用，這為其以后征用土地塑造了一個莊嚴的形象(補償標準不能隨便更改);休閑游樂城項目土地征用遺留問題的成功解決，保護了投資方的利益，營造了良好的投資環(huán)境，為日后土地征用與開發(fā)構(gòu)建了可行的模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過降低失地農(nóng)民門檻，使得H村4組的中老年村民享有了類似于城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障，而且由于農(nóng)民每月從上級人力資源和社會保障部門領(lǐng)取社會保險金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的利益并不會受到損失。

(四)征地帶來的利益整合

游樂場征地項目實現(xiàn)了相關(guān)利益群體的多贏結(jié)果。各級政府因出讓土地使用權(quán)而獲得了高額的土地轉(zhuǎn)讓金;同時，土地開發(fā)將有利于增加地方政府的財政收入。H村4組村民因被界定為失地農(nóng)民而被納入國家社會保障體系，即使少數(shù)村民認為政府的土地征用補償標準較低，但多數(shù)村民還是認同游樂場征地項目給他們帶來了好處。對于H村村委而言游樂場征地項目可謂是帶來了名利雙收的結(jié)果，一方面因為配合征地拆遷工作可以得到一批工作經(jīng)費，另一方面，因捍衛(wèi)了村民利益，而得到了利益既得者的擁護。從客觀上來講，村民、村集體經(jīng)濟組織和各級地方政府對于引進項目，實施土地征用與開發(fā)都持積極的肯定態(tài)度。

二、利益分歧:土地征用中農(nóng)民的維權(quán)行為

游樂場項目屬于公共部門投資，征地規(guī)模較大，征地過程也相對公開。對于一些在H村從事花卉苗木生產(chǎn)與銷售的私營企業(yè)來講，因生產(chǎn)經(jīng)營需要而發(fā)生的征地規(guī)模相對較小，征地過程公開程度也不高，往往伴隨著村民的維權(quán)行為。

案例2

兩位W區(qū)本土老板于上世紀90年代在H村租用土地，分別成立園林公司A和B，如今A公司已經(jīng)成為W區(qū)的園林龍頭企業(yè)，其老板也成為了著名的商界人事，B公司則因經(jīng)營不善面臨倒閉的風險。兩家公司都曾因生產(chǎn)經(jīng)營需要而不斷擴大租地規(guī)模，并于2000年以后開始大規(guī)模興建永久性建筑。①根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，土地流入方不得改變土地使用性質(zhì)，不能在租入的農(nóng)地上修建永久性建筑。兩家園林公司的建筑工程引起了村民的懷疑，熟悉土地流轉(zhuǎn)政策的他們認為用地方已經(jīng)完成了相關(guān)的征地手續(xù)，而作為承包土地使用權(quán)所有人的村民卻并不知情。得到風聲的村民一方面開始和村干部理論，要求分征地補償款;另一方面，相關(guān)兩個村民小組的村民開始暗中組織村民聯(lián)名上訪，要求上級政府徹查村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的私自賣地問題。曾經(jīng)因發(fā)生過零星征地現(xiàn)象而補償款又被直接納入集體經(jīng)濟組織收益的H村9組在這次維權(quán)行動中的積極性最高，自發(fā)成立了征地上訪小組，在全組范圍內(nèi)征集村民簽字同意，檢舉村組干部私自賣地、挪用土地征用補償款的行為，并很快將檢舉材料寄到了W區(qū)和四川省的相關(guān)部門。村民的聯(lián)名檢舉行為驚動了四川省相關(guān)部門，W區(qū)政府也派了調(diào)查組到H村了解情況。與此同時，村干部也將其它幾個小組蓄謀進行的上訪攔了下來。相關(guān)部門經(jīng)過調(diào)查，證實了土地已被征用，A、B兩家公司的征地補償標準分別為2.4萬元/畝和3.5萬元畝;由于兩家公司尚未付清征地款，村組干部就沒有向村民通報這件事;但村組干部并不違規(guī)，因為已經(jīng)到位的征地補償款都在集體經(jīng)濟組織帳戶上;同時，調(diào)查組建議集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理和使用征地補償款。最后在村民的強烈要求下平分了征地補償款，在拿到征地補償款以后，村民們紛紛打消了進一步維權(quán)的念頭，自發(fā)形成的維權(quán)組織也逐步消解。

(一)村民的認同型維權(quán)

據(jù)H村村民介紹，該村曾發(fā)生過多起零星的土地征用事件，征地過程村民都不知情，征地補償款也被集體經(jīng)濟組織管理和使用。這可能是導致本次征地事件中村民會積極維權(quán)的重要原因。為了達到理想的維權(quán)效果，9組村民直接將檢舉材料寄到了S省相關(guān)部門，村民之所以選擇越級檢舉，就是要擴大事件的嚴重性，造成W區(qū)政府無法掌控的局面。因H村村民懷疑W區(qū)政府是這兩次征地事件的主導方，或者是顧慮W區(qū)政府會因種種利益關(guān)系而縱容包庇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征地侵權(quán)行為，如果只向W區(qū)檢舉不但收效甚微，還有可能遭到打擊報復(fù)。正是村民的這一策略引起了W區(qū)政府的重視，促成村民在短時間內(nèi)領(lǐng)到了征地補償款。

村干部在積極安撫上訪村民的同時，也在準備替代方案。在相關(guān)部門到H村調(diào)查期間，H村村干部在9組找了近20名私交甚深的村民，以備9組多數(shù)村民不同意土地征用時，由這部分村民來頂替，并承諾將這些村民界定為失地農(nóng)民。從筆者對一位曾經(jīng)同意村干部提議的村民的訪談來看，只要補償合理，H村村民都會同意征地，更愿意被劃為失地農(nóng)民，進而能夠購買社會保險。H村村民的這種認識決定了村干部的后備方案永遠不會派上用場，但我們可以肯定的是，在這兩次征地過程中，H村村民的知情權(quán)確實受到了侵害。

(二)政商關(guān)系是影響征地補償標準的重要因素

案例中A、B兩家公司都是通過當?shù)卣畞硗瓿烧饔玫?，但征用補償卻有差異，即不同用地方在土地征用中所支付的征用補償有差異。A公司實力雄厚，是地方政府重點扶持的企業(yè)之一，與各級政府的關(guān)系密切，被相關(guān)部門指定為參觀培訓基地，還曾接待過中央領(lǐng)導的視察，而B公司只是當?shù)乇姸嗥胀ㄆ髽I(yè)中的一員。這使得上述兩家園林公司的在土地征用中向農(nóng)民支付的補償款存在著較大的差異。在當?shù)卣膱猿窒?，A公司的征地補償標準是2.4萬元/畝，但在B公司的土地征用事件中，得益于村委(村干部)的強硬堅持，征地補償標準提高到了3.5萬元/畝。也就是說，在A公司征用土地時，地方政府和企業(yè)因共同利益達成了一致意見，H村村委沒有進行價格談判的能力，只能接受由政府和用地方議定的價格。以此來看，在以商業(yè)開發(fā)為目的的土地征用中，地方政府和用地方往往會形成緊密的政商關(guān)系，從而低價征用土地。在這樣一種緊密的政商關(guān)系中，集體經(jīng)濟組織對征用補償標準的影響較小;相反，如果用地方?jīng)]有和地方政府結(jié)成緊密的政商關(guān)系，集體經(jīng)濟組織的堅持則可能會為村民爭取到較高的征用補償。

(三)對認同型維權(quán)的解讀

上述案例分析表明，絕大多數(shù)村民并不反對賣地(征用土地)，反對的只是集體經(jīng)濟組織截留征地補償或者是村組干部以集體的名義將征地補償款據(jù)為己有的行為。也正因為如此，在相關(guān)部門介入調(diào)查和村民的征地補償要求得到滿足后，村民們就放棄了進一步的維權(quán)行為，對于是否存在違法賣地的事實也不再追究，甚至都沒有要求提高征地補償標準。很顯然，這是一種有限的維權(quán)行動，農(nóng)民維權(quán)的目的在于獲得征地補償，由于農(nóng)民本身對征地具有認同感，那么，筆者就將這起以爭取征地補償為目的的維權(quán)行動定義為認同型維權(quán)。

寄希望通過土地征用來置換土地承包經(jīng)營權(quán)的潛在價值是H村村民認同土地征用的重要原因。這也是H村村民對待土地征用的主要邏輯，由此才發(fā)生了上文中所說的認同型維權(quán)。當然也有村民在當初就旗幟鮮明地反對土地征用，他們認為，雖然征地后可換得一筆可觀的補償，但農(nóng)民卻永遠失去了土地，所以租地比賣劃算。而這也成為當前H村村民對于這次征地事件的主流態(tài)度。從利益最大化的角度來看，目前流轉(zhuǎn)一畝土地十年的流轉(zhuǎn)金就相當于當初的征地補償，而且村民還享有土地承包使用權(quán)，并據(jù)此持續(xù)地獲取土地流轉(zhuǎn)金。從征地補償價格來看，H村當前的征地補償標準是10年前的兩倍以上，而且還有進一步上漲的空間，所以，不少村民表示如果那兩次征地事件發(fā)生在今天，大家得到的補償就要多得多。可能正是基于前后的比較，今天多數(shù)村民才會覺得當初的賣地行為不理智，并因此而埋怨村組干部。但其背后仍然反映了村民寄希望于通過土地承包經(jīng)營權(quán)換取最大化利益的愿望。

農(nóng)民上訪等集體維權(quán)行為是學界關(guān)注的熱門話題。李連江、歐博文〔5〕提出了“依法抗爭”這一重要觀點，而于建嶸〔6〕則在“弱者的武器”和“以法抗爭”的基礎(chǔ)上提出了“以法抗爭”的解釋模式。從“依法抗爭”到“以法抗爭”表明了研究者對于農(nóng)民維權(quán)運動的激烈程度和政治化傾向的強調(diào)。應(yīng)星〔7〕以“合法性困境”為基點，分析了農(nóng)民“群體利益表達”之“草根動員”的弱組織化特征和非政治化取向。吳毅〔8〕認為以上幾種觀點陷入了“民主—極權(quán)”這一泛政治化思維陷阱，將復(fù)雜的問題簡單化了。在他看來，鄉(xiāng)村社會中各種既存“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”是影響和塑造具體場域中農(nóng)民維權(quán)行為的更加常態(tài)和優(yōu)先的因素。顯然，H村村民因征地而發(fā)生的聯(lián)名上訪事件具有“草根動員”的色彩，屬于“依法抗爭”的范疇，政治化取向并不明顯。村民依據(jù)國家政策向上級政府舉報和上訪來對抗基層政府的“違法”行為，其目的在于維護自己的土地權(quán)益，而這種土地利益僅僅表現(xiàn)為爭取基層政府既定的征地補償。在上級部門介入調(diào)查并證實了土地征用事實后，上訪組織者便放棄了進一步的維權(quán)行動，并沒有要求抬高土地征用補償，這說明H村村民只是在基層政府規(guī)定的范圍內(nèi)維權(quán)，而不是去反對基層政府低價征地這一行為本身。上級政府的介入使H村農(nóng)民得到了應(yīng)有的土地征用補償款，但是，部分村民卻想維持土地流轉(zhuǎn)的用地形態(tài)，因為在他們看來，從政府手中獲取租金是最劃算的方式，這也使得“草根動員”式的維權(quán)行為陷入了尷尬的境地。達到維權(quán)目的后，村民的不同反應(yīng)深刻說明在征地開發(fā)所塑造的這一特定鄉(xiāng)村社會場域中，各種新生的和既存的“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”在左右著人們的利益和權(quán)利觀，我們沒有理由應(yīng)然地將農(nóng)民的這種樸實的維權(quán)行為貼上更高的政治訴求標簽。那么，回到這起因被隱瞞的征地而引發(fā)的農(nóng)民集體維權(quán)行動事件中，農(nóng)民在得到基層政府規(guī)定的征地補償款后就放棄了進一步的維權(quán)權(quán)利，說明了多數(shù)村民對于低價征用土地這一事件本身并不反對，而他們維權(quán)的目標就是要得到基層政府規(guī)定的補償款。

三、以租代征:農(nóng)民和政府合作的結(jié)果

在堅守18億畝耕地紅線的背景下，中央政府嚴格控制地方政府的建設(shè)用地指標，“以租代征”成為了滿足地方政府發(fā)展沖動、資本擴張和農(nóng)民利益最大化追求的必然選擇。這種以先開發(fā)后征用，先造成土地征用事實，再談土地征用補償方案的用地方式正被H村所大量采用。

案例3

2000年以后，在W區(qū)政府的強力推動下，一批重大項目落戶位于城郊的H村，用地需求急劇增加。在制度層面無法突破因缺少新增建設(shè)用地指標而造成征地困難的情況下，當?shù)卣x擇了通過“以租代征”的方式解決用地需求。如2004年修建的H村花木交易中心征地指標稀缺，W區(qū)政府才又從H村農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)了大量土地用于花木交易市場、道路、觀光點等配套設(shè)施建設(shè)，造成H村12組部分和14組全部拆遷;2006年落戶于H村的一家大型游樂園的規(guī)劃二期建設(shè)項目流轉(zhuǎn)了H村12組的全部耕地，該組全部村民將被拆遷;另外，當?shù)卣陙磉€流轉(zhuǎn)了部分農(nóng)地用于引進項目所需的道路等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些雖然沒有被征用但已經(jīng)改變土地使用性質(zhì)的用地形式，不同于一般意義上的土地流轉(zhuǎn)，都應(yīng)納入“以租代征”的范疇。

“以租代征”在H村的盛行，首先得益于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所表現(xiàn)出來的強勁的土地需求，其次就是地方政府和農(nóng)民在農(nóng)地開發(fā)問題上基于各取所需而形成的通力合作?！?〕地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展而積極推動或長期容忍“以租代征”的用地方式。對于用地企業(yè)而言，“以租代征”也是一種低成本和低風險的用地方式，可以快捷便利地獲得項目用地。而在發(fā)展壯大以后，用地企業(yè)可能會從自身利益最大化的角度考慮而將其租用的土地轉(zhuǎn)為征用。農(nóng)民從利益最大化的角度考慮，樂于接受“以租代征”這一用地方式。作為理性經(jīng)濟人，農(nóng)民當然是希望通過土地承包使用權(quán)來換取長期的穩(wěn)定收益，而現(xiàn)有的土地征用補償偏低，難以滿足農(nóng)民的較高預(yù)期，所以，他們更傾向于通過土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來獲取長期租金?！?0〕在案例1中，正是由于H村村委和村民的聯(lián)合反對，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才被迫將低價征用的土地轉(zhuǎn)換為“以租代征”這一用地方式，這說明“以租代征”是農(nóng)民抗爭與選擇的結(jié)果。

四、國家情懷:政府低價征地的社會基礎(chǔ)

受發(fā)展主義意識形態(tài)的影響，城市化和工業(yè)化是當前我國的重要發(fā)展目標，而城市的擴張和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大往往需要大量的土地資源。從這個意義上來講，土地征用便成為了地方政府和企業(yè)實現(xiàn)其發(fā)展目標的重要途徑。

案例4

為了籌備“中國第六屆花卉博覽會”，W區(qū)政府下屬國營企業(yè)先后征用了H村14組50余畝土地，村民所獲得的征用補償為2.5萬元/畝。同時該企業(yè)還在H村統(tǒng)一租用了(以租代征)大片耕地并打造為花博會的種植基地。花博會之后，被征用和租用土地都被該公司轉(zhuǎn)讓給了其他市場主體經(jīng)營，以公共利益為目的而征用的土地最后被轉(zhuǎn)換成了商業(yè)用地。而這種轉(zhuǎn)換的背后體現(xiàn)的是地方政府受發(fā)展主義影響而形成的治理策略和發(fā)展邏輯。

在現(xiàn)行制度框架下，土地征用是滿足地方政府和企業(yè)共同發(fā)展需求的重要路徑，所以，二者在土地征用上往往傾向于結(jié)成關(guān)系密切的利益同盟。按照土地的用途劃分，土地征用分為以商業(yè)開發(fā)為目的和公共利益為目的兩類。在以商業(yè)開發(fā)為目的的土地征用中，農(nóng)民可能會為獲得較高的征地補償而與地方政府進行無休止的博弈，但在因公共利益而發(fā)生的土地征用中，則可能表現(xiàn)出高尚的公民素質(zhì)，為國家大利而舍個人小利。如因籌辦花博會而產(chǎn)生的土地征用補償標準要比同期其他花卉園林公司建設(shè)用地的征用補償?shù)停珔s獲得了村組干部和普通村民的理解。

正是由于農(nóng)民傾向于將不同性質(zhì)的土地征用區(qū)別開來對待，那么，公共利益便成為了完成低價征用土地的最佳理由。在H村因“中國第六屆花卉博覽會”而發(fā)生的土地征用案例中，隸屬于W區(qū)政府的國企在表面上是土地使用方，村民理所當然地就認為是因公共利益而征用土地，而且征用土地還是為了國家大事，所以就不能在征地補償上和地方政府“斤斤計較”。在調(diào)查中，筆者能夠強烈地感覺到村民在以公共利益為目的的征地事件中表現(xiàn)出來的國家情懷。如H村村民經(jīng)常說的一句話就是“國家這么大的事情在我們這里舉辦，這是H村的榮幸，當然要支持”。顯然村民將純商業(yè)性的征地行為和因公益事業(yè)而發(fā)生的征地界定為兩類不同性質(zhì)的征地，在商業(yè)性的征地行為中他們會想盡一切辦法去獲取最大化的征地補償，并將限制其成功的因素定義為村組干部和地方政府的腐敗;而在因花卉博覽會而發(fā)生的土地征用中，村民追求的仍然是較高的征地補償，但他們更清楚地方政府在這類事件上的立場，對于低價征用的可能性有充分的心理準備，將低價征用的結(jié)果定義為支持國家公益建設(shè)的義舉，從而將自己在官民博弈中的權(quán)利弱勢轉(zhuǎn)化為國家與農(nóng)民關(guān)系中的道德優(yōu)勢，即支持國家辦大事。正是利用了農(nóng)民這一樸素的國家情懷，地方政府能夠在多數(shù)情況下以較小成本完成農(nóng)地征用，進而滿足現(xiàn)代化發(fā)展中的各類土地需求，同時也加快了鄉(xiāng)村的非農(nóng)化進程。

五、小結(jié)

在上述幾個案例中，我們分別分析了農(nóng)民在土地征用中的抗爭、維權(quán)、合作及對公共利益的高度認同。最大化地獲取利益是農(nóng)民在土地征用中表現(xiàn)出來的根本行為邏輯。他們希望通過政府主導的土地征用兌換土地承包經(jīng)營權(quán)價值，他們將土地征用看成是有利于個人及家庭發(fā)展的機會，而非失去主要生產(chǎn)資料的陷井。農(nóng)民在土地征用過程中所表現(xiàn)出來的抗爭、維權(quán)與合作都是服務(wù)于獲取最大化利益這一目標的策略。正是由于農(nóng)民對土地征用的認同，使得我們不能將農(nóng)地征用中各方的利益分歧過分夸大，避免將土地征用中的國家與農(nóng)民看成是天然對立的兩面，進而忽視了國家和農(nóng)民在土地征用中的利益共同點。與致力于促進地方經(jīng)濟發(fā)展的政府一樣，農(nóng)民也期盼發(fā)展、憧憬過上現(xiàn)代化的生活，他們會主動的將個人發(fā)展愿景融入到地方政府推動的現(xiàn)代化發(fā)展項目中，而這也是農(nóng)民選擇與政府合作的基礎(chǔ)。雖然在土地征用過程中存在著不平等交換，但土地開發(fā)中農(nóng)民和政府之間的合作卻是“互惠”的和農(nóng)民對國家信任的結(jié)果。〔11〕總而言之，在發(fā)展主義意識形態(tài)的影響下，土地征用成為了地方政府貫徹其發(fā)展意志的重要途徑，也是農(nóng)民兌換土地承包經(jīng)營權(quán)價值，分享發(fā)展成果的最佳機遇。農(nóng)民迫切的發(fā)展訴求在客觀上減少了農(nóng)地征用的難度，也為政府主導的農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展過程奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。

〔1〕吳毅．農(nóng)地征用中基層政府的角色〔J〕．讀書，2007，(4)．

〔2〕吳次芳，楊志榮．經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化的驅(qū)動因素比較研究:理論與實證〔J〕．浙江大學學報(人文社會科學版)，2008，(2)．

〔3〕肖屹，曲福田，錢忠好，許恒周．土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損程度研究——以江蘇省為例〔J〕．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2008，(3)．

〔4〕梁爽．土地非農(nóng)化過程中的收益分配及其合理性評價——以河北省涿州市為例〔J〕．中國土地科學，2009，(1)．

〔5〕李連江，歐博文．當代中國農(nóng)民的依法抗爭〔A〕．吳國光．九七效應(yīng):香港、中國與太平洋〔C〕．香港:太平洋世紀研究所出版，1997，141－169．

〔6〕于建嶸．農(nóng)民維權(quán)運動的一個解釋框架〔J〕．社會學研究，2004，(2)．

〔7〕應(yīng)星．草根動員與農(nóng)民群體利益的表達機制——四個個案的比較研究〔J〕．社會學研究，2007，(2)．

〔8〕吳毅．“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”與農(nóng)民群體性利益的表達困境——對一起石場糾紛案例分析〔J〕．社會學研究，2007，(5)．

〔9〕明亮．發(fā)展主義視角下的違規(guī)用地行為探析——基于對C市黃村“以租代征”現(xiàn)象的調(diào)查〔J〕．經(jīng)濟論壇，2010，(12)．

〔10〕明亮．發(fā)展主義視角下的違規(guī)用地行為探析——基于對C市黃村“以租代征”現(xiàn)象的調(diào)查〔J〕．經(jīng)濟論壇，2010，(12)．

〔11〕朱曉陽．黑地·病地·失地——滇池小村的地志與斯科特進路的問題〔J〕．中國農(nóng)業(yè)大學學報(社科版)，2008，(2)．

(責任編輯:謝蓮碧)

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1004－0633(2015)06－120－7

本文系成都市社會科學院2014年資助項目“認同型發(fā)展——成都周邊農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的社會基礎(chǔ)研究”最終研究成果。

2015－07－09

明亮，博士，成都市社會科學院社會與法制研究所副研究員，研究方向:農(nóng)村社會學;王蘋，成都市社會科學院研究員，研究方向:社會建設(shè)。四川成都610023