我國地方法治政府建設(shè)的做法、問題及改進路徑
——以D市為例

張 蕓，羅大蒙（.西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川 南充 63700；.四川文理學(xué)院 政法與公共管理學(xué)院，四川 達州 635000）

我國地方法治政府建設(shè)的做法、問題及改進路徑
——以D市為例

張 蕓1，羅大蒙2（1.西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川 南充 637002；2.四川文理學(xué)院 政法與公共管理學(xué)院，四川 達州 635000）

法治政府是法治國家和法治社會的保障，政府依法行政是落實依法治國、建設(shè)社會主義法治國家基本方略的重要步驟。D市在法制教育、民主決策機制、法律顧問團建設(shè)等方面取得了良好的經(jīng)驗，但與我國法治政府建設(shè)的目標相比依然問題突出。法治政府建設(shè)，作為一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，為保證其順利推進，需要根據(jù)法治國家的目標和要求，在政務(wù)公開、決策機制、責(zé)任追究、權(quán)力邊界、行政執(zhí)法、權(quán)利救濟、監(jiān)督制約等方面重點突破。

法治政府；依法行政；政務(wù)公開

地方政府是國家權(quán)力的具體執(zhí)行者，其能否“堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”，是衡量法治中國建設(shè)成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、D市法治政府建設(shè)的主要做法

D市位處川東，屬地級市建制，轄4縣1市2區(qū)，幅員面積1.66萬平方公里，人口690萬，是四川省重要的人口大市、農(nóng)業(yè)大市、資源富市、工業(yè)重鎮(zhèn)和交通樞紐。D市在推進法治政府建設(shè)的過程中，取得了一系列成效，亮點紛呈，其主要做法值得推廣和借鑒。

（一）深化行政審批制度改革，規(guī)范行政權(quán)力運行

1.深化行政審批制度改革，政務(wù)服務(wù)全面推進。D市作為西南內(nèi)陸城市，行政審批制度改革起步較晚，但也有序推進。2004年D市頒布《關(guān)于行政審批制度改革的實施意見》確立了“一站式”服務(wù)模式，2006年在省《政務(wù)服務(wù)監(jiān)督管理辦法》的要求下，D市發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范政務(wù)服務(wù)工作的意見》的文件，隨后市政務(wù)服務(wù)中心正式對外掛牌辦公，并明確了政府服務(wù)中心的職能定位、運行機制、組織管理和工作要求等。進駐政務(wù)服務(wù)中心的市級部門共43個，入駐的政務(wù)服務(wù)項目466項。另外，還設(shè)立了重大投資項目綠色通道服務(wù)窗口、監(jiān)察投訴窗口及銀行收費窗口；在市公安局車輛管理所設(shè)置分中心1個。2008年3月D市政府辦下發(fā)《關(guān)于

開展行政審批權(quán)相對集中改革工作的緊急通知》，全面開展以“兩集中兩到位”為主要內(nèi)容的行政審批權(quán)相對集中改革。2009年2月該市按照省委、省政府《關(guān)于加強機關(guān)行政效能建設(shè)的決定》和省辦公廳《關(guān)于進一步清理行政審批事項優(yōu)化行政審批流程的通知》的要求，發(fā)布了《關(guān)于保留市級部門行政審批項目和公共服務(wù)事項的公告》和《關(guān)于印發(fā)取消和調(diào)整市級部門行政審批項目目錄的通知》兩個文件，對市本級現(xiàn)行實施的行政審批項目進行了新一輪全面清理，決定保留市級部門實施行政審批事項213項，公共服務(wù)事項169項，共計382項，市級行政審批項目精簡率達57.06%，成為全省行政審批項目最少的市（州）之一。為進一步提高行政審批效能，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境，2011年D市政府組織力量對市級部門實施的行政審批、行政許可事項再次進行了清理，在原有行政審批213項的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院、省上取消項目對應(yīng)取消5項（另部分取消4項）、下放10項（另部分下放2項）、擱置48項；在原有公共服務(wù)項目169項的基礎(chǔ)上，取消6項、下放7項、擱置55項。2013年為進一步統(tǒng)籌推進行政審批清理工作，使清理工作上下銜接、形成合力，防止出現(xiàn)職責(zé)不清、落實不到位等情況，D市發(fā)布了《關(guān)于做好市、縣（市、區(qū)）行政審批項目清理工作的意見》。2013年12月市政府辦公室又發(fā)布了《關(guān)于取消、調(diào)整行政審批項目的通知》，市深化行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織有關(guān)部門對2011年市政府決定保留市級部門實施的159項行政審批項目和138項公共服務(wù)事項進行了清理，經(jīng)市政府第49次常務(wù)會議審議通過，決定第一批取消、調(diào)整73項市本級行政審批事項和13項公共服務(wù)事項。

2.著力公開透明，政府信息公開力度進一步加大。為推進政務(wù)公開，增加行政活動的透明度，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進依法行政，2008年5月D市頒布了《政府信息公開辦法》，設(shè)立政務(wù)信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)研究、協(xié)調(diào)解決政府信息公開過程中的重要問題，并按照“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則確立了政務(wù)公開的范圍、方式和程序。除政府主動公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向地方各級政府及縣級以上地方政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。2014年，全市共公開政府各類信息22000余條。同時為推進行政處罰案件信息公開力度，D市開設(shè)了《政策解讀》專欄2014年，市環(huán)保局、市農(nóng)業(yè)局等7個部門共公開行政處罰案件信息45條，公開涉及群眾切身利益的政策解讀46次。市長熱線（信箱）作為D市政務(wù)信息公開的重要方式之一，辦理力度也進一步加大。2014年，市長熱線累計受理市民來電5428件，轉(zhuǎn)交部門處理2420件，辦結(jié)率為98.1%。市長信箱累計受理市民來信6790件，轉(zhuǎn)交部門辦理4328件，累計辦結(jié)率98.4%。

（二）強化決策程序，政府依法科學(xué)民主決策水平進一步提高

為了規(guī)范和監(jiān)督政府重大行政決策行為，促進依法決策、科學(xué)決策和民主決策，減少決策失誤，提高決策質(zhì)量，在國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》、《加強市縣政府依法行政的決定》等有關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)之下，D市于2009年制定了《D市市縣政府重大行政決策程序規(guī)定》 （D市人民政府令第53號），進一步強化了決策程序，提高了政府依法科學(xué)民主決策水平。一是強化政府行為的合法性和合理性審查論證工作。二是對涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項做到了社會公眾廣泛參與、專家充分論證和政府決定相結(jié)合。三是實行決策責(zé)任追究機制，根據(jù)過錯情節(jié)、損害后果和影響大小以及干部管理權(quán)限等，分別給予“責(zé)令作出檢查”、“通報批評”“調(diào)離現(xiàn)崗，或者停職”、“給予警告、記過或者記大過的行政處分”、“給予降級、撤職或者開除的行政處分”等處罰。四是扎實開展后評估和規(guī)范性文件清理工作。印發(fā)了《關(guān)于開展2014年D市重大行政決策及規(guī)范性文件后評估工作的通知》。2014年，7個縣（市、區(qū)）政府共完成12件，市級部門共完成了22件重大行政決策及規(guī)范性文件后評估，共清理規(guī)范性文件2605件，其中：繼續(xù)有效1398件、按程序廢止415件、失效510件、擬修訂282件。

（三）注重工作創(chuàng)新，行政執(zhí)法監(jiān)督工作更加有力

1.建立了市政府大顧問、大服務(wù)法律顧問體制。為掌握市級各部門涉法事務(wù)信息動態(tài)，彌補部門法律咨詢力量的不足，整合和利用好現(xiàn)有法律咨詢力量，實現(xiàn)資源共享，提高行政機關(guān)依法

行政和依法處理民商事務(wù)的整體水平，全面推進法治政府建設(shè)，2009年市政府法律顧問團實行大顧問、大服務(wù)體制，即各部門不再單獨聘請法律顧問，需法律服務(wù)的，由市政府法律顧問團統(tǒng)一提供。目前，60個市級單位已納入該工作體制。實施大顧問、大服務(wù)體制以來，共代理市政府及工作部門訴訟案件83件，協(xié)助處理涉法事務(wù)336件次，提供法律咨詢服務(wù)610余次。

2.嚴格執(zhí)法人員資格準入。從1998年開始，D市所有行政執(zhí)法人員必須通過行政執(zhí)法資格考試才能取得執(zhí)法資格。市政府每年組織一次執(zhí)法資格統(tǒng)一考試，考試重點是規(guī)范行政行為的法律、法規(guī)知識以及依法行政的基本知識和行政法律文書制作等通用法律知識。對不參加行政執(zhí)法資格考試或考試成績不合格者，一律不予確認行政執(zhí)法資格，一律不得申領(lǐng)行政執(zhí)法證件，一律不得上崗執(zhí)法。到目前為止，全市共組織行政執(zhí)法資格統(tǒng)一考試15次，63583名行政執(zhí)法人員參加考試，43268名行政執(zhí)法人員取得行政執(zhí)法資格。通過嚴格行政執(zhí)法資格賦予，有效提高了行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。

3.行政執(zhí)法程序進一步完善。以“行政執(zhí)法程序年”為活動載體，加快了行政執(zhí)法程序制度建設(shè)，進一步規(guī)范了全市行政執(zhí)法行為，暢通了投訴舉報渠道，保障了行政管理相對人的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、申請回避權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)?；顒娱_展以來，共收到市級部門實施方案35份，行政執(zhí)法監(jiān)督投訴18件，及時糾正規(guī)劃建設(shè)、交警等不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為14件，撤銷具體行政執(zhí)法案件2件。

4.行政執(zhí)法行為進一步規(guī)范。印發(fā)了《關(guān)于做好依法行政突出問題承諾整改工作的通知》，對市級各部門梳理的31個突出問題的整改方案進行了認真審核，并在市政府門戶網(wǎng)站上進行了公告。市政府法制辦還與市電視臺聯(lián)合錄制了切實解決行政行為不規(guī)范問題的專題報道，并于2014年8 月7日在《D市新聞》進行了播放，取得了較好的社會效果。

5.行政執(zhí)法監(jiān)督方式進一步創(chuàng)新。一是建立政府法制層級監(jiān)督與行政監(jiān)察聯(lián)動工作機制，市政府法制辦與市監(jiān)察局聯(lián)合印發(fā)了《D市政府法制層級監(jiān)督與行政監(jiān)察聯(lián)動工作辦法》。2014年，聯(lián)合開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查2次。二是繼續(xù)推動行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，做好了“兩法銜接”工作網(wǎng)絡(luò)平臺對接的準備工作，加強“兩法銜接”工作的資源共享和信息互通。

（四）促進社會和諧穩(wěn)定，行政復(fù)議和行政調(diào)解工作有序推進

1.行政復(fù)議工作不斷深化。一是行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作制度更加健全。建立了《D市行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》、《D市市級部門與人民法院聯(lián)席會議制度》和《D市行政復(fù)議案卷評查內(nèi)容和標準》等制度，為更好開展行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作提供了制度保障。二是重視行政復(fù)議案件辦理。2014年全市新收行政復(fù)議申請196件，依法受理180件，已審結(jié)行政復(fù)議案件180件，結(jié)案率100%。三是創(chuàng)新行政復(fù)議案件審理方式。積極探索實行復(fù)議案件巡回聽證審理，堅持復(fù)議案件調(diào)解優(yōu)先原則。目前，巡回聽證審理的案件占聽證審理的50%，以調(diào)解方式結(jié)案的案件占已結(jié)案的37.8%。

2.行政調(diào)解工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。加強行政調(diào)解的監(jiān)督指導(dǎo)，印發(fā)了《D市2014年行政調(diào)解工作要點》、《行政調(diào)解文書示范文本（試行）》等文件，實地抽查了4個縣級政府和12個行政執(zhí)法部門2014年行政調(diào)解工作情況，并針對存在的問題提出了改進意見和建議。截至2014年底，全市各級行政機關(guān)共調(diào)解矛盾糾紛2336件，成功調(diào)解1958件，調(diào)解成功率83.8%。各級行政機關(guān)與人民調(diào)解、司法調(diào)解組織聯(lián)動調(diào)解各類矛盾糾紛603件，成功調(diào)解538件，調(diào)解成功率89.2%。

（五）建立政府法制培訓(xùn)中心，促進領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度化常態(tài)化

1.建立了政府法制培訓(xùn)中心。2009年，D市K縣率先成立了縣政府法制辦下屬財政全額撥款的事業(yè)單位法制培訓(xùn)中心，隨后，D縣、T區(qū)、W市政府法制辦先后成立了法制培訓(xùn)中心，并核定事業(yè)編制3至6名。政府法制培訓(xùn)中心主要負責(zé)政府法制宣傳、行政執(zhí)法人員培訓(xùn)等工作。通過政府法制中心的創(chuàng)設(shè)，有效地解決了政府法制辦事多人少的突出矛盾，增強了政府法制機構(gòu)工作力量，為政府法制工作的有效開展起到了積極作用。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度化常態(tài)化。從2006年起D市政府就建立了市政府常務(wù)會議學(xué)法制度，每次常務(wù)會第一個議題便是學(xué)習(xí)法律、法規(guī)和上級政策。每年要制定《市政府常務(wù)會議會前學(xué)法計

劃》，組織方式為公共法律原則上由市政府法制辦、市政府法律顧問團成員負責(zé)組織學(xué)習(xí)，專業(yè)法律由相關(guān)職能部門的主要負責(zé)人或其委托的人員負責(zé)組織學(xué)習(xí)。學(xué)法方式為法律條文通學(xué)、重點條文講解、案例解讀、專題講座等形式相結(jié)合。到目前為止，D市市、縣、鄉(xiāng)三級政府及政府部門都建立了學(xué)法制度，市縣兩級政府常務(wù)會共學(xué)法950余次。同時，每年都邀請省政府法制辦、四川大學(xué)、西南政法大學(xué)的專家教授到D市進行專題授課。通過不同的學(xué)習(xí)方式，全市領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力進一步增強。

二、D市法治政府建設(shè)存在的主要問題

（一）政府行政執(zhí)法人員依法行政觀念淡薄

改革開放之后，我國行政法制雖取得顯著成就，但由于“先天不足加之后天缺陷，使得我國人治殘余思想至今仍普遍存在，法治思想萌芽艱難，依法行政阻力不小”［1］。行政不作為、亂作為，進而以權(quán)凌法的現(xiàn)象在我國市縣政府行政執(zhí)法過程中極為多見。D市在依法行政推進的過程中，通過法制學(xué)習(xí)、法制培訓(xùn)、資格準入等方式，一定程度上提高了行政執(zhí)法人員的法制素養(yǎng)，但法治氛圍和法治文化遠未建立起來。如有些政府官員還習(xí)慣于“以言代法”、“以權(quán)壓法”，把個人意志凌駕于法律之上，視法律為無物；有些政府執(zhí)法人員對“法治”的認識不清，把法治視為為我所用的工具，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象極為突出，于己有利時便“法治”，于己不利時便“人治”；還有些官員和執(zhí)法隊伍把法定程序看作履行職權(quán)的障礙，為求迅達，越權(quán)行事；還有些人認為法治是官治民的工具，治民不治官，把民眾的正常訴求表達進行“污名化”，民眾“被違法”的現(xiàn)象時有發(fā)生，而官員個人卻可凌駕于法律之上；還有的政府部門及官員把法治“口號化”，“喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻落實不到行動上”；進而還有的以土政策、土法抵制法治的正常推進。

（二）政府化解矛盾糾紛的機制不夠健全

近年來我國群體性事件頻頻爆發(fā)，且由于政府的不當(dāng)介入而造成矛盾升級，不僅導(dǎo)致使官民矛盾進一步加劇，而且對社會的和諧穩(wěn)定造成嚴重不良影響。近年來D市的矛盾糾紛主要集中于重點工程建設(shè)、征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)過程中產(chǎn)生的利益糾葛等。而由于現(xiàn)有的矛盾糾紛解決機制不夠健全，方式單一，致使群眾上訪、集訪事件呈上升態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2013年市委政法委接訪371件次，同比上升32.5%；2014年接訪496件次，同比上升33.7%。且基層越級訪（人訪）現(xiàn)象日漸突出，呈逐年上升趨勢，2013年占67.4% 2014年占76.4%。

由于民眾利益訴求表達渠道不夠暢通，現(xiàn)有矛盾化解機制又難以及時有效進行疏解，導(dǎo)致“民”“企”矛盾向官民矛盾轉(zhuǎn)化。而一些偶發(fā)的重特大矛盾糾紛及利益沖突引發(fā)的突發(fā)事件的相關(guān)人員，不時集結(jié)民眾在各級上訪、集訪，甚而出現(xiàn)圍堵黨政機關(guān)、堵塞交通的現(xiàn)象。面對升級化的矛盾糾紛，政府的化解方式又過于僵化、老化，依然習(xí)慣于采取嚴打整治專項行動，矛盾雖一時得以控制，但強壓必會導(dǎo)致事件反彈，社會穩(wěn)定依然堪憂。

（三）公眾參與行政的效果不佳

“公眾參與是社會主義民主政治的重要實現(xiàn)方式，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，也是建設(shè)服務(wù)型法治政府的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容?！保?］目前，D市居民參與行政過程的方式主要有聽證會、座談會市長熱線、書記信箱等，一些重大決策和民生事務(wù)在決策之前也盡量爭取民眾意見和召集專家論證，但總體而言公民參與行政過程的機制和途徑還不暢通、效果不太理想，而參與度也比較低且對于政府重大決策中的公民參與還缺乏必要的程序規(guī)范和硬性規(guī)定。如2009年印發(fā)的《D市市縣政府重大行政決策程序規(guī)定》中，雖然規(guī)定了“制定與群眾切身利益密切相關(guān)的公共政策，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見”和“通過座談會、論證會、協(xié)調(diào)會、聽證會、公開征求意見等形式廣泛聽取社會各界的意見和建議”的條款但卻未明確公民參與行政過程的程序，且民眾多為被動型的參與，而缺乏主動參與政府決策的渠道和機制。對于一些與民眾利益密切相關(guān)的事項如城市拆遷改造、建設(shè)項目征地等，政府往往會無視民眾合法利益訴求，決策中的公民參與多流于形式和過場。

（四）政府職能還缺乏明確定位

在我國法治政府建設(shè)的背景下，政府的職能重心應(yīng)轉(zhuǎn)向于服務(wù)型政府的打造，正確處理政府與市場、政府與社會、政府與公民個人之間的關(guān)系。就D市而言，雖然政府多次進行了行政審批制度改革，精簡審批事項，建立政務(wù)服務(wù)大廳

簡化審批程序，但政府保留的職能仍然過多，審批程序仍然比較繁瑣，審批對象經(jīng)常需要耗費大量的時間、人力、物力、財力，造成了資源嚴重浪費。且行政審批執(zhí)法人員濫用職權(quán)，審批執(zhí)法不公正、不作為、亂作為，審批執(zhí)法不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象依然存在。一方面是政府對市場、社會的過多干預(yù)，另一方面卻是政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)實施建設(shè)、社會保障等領(lǐng)域的嚴重缺位，D市在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、城市規(guī)劃等與民眾利益密切相關(guān)的領(lǐng)域缺乏有力的改善措施，民眾滿意度較低。

（五）政務(wù)信息公開力度不夠，與民眾需要存在很大差距

自2008年《D市政府信息公開辦法》實施以來，市、縣、區(qū)各級政府及部門借助于政府綜合門戶網(wǎng)站、《D市政報》和其他報刊、政府新聞發(fā)布會、公共查閱室、公開欄等方式主動公開了一些政務(wù)信息，但公開的范圍和力度與民眾的信息需要之間還存在很大差距。從D市政府門戶網(wǎng)站“中國·D”網(wǎng)“D市政務(wù)信息公開”欄目可以看到，某些部門還缺乏明確的信息公開機制，選擇性公開現(xiàn)象比較突出，“在財政預(yù)算與決算報告、行政事業(yè)性收費、政府集中采購等依法屬于政府主動公開的重點領(lǐng)域，仍然存在著公開不及時、形式不規(guī)范、內(nèi)容不具體等問題”［3］。甚至在某些領(lǐng)域存在幾年未公開一件政務(wù)的現(xiàn)象。即使有些部門公開信息較多，但公開的內(nèi)容以新聞類、業(yè)務(wù)動態(tài)類居多，缺乏公開價值。

（六）行政執(zhí)法監(jiān)督流于形式

為規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高依法行政水平，我國建立了諸如法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督等多種監(jiān)督機制，但監(jiān)督效果卻不佳。具體到D市、縣、區(qū)而言，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，出現(xiàn)上下迎合、人情難違的現(xiàn)象；行政、審計、財政等監(jiān)督機制往往務(wù)虛成分多，務(wù)實成分少；由于社會、民眾參與行政過程的渠道不夠暢通，社會監(jiān)督機制在現(xiàn)實中難以開展；而地方媒體多為黨政喉舌，監(jiān)督重形式而輕實質(zhì)。地方行政執(zhí)法過程的監(jiān)督缺失，繼而導(dǎo)致行政不作為、亂作為、執(zhí)法不文明，甚至違法行政的現(xiàn)象多有發(fā)生。

三、進一步提高地方法治政府建設(shè)的路徑

（一）基本前提：依法推進政務(wù)信息公開，保證權(quán)力在陽光下運行

政務(wù)信息公開是公民知情權(quán)得以保障的重要前提，是促使權(quán)力在陽光之下運作的重要舉措也是加強民眾對權(quán)力的監(jiān)督制約，保證政府廉潔高效的必然要求。陽光是最好的防腐劑，無公開不透明、暗箱操作必然會導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。法治化的政府，一切在法制的軌道上運作的行政過程是敢于公開、不懼怕公開的。相反，經(jīng)常僭越法律規(guī)范，把權(quán)力凌駕于法律之上的行為，總是秘密操作的，也是不敢公之于眾的。加強法治政府建設(shè)，必須以政務(wù)公開為前提，凡是無法律特殊規(guī)定的事項都必須及時公開。

（二）核心環(huán)節(jié)：健全科學(xué)決策、民主決策依法決策，提高決策的科學(xué)化、民主化、法制化水平

科學(xué)、民主、依法是決策環(huán)節(jié)的基本要求是提高決策的法治化水平、保證政府正確履行職能的關(guān)鍵。在我國當(dāng)前的行政決策中存在很多“一支筆決策”、“拍腦袋決策”、違法決策、遲疑不決等現(xiàn)象，人治色彩濃厚，法治意識淡薄，不僅損害了人民群眾的合法權(quán)益，給國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟損失，而且嚴重阻礙了我國民主法治的進程，同時也損害了政府的形象和公信力。因而健全科學(xué)、民主、依法決策機制，提高決策的科學(xué)化、民主化、法制化水平是推進依法行政，建設(shè)法治政府的迫切要求。十八屆四中全會報告提出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的不得提交討論。”從而為我國進一步健全依法決策機制，把政府決策全面納入法治軌道提供了方針和策略。

（三）剛性約束：建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機制，提高監(jiān)督追責(zé)制度的約束剛性

重大行政決策終身責(zé)任追究制度是法治政府的必然要求和重要保障。沒有責(zé)任追究和責(zé)任倒查，則難以真正遏制領(lǐng)導(dǎo)者亂決策行為的發(fā)生責(zé)任的終身追究既是對失誤決策或違法決策的懲戒處罰機制，也是對決策主體的心理威懾機制使他們不敢亂決策。法治化的政府是廉潔高效

為民務(wù)實的政府，責(zé)任追究機制的建立健全有利于保證我國黨政部門及其干部“常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心”，以為民務(wù)實清廉的作風(fēng)作決策、履職權(quán)，人民群眾的權(quán)益才能得到切實的維護，依法行政才能成為政府履職的準繩。

（四）基礎(chǔ)路徑：建立權(quán)力清單制度，厘清政府權(quán)限邊界

權(quán)力明晰、職能法定是法治政府的必然要求，是遏制權(quán)力擴張，防止公權(quán)異化的基礎(chǔ)路徑。權(quán)力清單制度是近幾年在我國發(fā)展起來的、限制政府權(quán)力邊界的重要方式，它以列舉式把政府的權(quán)限明確限定，“對權(quán)力的內(nèi)容、適用范圍、適用對象、適用程序和運行界限，以及權(quán)力行使不當(dāng)應(yīng)受到的處罰等依法作出明確規(guī)定”［4］，機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任均法定化，“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，從而把政府權(quán)力牢牢地限制在法制的籠子里。權(quán)力清單制度應(yīng)該作為我國法治政府建設(shè)的重點工作予以推進，它既是我國實現(xiàn)由全能政府向有限政府、服務(wù)政府、效能政府轉(zhuǎn)變的必要舉措，也是提高國家治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

（五）生命保障：深化行政執(zhí)法體制改革，堅持嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法

習(xí)近平總書記明確指出：全面推進依法治國，必須堅持嚴格執(zhí)法。行政機關(guān)是否能做到嚴格、公正、文明執(zhí)法直接反應(yīng)了政府機關(guān)依法行政的水平和能力，也直接影響到人民群眾對各級黨政機關(guān)的認同?！靶姓?zhí)法體制既是行政體制的重要組成部分，更是法律實施體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！保?］深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為，是全面推進依法治國，加強法治政府建設(shè)的生命保障，也是保障人民權(quán)益，維護社會公平公正的迫切要求，它直接關(guān)系依法行政能否落到實處，關(guān)系到經(jīng)濟社會秩序能否有效維護。在我國地方法治政府建設(shè)的過程中應(yīng)該進一步深化行政執(zhí)法體制改革，進一步優(yōu)化、固化行政執(zhí)法程序，強化行政職權(quán)目錄動態(tài)管理，形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴密、運行公開、監(jiān)督有效的行權(quán)運行機制。同時，政府法制部門還要進一步加大對行政執(zhí)法主體資格認證力度，通過行政復(fù)議或行政執(zhí)法監(jiān)督等形式，大力推進執(zhí)法主體適格，整合執(zhí)法主體，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的執(zhí)法體制，確保行政主體合法有效。

（六）必然要求：暢通訴求表達渠道，建立健全法定化矛盾解決機制

黨的十八屆三中全會明確要求：“建立暢通有序的訴求表達、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障?！笔藢盟闹腥珪裁鞔_規(guī)定：“健全依法維權(quán)和化解糾紛機制。強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題?！睍惩ǖ脑V求表達渠道，法定化的矛盾解決機制既是人民群眾權(quán)利救濟的重要平臺，也是法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的必然要求。人民群眾的法定權(quán)利救濟渠道越暢通，國家的法治化水平便越高，法治政府也會更有依托和保障。

（七）外在驅(qū)動：完善權(quán)力的監(jiān)督制約體系建立常態(tài)化的監(jiān)督機制

十八屆四中全會報告要求，“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為?！蓖晟普畽?quán)力運行的監(jiān)督制約體系，建立常態(tài)化的監(jiān)督機制是保證政府依法行政的重要環(huán)節(jié)和外在壓力機制缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督制約必然會導(dǎo)致權(quán)力的異化腐敗勢所必然。法治政府要求把政府權(quán)力關(guān)進法制體系的籠子里，這為政府依法行政的實施提供了基礎(chǔ)保障。而為了使法治籠子更加牢固，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等系列科學(xué)有效的監(jiān)督體系要能夠保證依法行政的實施和運行?！?/p>

［1］鄭亞軍.我國市、縣政府依法行政問題及對策［J］.甘肅社會科學(xué)2010，（3）：221.

［2］張廷栓，張連軍.法治政府建設(shè)面臨的問題與推進［J］.理論學(xué)習(xí)2014，（3）：15.

［3］北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心.政府信息公開存在的問題及建議［J］.改革內(nèi)參·綜合，2012，（20）.

［4］趙德明.建設(shè)法治政府的核心是依法治權(quán)［EB/OL］.新華網(wǎng)http:// www.gx.xinhuanet.com/focus/2015-01/08/c_1113918801.htm，2015-1-8.

［5］袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革［J］.行政管理改革，2014，（7）：9.

D630.1

A

1009-6566（2015）04-0085-06

本文四川省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“法治政府建設(shè)的重點、難點及解決路徑探究”（SC14D014）；四川

文理學(xué)院重點項目“達州市法治政府建設(shè)的重點、難點及其重大關(guān)系處理”（2014R005Z）的階段性成果。

2015-06-23

1.張 蕓（1987—），女，四川內(nèi)江人，西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所政府經(jīng)濟學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟、基層治理；2.羅大蒙（1985—），男，安徽碭山人，四川文理學(xué)院講師，碩士，研究方向為當(dāng)代中國政治制度、基層治理。