關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作機(jī)制探析

沈子蘭（天水師范學(xué)院商學(xué)院，甘肅 天水 741000）

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作機(jī)制探析

沈子蘭（天水師范學(xué)院商學(xué)院，甘肅 天水 741000）

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)作為我國重要的內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)區(qū)，在推進(jìn)區(qū)域一體化的進(jìn)程中，制度機(jī)制的缺乏是制約關(guān)中天水經(jīng)濟(jì)政府間合作的瓶頸。因此，需要從建立權(quán)威、高效的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、利益共享機(jī)制、有效的監(jiān)督制約機(jī)制和配套的保障機(jī)制入手，推動(dòng)區(qū)域政治間合作的創(chuàng)新發(fā)展。

政府間合作；機(jī)制；關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)

一、建立權(quán)威、高效的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

實(shí)踐證明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展緩慢與投入制度保障密切相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府間開展合作，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，必然會(huì)成為制約其發(fā)展的瓶頸。有學(xué)者對比分析了西咸地區(qū)與烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程后，提出西咸地區(qū)一體化遲緩?fù)享车脑蛑皇菦]有一個(gè)高效率、權(quán)威性、順勢應(yīng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并把組織化作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的有效途徑。因此，建立統(tǒng)一的跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將會(huì)是區(qū)域發(fā)展的前提和保證。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作的良好運(yùn)行，需要借鑒國內(nèi)外區(qū)域內(nèi)政府合作的慣例和規(guī)則，建立能反映各地方政府意愿，能夠獲得區(qū)域內(nèi)各地方政府的普遍認(rèn)同，具有民主治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)劃的協(xié)商管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)賦予該機(jī)構(gòu)協(xié)商成員關(guān)系、制定區(qū)域合作章程和有關(guān)合作規(guī)則、制定區(qū)域發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)處理合作成員間發(fā)生的多種矛盾等職責(zé)?？煽紤]建立如圖1所示的區(qū)域協(xié)調(diào)組織。具體來說，一是成立關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作與發(fā)展委員會(huì)，并以此作為最高決策機(jī)構(gòu)，由所有成員方行政首長參加。二是設(shè)立合作與發(fā)展執(zhí)委會(huì)，將其作為一個(gè)常設(shè)決策機(jī)關(guān)，在合作與發(fā)展委員會(huì)閉會(huì)期間，履行其職能。三是區(qū)域仲裁委員會(huì)，負(fù)責(zé)對有關(guān)爭議事項(xiàng)的仲裁。四是設(shè)立三大合作與發(fā)展專門委員會(huì)，專委會(huì)組成人員在成員方代表中產(chǎn)生。即：行業(yè)和城市化共建委員會(huì)、政策評審委員會(huì)和糾紛協(xié)調(diào)與利益補(bǔ)償委員會(huì)。五是設(shè)立秘書處，其職能是為合作機(jī)構(gòu)提供秘書工作、協(xié)調(diào)每輪多邊協(xié)商、成員加入與退出的服務(wù)工作和聯(lián)盟預(yù)算與財(cái)務(wù)工作。

二、構(gòu)建公平的利益共享機(jī)制

利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。從關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作的實(shí)踐看，由于經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差異性很大，特別是西安作為區(qū)域內(nèi)唯一的大城市，其GDP數(shù)量一直占經(jīng)濟(jì)區(qū)總值的半數(shù)左右，在推進(jìn)區(qū)域一體化的進(jìn)程中，西安作為中心城市，其發(fā)展具有明顯的增長極的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，但往往又會(huì)相對弱化周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，產(chǎn)生極化效應(yīng)，

影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于區(qū)域合作結(jié)構(gòu)中總有一方占優(yōu)勢，另一方處于劣勢，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)中退出，去重新定位自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則可以乘機(jī)擴(kuò)大市場和規(guī)模，進(jìn)一步壯大自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，這需要合作優(yōu)勢一方給劣勢一方予以必要的補(bǔ)償，讓參與合作的各方都能共享合作的收益。因此，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作中利益的分享，應(yīng)根據(jù)收益原則和能力原則，就合作的資源投入比例和成果分配比例進(jìn)行磋商，公平合理地劃分各地方政府在合作中的義務(wù)與權(quán)利、設(shè)計(jì)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)和合作收益的相關(guān)規(guī)則。因此，需要從利益談判機(jī)制、利益分配方式和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等方面入手，建立和完善區(qū)域利益分享機(jī)制的基礎(chǔ)上，具體從兩個(gè)方面入手：一方面，建立關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)公共基金，改善合作成員中發(fā)展不平衡的問題。通過設(shè)立帶有專項(xiàng)功能的區(qū)域公共基金，縮小合作伙伴之間的發(fā)展差距，強(qiáng)化合作的根基、層次與力度是不可或缺的步驟。區(qū)域公共基金的資金可通過建立區(qū)域共同財(cái)政來解決，共同財(cái)政的資金來源于那些會(huì)引起利益分配矛盾的收入，如區(qū)域共建的交通網(wǎng)絡(luò)的收入可部分劃歸區(qū)域財(cái)政所有，也可以對增值稅收入進(jìn)行適當(dāng)提成或由各地方按本地的一定比例上繳。共同財(cái)政的支出則主要用于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對區(qū)域內(nèi)各合作地區(qū)科研、教育、研究開發(fā)的扶持、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)日常的行政費(fèi)開支等。由區(qū)域內(nèi)各地方政府共同建立的公共基金可以避免在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，當(dāng)然公共基金比例如何分?jǐn)偸菂^(qū)域中各地方政府必須面對的。另一方面，需要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付制度。借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在明晰各地資源、環(huán)境等產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用統(tǒng)一的計(jì)算公式，設(shè)計(jì)出一套標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算依據(jù)，以確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由中央財(cái)政根據(jù)地方間利益轉(zhuǎn)移的程度和地方財(cái)力的強(qiáng)弱，對兩個(gè)省級財(cái)政、省級財(cái)政對相應(yīng)的市級財(cái)政，從獲益地區(qū)提取部分財(cái)力補(bǔ)償受損地區(qū)，從而構(gòu)筑一個(gè)省際間、市際間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，通過區(qū)域內(nèi)各地區(qū)間財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中承擔(dān)合作成本的一方獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償，緩解地區(qū)間利益矛盾，促進(jìn)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的和諧發(fā)展。

1.行為約束機(jī)制。規(guī)范和完善區(qū)域合作法律法規(guī)，明確各方在合作中應(yīng)遵守的規(guī)則、違規(guī)行為的認(rèn)定、違規(guī)后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)各地的合作行為進(jìn)行有效約束與制衡。建立區(qū)域合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對區(qū)域合作中任何地區(qū)行業(yè)的部門和機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對合作項(xiàng)目全過程進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對其中任何有地方利益傾向的行為提出質(zhì)疑和詢問。

2.仲裁機(jī)制。成立專門負(fù)責(zé)區(qū)域合作協(xié)調(diào)仲裁的機(jī)構(gòu)，并制定《區(qū)域合作爭議仲裁條例》。仲裁機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中各地區(qū)、各行業(yè)中不履行或者破壞協(xié)議的行為進(jìn)行仲裁?？紤]到我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，可以成立一個(gè)中央層面的對關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作進(jìn)行裁決的機(jī)構(gòu)，可掛靠在國家西部大開發(fā)辦公室從而解決區(qū)域協(xié)調(diào)組織權(quán)威性不夠、所形成方案往往形同虛設(shè)而得不到各地有效遵守的問題。而通過不告不理的原則，解決中央政府對地方政府

三、建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制

的行為進(jìn)行干涉容易挫傷地方政府創(chuàng)新積極性的問題。

四、建立配套的保障機(jī)制

1.建立公共信息共享制度。信息溝通交流的過程，是一個(gè)表達(dá)、討論、宣傳和說服的過程。有效和完全的信息溝通為合作組織研究和制定區(qū)域政策、協(xié)調(diào)區(qū)域問題和促進(jìn)地方政府間的良性和高效合作提供了重要保障。因此，一方面要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間的信息交流制度，每月定期通報(bào)各地方合作工作的信息，交流區(qū)域合作動(dòng)態(tài)，由各地方政府承擔(dān)信息收集和交流；另一方面要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作信息共享平臺，充分利用簡報(bào)、網(wǎng)絡(luò)等平臺對區(qū)域內(nèi)市場、能源、交通等公共信息的公開和共享，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享，為區(qū)域決策提供信息參考。

2.建立科學(xué)的干部考核制度。我國現(xiàn)有的對地方政府及官員的政績考核制度，過于偏重對地方政府GDP任務(wù)的衡量，而且特別關(guān)注任期內(nèi)業(yè)績這一指標(biāo)。在這一制度安排下，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，區(qū)域地方政府及官員為追求業(yè)績以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長，往往熱衷于市場分割與保護(hù)、過度競爭、重復(fù)建設(shè)等，結(jié)果造成了諸多負(fù)面影響。因此，要建立關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府績效評估共性指標(biāo)，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等綜合指標(biāo)，以建立注重效果和公眾滿意度的新的政府績效評估制度?？蓪^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成效作為政府政績評價(jià)指標(biāo)之一，具體可采用經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域相關(guān)率指標(biāo)、對內(nèi)開放度指標(biāo)、區(qū)域合作項(xiàng)目指標(biāo)等作為評價(jià)政績的必要標(biāo)準(zhǔn)，從根本上形成區(qū)域合作激勵(lì)制度。

3.構(gòu)建有效的社會(huì)支持機(jī)制。關(guān)中天水經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作的規(guī)范和協(xié)調(diào)，不僅需要中央政府的推動(dòng)與省、市兩級政府的主動(dòng)，而且也需要建立一種以跨省、市非政府組織為主的社會(huì)支持機(jī)制以社會(huì)民間的力量自下而上地推進(jìn)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化可建立以陜甘兩地專家學(xué)者為主體的社會(huì)組織如“關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展咨詢委員會(huì)”，“關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)合會(huì)”等。這些組織機(jī)構(gòu)不同于一般的研究機(jī)構(gòu)，它應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)省市兩級政府決策的咨詢參謀機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮市場的力量，通過行業(yè)協(xié)會(huì)積極組織或引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)不同地區(qū)間有關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的聯(lián)合、分工與合作，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)專業(yè)化分工協(xié)作，形成產(chǎn)業(yè)集群及其在區(qū)域上的合理布局?！?/p>

［1］任宗哲,宮欣旺.組織化:區(qū)域地方政府協(xié)調(diào)發(fā)展的一種路徑［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008，（3）.

［2］任宗哲.關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中合作機(jī)制構(gòu)建芻論［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（1）.

［3］彭彥強(qiáng)．區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化:地方政府合作與行政權(quán)協(xié)調(diào)［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革,2009，（6）.

［4］楊龍,彭彥強(qiáng).理解中國地方政府合作［J］.政治學(xué)研究,2009，（4）.

［5］陳剩勇,馬斌.區(qū)域政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇［J］.政治學(xué)研究，2004，（01）.

Inter-regional Governance Based Cooperation Mechanism Among Local Governments in Guanzhong-Tianshui Economic Zone

SHEN Zi-lan （School of Business，Tianshui Normal University，Tianshui 741000,China)

As our country important continental economic zone,the lack of institutional mechanisms is the bottleneck to the Guanzhong-Tianshui economic cooperation between the government in the process of promoting regional integration.To promote sustainable development in of economy and society in Guanzhong-Tianshui economic zone,following measures are put forward,such as establishing efficient organization and coordination agency authority,benefit sharing mechanism effective supervision and restriction mechanism and the safeguard mechanism of form a complete set to build a cooperation system among local governments.

inter-regional cooperation;mechanism;Guanzhong-Tianshui economic zone

D63-3

A

1099-6566（2015）04-0112-03

本文為天水師范學(xué)院中青年教師創(chuàng)新項(xiàng)目（TSY201225）的階段性成果。

2015-05-31

沈子蘭（1977—），女，甘肅武山人，天水師范學(xué)院商學(xué)院講師，碩士。