地方政府集中建設(shè)保障房的行為邏輯

嚴(yán) 榮

(上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院， 上海 200031)

建設(shè)保障性住房是一項(xiàng)重大的民生工程，是完善住房保障和供應(yīng)體系的必然要求。為了遏制部分城市住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲勢(shì)頭，滿足人民群眾的基本住房需求，中央政府計(jì)劃在“十二五”期間建設(shè)3600萬(wàn)套保障房。通過(guò)大規(guī)模推進(jìn)保障房建設(shè)，逐步完善住房保障體系，促進(jìn)住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，成為新時(shí)期構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的住房體系和住房制度的主要思路。對(duì)于住房保障工作的實(shí)施，中央政府提出了若干條基本原則，其中包括“統(tǒng)一政策，因地制宜；省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”。按照這些基本原則，省級(jí)人民政府要在服從中央政令的前提下，根據(jù)各地實(shí)際情況對(duì)本地區(qū)的住房保障工作負(fù)總責(zé)，要對(duì)所屬下級(jí)政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。

在這些政策指導(dǎo)下，中國(guó)的保障房建設(shè)近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)，但政策實(shí)施過(guò)程中的不少現(xiàn)象值得引起重視。比如，較多地方都將保障房選址在城市邊緣區(qū)域，而且往往是大規(guī)模地集中建設(shè)。盡管對(duì)于這種實(shí)踐模式可能引發(fā)的負(fù)面問(wèn)題，理論研究者已做了大量論述，而且國(guó)外也有諸多教訓(xùn)可資借鑒，但實(shí)踐選擇仍然是集中成片地建設(shè)保障房。通過(guò)細(xì)致分析此類現(xiàn)象，既可以拓寬對(duì)中國(guó)住房保障理論的研究視野，也可以深化對(duì)中國(guó)地方政府行為的認(rèn)識(shí)，從而為建立健全符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系提供啟示與參考。

一、問(wèn)題的提出

在保障房的建設(shè)模式上，理論研究者普遍反對(duì)集中成片地建設(shè)，尤其是在城市邊緣區(qū)域建設(shè)規(guī)模較大的保障房住區(qū)。但在近幾年的政策實(shí)踐中，中國(guó)較多城市卻普遍選擇在城市邊緣區(qū)域集中建設(shè)保障房。

1.理論研究普遍不贊成集中建設(shè)保障房

居住空間既是一種客觀存在，表現(xiàn)為人們生活和活動(dòng)的具體場(chǎng)所，又是一種社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，表現(xiàn)為人們生活和交往的網(wǎng)絡(luò)。學(xué)術(shù)界不贊成在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房的模式，其理論基礎(chǔ)在于居住空間分異(Residential Space Differentiation)以及由此衍生而來(lái)的住房隔離(Housing Segregation)。[1]所謂“居住空間分異”，是指同一城市不同特性的居民聚居在不同的空間場(chǎng)域內(nèi)，整個(gè)城市形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況。由于城市各個(gè)區(qū)域的資源稟賦有差異，不同的居住空間不僅表現(xiàn)出有差異的社會(huì)聯(lián)系和享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而且空間符號(hào)在一定意義上也具有標(biāo)簽作用，因而城市居住空間的分異以及住房隔離，會(huì)給不同群體之間的正常交流和互動(dòng)增加障礙，尤其會(huì)損害社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，從而對(duì)群體融合、城市運(yùn)行與社會(huì)治理形成挑戰(zhàn)。

具體而言，理論研究者反對(duì)集中建設(shè)保障房主要有以下三方面理由。

(1)不利于住房保障對(duì)象積極就業(yè)，會(huì)使貧困加劇。集中建設(shè)保障房的城市邊緣區(qū)域不僅就業(yè)機(jī)會(huì)少，而且到就業(yè)機(jī)會(huì)較多的市區(qū)的交通距離也較遠(yuǎn)，從而既制造了積極就業(yè)的障礙，也會(huì)使住房保障對(duì)象在主觀上增強(qiáng)放棄就業(yè)的想法。一旦失業(yè)，這部分群體的貧困狀況勢(shì)必會(huì)加劇。[2]

(2)不利于住房保障對(duì)象享受公共服務(wù)。相比市區(qū)，城市邊緣區(qū)域的教育、醫(yī)療、文化和養(yǎng)老等公共服務(wù)配套設(shè)施都更為薄弱。但相比其他群體，住房保障對(duì)象對(duì)基本公共服務(wù)的依賴度卻更高。這種“空間失配”(spatial mismatch)既降低了保障對(duì)象的生活質(zhì)量，也有可能通過(guò)傳遞效應(yīng)和鄰里效應(yīng)影響到下一代的成長(zhǎng)?！耙粋€(gè)白領(lǐng)勞動(dòng)力在白領(lǐng)的鄰里被‘再生產(chǎn)’出來(lái)，一個(gè)藍(lán)領(lǐng)勞動(dòng)力在藍(lán)領(lǐng)的鄰里內(nèi)被‘再生產(chǎn)’出來(lái)”。[3]

(3)不利于社會(huì)管理。較多研究者都引述歐美國(guó)家出現(xiàn)的“貧民窟”案例，認(rèn)為在城市邊緣區(qū)域集中安置保障對(duì)象會(huì)帶來(lái)諸如犯罪率增高、群體沖突、管理失序等社會(huì)問(wèn)題?！霸跉W美發(fā)達(dá)國(guó)家，由于低收入人群聚居在一起，相應(yīng)的生活、教育等配套設(shè)施的缺乏，生活不如意，子女的教育缺乏，與其他階層交流的匱乏等等原因的積累，會(huì)助長(zhǎng)這些無(wú)助、失望的情緒，促使仇富心理滋生，導(dǎo)致社會(huì)的分裂以及偷盜、吸毒等犯罪行為產(chǎn)生”。[4]

對(duì)于保障房的集中建設(shè)、分散建設(shè)、搭配建設(shè)等幾種方式，理論研究者普遍贊成搭配建設(shè)模式?！凹薪ㄔO(shè)容易形成‘貧民窟’，而搭配建設(shè)即混合居住模式，有利于在尊重居住者合理住所選擇權(quán)利的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各階層的融合和發(fā)展，因此集中建設(shè)——分散建設(shè)——搭配建設(shè)，其住區(qū)融合程度是從低到高”。[5]也有研究者提出，為了避免貧民窟的形成，應(yīng)“盡量避免采用直接投資建房的公共住房政策手段，采用分散低收入階層居住特點(diǎn)的措施，如采取租金補(bǔ)貼手段，讓低收入家庭自由地、分散地到市場(chǎng)上去租房住，從而使其自然融入其他社會(huì)階層，促使社會(huì)各階層相互融合，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。[6]

2.地方政府普遍選擇在城市邊緣區(qū)域集中建設(shè)保障房

在推進(jìn)保障房建設(shè)的實(shí)踐中，各地呈現(xiàn)出一些相似的特征，如大多選址在城市邊緣區(qū)域、集中且規(guī)模化地新建、公共配套設(shè)施不完善等。

(1)在城市邊緣區(qū)域選址。北京在1998年就啟動(dòng)建設(shè)位于昌平區(qū)的回龍觀居住區(qū)和天通苑居住區(qū)，兩個(gè)居住區(qū)都位于五環(huán)路以外，距離市中心均在20公里以上。有研究者通過(guò)考察北京各環(huán)線區(qū)域的保障房建設(shè)量，發(fā)現(xiàn)“距離城市中心區(qū)越遠(yuǎn)，保障性住房建設(shè)量越大”[7]。從2003年開(kāi)始，上海陸續(xù)在城市郊區(qū)規(guī)劃選址大型保障房基地。[8]目前已規(guī)劃的30多個(gè)大型保障房基地廣泛分布于上海的各個(gè)郊區(qū)縣，甚至包括崇明縣長(zhǎng)興島的鳳凰鎮(zhèn)。

(2)大規(guī)模地集中建設(shè)。各地在城市邊緣區(qū)域規(guī)劃選址的保障房居住區(qū)普遍具有較大規(guī)模。如北京的回龍觀居住區(qū)規(guī)劃面積約920公頃，其中建設(shè)用地455公頃，總建筑面積490萬(wàn)平方米，其中經(jīng)適房建筑面積388萬(wàn)平方米，規(guī)劃總?cè)丝?1萬(wàn)人；天通苑居住區(qū)規(guī)劃面積約770公頃，其中建設(shè)用地423公頃，總建筑面積800萬(wàn)平方米，其中經(jīng)適房建筑面積572萬(wàn)平方米，規(guī)劃總?cè)丝?5.6萬(wàn)人[9]。再比如，上海市在2010年公布了12個(gè)大型保障房居住區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，其中用地面積最大的達(dá)7平方公里，最小的也近2平方公里，規(guī)劃入住人口最多的約17萬(wàn)人，最小的約5萬(wàn)人[10]。又比如，重慶市在2011年開(kāi)工建設(shè)了10個(gè)公共租賃住房項(xiàng)目，總建筑面積約922萬(wàn)平方米，總套數(shù)約13.77萬(wàn)套，其中建筑面積最大的是位于重慶市渝北區(qū)的木耳公租房項(xiàng)目，設(shè)計(jì)總建筑面積180萬(wàn)平方米，約2.89萬(wàn)套。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠完善。大型保障房居住區(qū)普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠完善的問(wèn)題，這其中既有居住區(qū)從新建到成熟需要一個(gè)較長(zhǎng)周期的客觀原因，也有大型保障房居住區(qū)規(guī)劃和建設(shè)所特有的原因。比如，“南京市的經(jīng)濟(jì)適用房經(jīng)常被布局在洼地上、鐵路旁等城市邊緣的荒涼地帶，缺少應(yīng)有的交通配套、商業(yè)配套和教育配套，導(dǎo)致居民生活極不方便，交通、就業(yè)、生活成本較高”。[11]再比如，在上海大型保障房居住區(qū)的運(yùn)行過(guò)程中，“大多數(shù)公建配套設(shè)施的規(guī)劃都采用以人口規(guī)模為依據(jù)、主要適用于商品住房小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮到以保障房為主的大型居住社區(qū)的特征，使得設(shè)施配置與居民需求不相匹配。另外，一些按規(guī)定應(yīng)由當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)的敬老院、托老所等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和文體活動(dòng)中心普遍缺配。還有一些配套設(shè)施，雖然已經(jīng)建成，但遲遲沒(méi)有啟用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影響”。[12]

二、地方政府有限自主的分析框架

盡管理論研究普遍不贊成在城市邊緣區(qū)域集中建造保障房，為什么在政策實(shí)踐中地方政府卻普遍選擇這種模式？要回答此問(wèn)題，除了比較各地集中建設(shè)保障房的具體原因外，更為重要的是探究和分析不同地方政府相同的行為邏輯。

1.已有的兩種解釋框架

在關(guān)于中國(guó)地方政府行為的理論研究中，近年來(lái)有兩種解釋框架頗具影響力：“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”與“分權(quán)化威權(quán)主義”[13]。這兩種理論框架都試圖解釋自改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)各級(jí)地方政府在分權(quán)化背景下的行為模式，但在闡釋視角及所得出的結(jié)論方面有著較大差異?！爸袊?guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論認(rèn)為，改革開(kāi)放后的地方分權(quán)不僅賦予了地方政府處理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限，而且形成了地方財(cái)政收益最大化的激勵(lì)機(jī)制，因而地方政府愿意而且積極參與到有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政盈余的活動(dòng)中，與此同時(shí)對(duì)中央政府的政策施行選擇性執(zhí)行的策略。[14]可見(jiàn)，這種理論框架強(qiáng)調(diào)地方政府的自主性，突出財(cái)政收益增長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制。

“分權(quán)化威權(quán)主義”理論認(rèn)為，分權(quán)化并沒(méi)有削弱中央政府對(duì)地方政府的控制，而是通過(guò)構(gòu)建新的治理機(jī)制，形成對(duì)地方官員的制約。[15]在這些研究中，以干部任命制和干部績(jī)效考核制為主要內(nèi)容的政治激勵(lì)解釋較具代表性。隨著考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效取代了政治掛帥成為干部晉升的主要指標(biāo)之一。面對(duì)這場(chǎng)“晉升錦標(biāo)賽”[16]，地方官員必須將中央政府的政治偏好內(nèi)化為自己的行為動(dòng)力，因而出現(xiàn)了地方政府競(jìng)相趕超的現(xiàn)象，即所謂的“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”[17]?？梢?jiàn)，這種理論框架強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府的縱向控制，突出官員晉升的政治激勵(lì)機(jī)制。

這兩種理論框架都關(guān)注了地方政府行為的激勵(lì)機(jī)制，豐富了我們對(duì)地方政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)性的理解。但試圖用單一理論機(jī)制去解釋復(fù)雜生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，很容易陷入“盲人摸象”[18]的困境。事實(shí)上，地方政府具有自主性與上級(jí)政府施加縱向控制并不矛盾。在像中國(guó)這樣的單一制國(guó)家中，上級(jí)政府的縱向控制始終是存在的。中國(guó)式分權(quán)的核心內(nèi)涵恰恰是經(jīng)濟(jì)分權(quán)與縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)的情況是，地方政府在財(cái)政上享有相對(duì)充分的自主性，而在政治激勵(lì)上要依賴于中央政府和上級(jí)政府，因而形成了地方政府的有限自主性。

2.地方政府的有限自主性

地方政府自主性是指“擁有相對(duì)獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級(jí)政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量的制約，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來(lái)的區(qū)別于上級(jí)政府和地方公眾意愿的行為邏輯”[19]。地方政府的自主性，既有相對(duì)于中央政府或上級(jí)政府而言的縱向自主性，也有相對(duì)于地方各種社會(huì)力量而言的橫向自主性。在此著重討論縱向維度相對(duì)于中央政府的地方政府自主性。

地方政府的自主性程度是政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷與發(fā)展的表現(xiàn)，不會(huì)是一成不變的。“從實(shí)踐角度看，地方政府自主性程度的高低可能是國(guó)家歷史演進(jìn)的結(jié)果……實(shí)際上，中央政府與地方政府之間的關(guān)系可能是處于一種不同程度的連續(xù)變遷過(guò)程，以反映對(duì)地方政府自主性、職責(zé)、福利供應(yīng)以及宏觀調(diào)控必要性的不斷變化的認(rèn)識(shí)”。[20]

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方政府的自主性有所擴(kuò)張，但中央政府通過(guò)干部任命和績(jī)效考核等方式強(qiáng)化了地方政府對(duì)政治激勵(lì)的依賴，從而形成了地方政府有限自主的格局。這種地方政府的有限自主性主要表現(xiàn)為四個(gè)方面。(1)財(cái)權(quán)下放。從財(cái)政包干制到分稅制，中國(guó)不斷推進(jìn)以分權(quán)為核心的財(cái)政體制，逐步建立了分稅分級(jí)的財(cái)政管理體制。財(cái)政分權(quán)激發(fā)了地方政府的積極性，也激活了地方政府的利益動(dòng)機(jī)?！半S著財(cái)政分權(quán)的不斷深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越具有M型組織特征，地方政府自我利益傾向日益增強(qiáng)”。[21]

(2)事權(quán)下放。中央政府將大部分公共事務(wù)的決策權(quán)下放到地方，讓地方政府承擔(dān)起公共物品和公共服務(wù)供給的主要責(zé)任。事權(quán)下放在一定程度上緩解了中央政府的信息難題，提高了公共服務(wù)的供給效率，但也引發(fā)了“選擇性執(zhí)行”的問(wèn)題。當(dāng)中央政府對(duì)某種公共事務(wù)缺乏非常明確且具體的指令或安排時(shí)，地方政府出于自身利益考慮，會(huì)做出嚴(yán)格執(zhí)行、部分執(zhí)行或擱置執(zhí)行的不同選擇。

(3)中央對(duì)地方采取相對(duì)績(jī)效考核方式。中央對(duì)地方的考核一般側(cè)重于經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，輔之以社會(huì)發(fā)展及其他方面的指標(biāo)。通過(guò)考核不同地方政府的相對(duì)績(jī)效，促進(jìn)了地方之間的競(jìng)爭(zhēng)。

(4)中央政府保留政治激勵(lì)的設(shè)定權(quán)。通過(guò)保持干部任命和關(guān)鍵指標(biāo)的設(shè)定權(quán)，中央政府利用官員升遷、重大項(xiàng)目安排、稅收分享比例的確定、轉(zhuǎn)移支付等方式控制地方政府的行為。

地方政府的有限自主性，是理解中國(guó)地方政府行為的一種分析框架。這種框架既來(lái)自于對(duì)地方政府諸多行為事實(shí)特征的總結(jié)和概括，又可以應(yīng)用于分析和闡釋地方政府在特定領(lǐng)域的行為表現(xiàn)，比如集中建設(shè)保障房。

三、地方政府集中建設(shè)保障房的行為邏輯

為了緩解城鎮(zhèn)低收入住房困難群體的住房問(wèn)題，同時(shí)也為了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、有效應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩和沖擊，從2008年開(kāi)始，中央政府將保障房建設(shè)提到了一個(gè)前所未有的高度。在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011-2015年)規(guī)劃》中，城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)3600萬(wàn)套成為新增設(shè)的4個(gè)約束性指標(biāo)之一。在中央政府將該指標(biāo)分解后，如何完成各地的保障房建設(shè)數(shù)量，就成了地方政府需要考慮和權(quán)衡的一個(gè)問(wèn)題。

1.相對(duì)模糊的政策規(guī)定

通過(guò)梳理各種行政規(guī)章和政府文件中有關(guān)保障房建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府對(duì)具體的建設(shè)方式或房源籌措方式并無(wú)明確規(guī)定，很多是原則性的表述。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào))提出：“要采取政府新建、收購(gòu)、改建以及鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式增加廉租住房供應(yīng)……主要在經(jīng)濟(jì)適用住房以及普通商品住房小區(qū)中配建，并在用地規(guī)劃和土地出讓條件中明確規(guī)定建成后由政府收回或回購(gòu)；也可以考慮相對(duì)集中建設(shè)”。這從原則上明確了廉租住房建設(shè)以配建為主，以集中建設(shè)為輔?！读庾》勘Ｕ限k法》(建設(shè)部令第162號(hào))進(jìn)一步規(guī)定：“新建廉租住房，應(yīng)當(dāng)采取配套建設(shè)與相對(duì)集中建設(shè)相結(jié)合的方式，主要在經(jīng)濟(jì)適用住房、普通商品住房項(xiàng)目中配套建設(shè)”。

在普通商品住房項(xiàng)目中配建廉租住房，無(wú)疑會(huì)在一定程度上緩解居住空間分異所帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題。但考慮到經(jīng)濟(jì)適用住房也主要面向城市低收入住房困難家庭，如果在經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目中配建廉租住房，并不能有效地緩解問(wèn)題?！督?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(建住保﹝2007﹞258號(hào))只是籠統(tǒng)地規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)適用住房要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、配套建設(shè)，充分考慮城市低收入住房困難家庭對(duì)交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件的要求，合理安排區(qū)位布局”。但該辦法并沒(méi)有明確提出面向城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)適用住房主要通過(guò)配建方式籌措房源。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào))要求：“保障性住房實(shí)行分散配建和集中建設(shè)相結(jié)合。集中建設(shè)保障性住房，應(yīng)當(dāng)充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要，加快完善公共交通系統(tǒng)，同步配套建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施”。

基于上述材料可知，現(xiàn)有的政策除了對(duì)廉租房提出過(guò)配建要求外，對(duì)其他類型保障房的建設(shè)籌措方式都沒(méi)有明確的規(guī)定。

2.有限自主框架下地方政府的選擇

對(duì)于保障房建設(shè)，中央政府有明確的數(shù)量指標(biāo)要求，但對(duì)于具體的建設(shè)模式，中央政府只有相對(duì)模糊的政策規(guī)定。理查德·馬特蘭德(Richard Matland)在公共政策研究中提出了一個(gè)以沖突性與模糊性為維度的分析框架，將政策執(zhí)行分成了四種情形：政策的沖突性和模糊性都高的被稱為象征性執(zhí)行；兩者都低的為行政性執(zhí)行；沖突性低模糊性高的是試驗(yàn)性執(zhí)行；反之是政治性執(zhí)行 。[22]作為一項(xiàng)政策，雖然中央政府與地方政府對(duì)保障房建設(shè)在目標(biāo)、理念和方式等方面有些差異，但沖突性程度不高。不過(guò)，由于中央政府對(duì)于保障房如何建設(shè)給予的清晰信息相對(duì)較少，所以模糊性程度較高。因此，按照馬特蘭德的“四分法”，地方政府會(huì)選擇試驗(yàn)性執(zhí)行的策略。在中央政府對(duì)保障房建設(shè)方式缺乏明確規(guī)定的前提下，地方政府在有限自主框架下做出的理性選擇就是普遍在城市邊緣區(qū)域集中建設(shè)保障房。

第一，在現(xiàn)有政治激勵(lì)的制度安排中，為了完成中央政府下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，地方政府會(huì)選擇新建方式籌措房源。在地方官員的晉升競(jìng)賽中，中央政府和上級(jí)政府有絕對(duì)的權(quán)威。干部績(jī)效考核制度構(gòu)成了地方官員的主要激勵(lì)基礎(chǔ)，內(nèi)部的任命制成為促使官員服從上級(jí)的主要機(jī)制。[23]對(duì)于地方政府而言，一方面要服從中央政府下達(dá)的數(shù)量指標(biāo)，另一方面要依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)在地方政府之間的相對(duì)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)。所以，對(duì)于保障房建設(shè)，地方政府“是否會(huì)落實(shí)”中央政府分解的數(shù)量指標(biāo)不應(yīng)該成為一個(gè)值得疑慮的方面，但地方政府“如何落實(shí)”以兼顧指標(biāo)要求和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。

根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，保障房的籌措方式主要包括新建、改建、收購(gòu)、配建等方式。雖然大規(guī)模新建在初期需要投入相對(duì)較多的建設(shè)資金，但能較快地批量獲得適合住房保障用途的房源，而且能通過(guò)投資和建設(shè)直接拉動(dòng)地方生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)。收購(gòu)存量住房并將之轉(zhuǎn)化為保障房，或改變?cè)诮ㄗ》康男再|(zhì)并使之符合保障房要求，都需要投入大量資金，但相比新建方式，對(duì)地方生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)會(huì)明顯減弱。另外，相比新建方式，改建或收購(gòu)方式要么需要直接使用財(cái)政資金，要么不利于安排配套商業(yè)設(shè)施，因而對(duì)地方政府和參建企業(yè)的吸引力都更弱。

在普通商品住房中配建一定比例的保障房，這種方式獲得了理論研究的認(rèn)可，也在一些地方得到了實(shí)施，但效果并不顯著。根據(jù)公開(kāi)報(bào)道，自《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房配建暫行意見(jiàn)》(滬府〔2010〕46號(hào))頒布實(shí)施以來(lái)，按照商品住宅用地不少于5%的比例配建保障房，全市在兩年左右的時(shí)間里共配建保障房約27萬(wàn)平方米，[24]占全市2011年保障房建設(shè)量的1.6%。從地方政府的角度看，完全依靠配建很難在短時(shí)間內(nèi)完成中央政府下達(dá)的保障房籌措任務(wù)。相比而言，新建方式不僅有助于較快地完成保障房籌措數(shù)量指標(biāo)，而且有利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而成了地方政府的占優(yōu)選擇。

第二，在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)的制度安排中，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化，地方政府會(huì)將保障房選址在城市邊緣區(qū)域。由于土地資源的稀缺，不少城市的中心城區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，因而只能將保障房用地規(guī)劃至城市郊區(qū)。但是，即便相對(duì)于城市副中心或郊區(qū)新城，現(xiàn)有的保障房用地也只是邊緣區(qū)域。因而，土地資源稀缺并不是最主要的原因。更為重要的原因在于，在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)的制度安排中，地方政府必須從財(cái)政收益最大化的角度規(guī)劃保障房用地。有研究者提出，在分稅制改革后，地方政府更傾向于通過(guò)發(fā)展建筑業(yè)和增加預(yù)算外的收費(fèi)項(xiàng)目以及非預(yù)算資金來(lái)尋求新的生財(cái)之道，其中土地征用和出讓成為地方政府預(yù)算以及非預(yù)算收入最主要的來(lái)源[25]。

在現(xiàn)有的住房保障體系中，除了為舊城區(qū)改造而建設(shè)的動(dòng)遷安置房和限價(jià)商品房外，其他類型的保障房，如廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房，其用地較多采用無(wú)償劃撥方式供應(yīng)。劃撥供應(yīng)意味著地方政府要讓渡出一部分本可以獲得的土地出讓收益，也就會(huì)減少地方政府的收入總額。另外，由于級(jí)差地租的因素，不同區(qū)域土地出讓的價(jià)格存在差異，一般情況下中心城區(qū)的土地出讓單價(jià)會(huì)更高。因而，除非在特殊情況下，地方政府沒(méi)有動(dòng)力將保障房用地規(guī)劃選址在中心城區(qū)。

將保障房用地選址在城市邊緣區(qū)域，雖然會(huì)損失一些土地出讓收入，但相比將之選址在其他區(qū)域，所產(chǎn)生的土地出讓收入損失會(huì)更少。另外，通過(guò)在邊緣區(qū)域建造保障房，將中心城區(qū)的保障對(duì)象導(dǎo)入到保障房社區(qū)，既能盤整出中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地資源，又能通過(guò)人員聚居和配套設(shè)施的建設(shè)帶動(dòng)邊緣區(qū)域的發(fā)展。

第三，在現(xiàn)有保障房融資的政策框架下，為了彌補(bǔ)可用財(cái)力的相對(duì)不足，地方政府會(huì)選擇讓國(guó)有企業(yè)集中建設(shè)保障房。在分稅制改革后，地方政府的財(cái)力受到了一定程度的削弱，但卻要承擔(dān)大量的公共支出。在發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方政府普遍感到財(cái)力不足，為此而創(chuàng)建了各種地方融資平臺(tái)。[26]“在保障房建設(shè)過(guò)程中，國(guó)有的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)也扮演著地方融資平臺(tái)的角色。一方面，地方政府在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，另一方面組織金融力量支持國(guó)有企業(yè)建設(shè)保障房，從而使保障房建設(shè)資金不依賴于有限的財(cái)政投入”。[27]但是，相對(duì)市場(chǎng)化商品房開(kāi)發(fā)，保障房開(kāi)發(fā)的預(yù)期利潤(rùn)率較低，要激勵(lì)國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)參與保障房建設(shè)，一種可行的選擇就是集中建設(shè)。因?yàn)橹挥性诩薪ㄔO(shè)的模式下，國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)才有可能通過(guò)配套商業(yè)設(shè)施的出租或出售獲得一定的商業(yè)回報(bào)。

按照出售與否的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的保障房可以被劃分為兩種類型：一種是出售型，如經(jīng)濟(jì)適用房、動(dòng)遷安置房和限價(jià)商品房；另一種是出租型，如廉租房、公租房。對(duì)于出售型的保障房，參與建設(shè)的開(kāi)發(fā)企業(yè)能相對(duì)較快地回收建設(shè)投資，但是由于相比市場(chǎng)化商品住房，保障房開(kāi)發(fā)的預(yù)期利潤(rùn)率要更低。為了彌補(bǔ)一些配套成本，增加總收益，開(kāi)發(fā)企業(yè)更愿意選擇建筑總量大的保障房項(xiàng)目。有研究者提到過(guò)北京市建設(shè)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目時(shí)做過(guò)的測(cè)算，“根據(jù)他們測(cè)算的結(jié)果顯示：第一期住宅開(kāi)工面積必須達(dá)到50～80萬(wàn)平方米，大量投入的配套資金才有可能通過(guò)銷售住房回籠的資金來(lái)平衡”。[28]因而，出售型的保障房往往被規(guī)劃為集中建設(shè)的大規(guī)模社區(qū)形態(tài)。

對(duì)于出租型的保障房，由于回報(bào)周期長(zhǎng)，再加上房屋出租價(jià)格與出售價(jià)格之比(被稱為“租售比”)持續(xù)走低，該類保障房不僅預(yù)期利潤(rùn)率較低，而且投資回報(bào)期很長(zhǎng)。為了激勵(lì)國(guó)有企業(yè)參與出租型保障房的建設(shè)，要么提供財(cái)政支持(比如單價(jià)補(bǔ)貼或貸款貼息)，要么通過(guò)配套商業(yè)設(shè)施的出租或出售予以扶持。在地方可用財(cái)力相對(duì)不足的情況下，后者更為可行。因而，出租型的保障房往往也被規(guī)劃為集中建設(shè)，從而使國(guó)有企業(yè)能依靠配套商業(yè)設(shè)施獲得一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

綜合以上三方面的分析，由于地方政府有限的自主性，既要遵從現(xiàn)有的政治激勵(lì)制度安排，又要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益的最大化，為了完成中央政府提出的保障房建設(shè)指標(biāo)，在地方可用財(cái)力相對(duì)不足的背景下，地方政府會(huì)選擇讓國(guó)有企業(yè)在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房。

四、典型城市的政策實(shí)踐案例

在此選擇北京、上海、南京三個(gè)城市在2010年以來(lái)的典型保障房項(xiàng)目對(duì)地方政府有限自主的行為邏輯予以案例闡釋。

1.北京市的保障房建設(shè)

根據(jù)《北京市“十二五”時(shí)期住房保障規(guī)劃》，該市“十二五”時(shí)期建設(shè)、收購(gòu)各類保障房100萬(wàn)套，主要包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、定向安置房等。在建設(shè)模式上，該市提出堅(jiān)持“大分散、小集中”的布局模式，集中建設(shè)與配建相結(jié)合，適度加強(qiáng)配建。

在政策實(shí)踐中，北京市雖然已沒(méi)有再規(guī)劃建設(shè)類似天通苑、回龍觀的超大型保障房居住區(qū)，但仍然主要依靠在五環(huán)線以外的區(qū)域相對(duì)集中地建造保障房。比如，朝陽(yáng)區(qū)“東壩居住區(qū)”位于東五環(huán)外，規(guī)劃分三期開(kāi)發(fā)建設(shè)一個(gè)總建造面積超200萬(wàn)平方米的居住區(qū)，其中包括經(jīng)適房、限價(jià)商品房、廉租房等類型保障房。由北京市重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)——北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司承建的一個(gè)限價(jià)商品房項(xiàng)目已于2014年交付使用，其中住宅面積約26萬(wàn)平方米，人住戶數(shù)為3600戶。另外，朝陽(yáng)區(qū)的常營(yíng)居住區(qū)也位于東五環(huán)外，距天安門直線距離約20公里，規(guī)劃總建筑面積約200萬(wàn)平方米，由北京市保障性住房建設(shè)投資中心承建。順義區(qū)的西馬坡居住區(qū)位于六環(huán)外的順義新城，距天安門直線距離約30公里，規(guī)劃總建筑面積約65萬(wàn)平方米，包括限價(jià)商品房和定向安置房，由北京首都開(kāi)發(fā)控股(集團(tuán))有限公司承建。

2.上海市的保障房建設(shè)

根據(jù)《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，該市“十二五”期間預(yù)計(jì)開(kāi)工建設(shè)和籌措各類保障性住房6200萬(wàn)平方米、約92萬(wàn)套(間)，包括廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障房(經(jīng)適房)、公共租賃住房、動(dòng)遷安置房等類型。在建設(shè)模式和房源籌措方式上，針對(duì)不同類型的保障房分別提及了新建、配建、改建、收購(gòu)和轉(zhuǎn)化等方式。

在政策實(shí)踐中，上海的保障房建設(shè)主要依托先后多次規(guī)劃選址的大型居住區(qū)。如浦江大型居住區(qū)位于閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)南端，距人民廣場(chǎng)直線距離約22公里，總用地面積為422.14公頃，其中新建住宅面積為199萬(wàn)平方米，預(yù)計(jì)人住人數(shù)為7.7萬(wàn)人。由上海城建(集團(tuán))公司開(kāi)發(fā)建設(shè)的61萬(wàn)平方米(約合2300套)保障房已于2012年底交付使用。羅店大型居住區(qū)位于寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)的西南部，距人民廣場(chǎng)直線距離約20公里，總用地面積576.41公頃，其中新建住宅面積為379.5萬(wàn)平方米，預(yù)計(jì)入住人數(shù)為12.5萬(wàn)人。由上海寶冶集團(tuán)有限公司開(kāi)發(fā)建設(shè)的39萬(wàn)平方米保障房已于2014年7月交付使用。嘉定城北大型居住區(qū)位于嘉定區(qū)新城的北部，距人民廣場(chǎng)直線距離約28公里，總用地面積620.15公頃，其中新建住宅面積為356萬(wàn)平方米，預(yù)計(jì)入住人數(shù)為10.8萬(wàn)人。由綠地集團(tuán)開(kāi)發(fā)建設(shè)的21萬(wàn)平方米保障房已于2012年開(kāi)工，預(yù)計(jì)于2014年底交付使用。

3.南京市的保障房建設(shè)

南京市的保障性住房主要包括經(jīng)適房、廉租房、公租房和中低價(jià)位商品房。根據(jù)該市規(guī)劃，在“十二五”期間，全市保障性安居工程建設(shè)2000萬(wàn)平方米，竣工1000萬(wàn)平方米。在建設(shè)模式方面，主要通過(guò)政府主導(dǎo)投資新建、改建(造)或在普通商品房項(xiàng)目中配建。

該市2010年在城區(qū)周邊選擇了丁家莊、岱山、上坊、花崗等四大保障房基地，共計(jì)可以提供包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等在內(nèi)的各種保障房8萬(wàn)余套。丁家莊保障房項(xiàng)目位于南京市棲霞區(qū)，規(guī)劃面積85公頃，總建筑面積約168萬(wàn)平方米，其中住宅面積約127萬(wàn)平方米，安排了1.75萬(wàn)套保障房，由南京市交通集團(tuán)開(kāi)發(fā)建設(shè)。岱山保障房項(xiàng)目位于雨花臺(tái)區(qū)，規(guī)劃面積228公頃，總建筑面積約380萬(wàn)平方米，其中住宅面積約262萬(wàn)平方米，安排了約3.15萬(wàn)套保障房，由南京市安居建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司(原“南京市保障房建設(shè)發(fā)展有限公司”)等企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)。上坊保障房項(xiàng)目位于江寧區(qū)，規(guī)劃面積125公頃，總建筑面積約200萬(wàn)平方米，其中住宅面積約140萬(wàn)平方米，安排了1.4萬(wàn)套保障房，由南京市安居建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司等企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)?；◢彵Ｕ戏宽?xiàng)目位于棲霞區(qū)，規(guī)劃面積135公頃，總建筑面積約228萬(wàn)平方米，其中住宅面積約145萬(wàn)平方米，安排了1.7萬(wàn)套保障房，由南京棲霞建設(shè)集團(tuán)等企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

五、結(jié) 語(yǔ)

雖然學(xué)術(shù)界普遍不贊成在城市邊緣區(qū)域集中成片地建設(shè)保障房，但較多地方政府卻在政策實(shí)踐中普遍采用該模式。通過(guò)分析不同地方政府相同的行為邏輯，可以看到，在經(jīng)濟(jì)分權(quán)與縱向控制緊密相連的一體化結(jié)構(gòu)中，中國(guó)的地方政府呈現(xiàn)出一種有限的自主性，即地方政府在財(cái)政上享有相對(duì)充分的自主性，而在政治激勵(lì)上又依賴于中央政府和上級(jí)政府。在有限自主的格局中，為了遵從現(xiàn)有的政治激勵(lì)安排，完成中央政府下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，地方政府會(huì)選擇新建方式籌措房源；為了適應(yīng)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化，地方政府會(huì)將保障房選址在城市邊緣區(qū)域；為了符合現(xiàn)有保障房融資的政策框架，彌補(bǔ)可用財(cái)力的相對(duì)不足，會(huì)選擇讓國(guó)有企業(yè)集中建設(shè)保障房。

住房保障體系的建立健全是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及建設(shè)、分配、供應(yīng)、管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、社區(qū)發(fā)展等諸多環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。其中，保障房建設(shè)僅僅是一個(gè)起步階段，而且是相對(duì)較容易完成任務(wù)指標(biāo)的工作。隨著住房保障對(duì)象大規(guī)模地被安置到分布于城市邊緣各個(gè)區(qū)域的保障房社區(qū)，后續(xù)的管理問(wèn)題將會(huì)逐漸暴露。對(duì)于習(xí)慣從經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角看待和解決問(wèn)題的地方政府而言，這將會(huì)是在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)成為考驗(yàn)其治理能力的一個(gè)重要問(wèn)題。