關(guān)于采伐非林業(yè)用地上的林木如何定性的思考

王志宏

對(duì)林木實(shí)行憑證采伐管理，是落實(shí)森林采伐限額制度、科學(xué)控制森林資源消耗的具體措施?！渡址ā返谌l第一款明確規(guī)定，采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外。采伐林木是否必須申領(lǐng)采伐許可證，應(yīng)以此規(guī)定為唯一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，采伐林地上的林木必須申領(lǐng)采伐許可證自然無可非議，但采伐非林業(yè)用地上的林木是否必須申領(lǐng)林木采伐許可證，則存在兩種不同的意見。一種是按照《森林法》的規(guī)定，凡不屬于“農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木”的，必須申領(lǐng)采伐許可證；另一種是根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)林業(yè)局關(guān)于全國“十二五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》中“非規(guī)劃林地上的林木，不納入采伐限額管理，由經(jīng)營者自主經(jīng)營、自主采伐”精神，無須辦理采伐許可證。因兩種意見截然相反，不僅關(guān)系到合法與非法、罪與非罪的認(rèn)定，而且關(guān)系防護(hù)林、特種用途林等大批生長在非林業(yè)用地上林木的保護(hù)與管理，同時(shí)也是基層森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案過程中經(jīng)常觸及、繞不過去的問題。下面，筆者以一具體案例為例，就“非林業(yè)用地采伐林木應(yīng)如何定性”，談一談自己的看法。

2015年10月30日，涇縣森林公安局接水西國家森林公園管理站工作人員報(bào)案，稱A鎮(zhèn)B村村民W某未經(jīng)批準(zhǔn)，以包辦砍伐、外運(yùn)手續(xù)為由，擅自組織人員在A鎮(zhèn)C社區(qū)D組非林業(yè)用地上砍伐意楊，并且不服從該站工作人員的管理，故要求森林公安立案查處。接警后，涇縣森林公安局立即派員趕至現(xiàn)場制止，并安排相關(guān)技術(shù)人員對(duì)其采伐林木數(shù)量進(jìn)行了現(xiàn)場勘查鑒定。鑒定結(jié)論是W某未經(jīng)批準(zhǔn)采伐非林業(yè)用地意楊112株，采伐蓄積19.06立方米。對(duì)照《最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定，W某無計(jì)劃采伐林木數(shù)量已超過濫伐林木“數(shù)量較大”標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)W某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自采伐非林業(yè)用地上的林木應(yīng)如何處理，辦案單位內(nèi)部也有兩種不同的觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一是W某無證采伐的是非林業(yè)用地上的林木，不需要辦理林木采伐許可證，不屬于森林公安機(jī)關(guān)管轄，森林公安不應(yīng)立案查處，觀點(diǎn)二是W某無證采伐林木的數(shù)量已達(dá)森林刑事案件濫伐林木“數(shù)量較大”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按濫伐林木立為森林刑事案件偵查。結(jié)合《森林法》、《森林法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定，筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由如下：

一、林木憑證采伐是《森林法》規(guī)定的法定制度，任何單位和個(gè)人不得違反

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)3大效益，特別是森林的生態(tài)效益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。我國是一個(gè)森林相對(duì)偏少、生態(tài)相對(duì)脆弱的發(fā)展中國家，對(duì)森林資源實(shí)行憑證采伐制度，是我國根據(jù)國情對(duì)森林采伐實(shí)行嚴(yán)格管理的基本制度，也是制止盜伐濫伐，保護(hù)、發(fā)展和合理利用森林資源的重要措施和有效手段。通過實(shí)施憑證采伐制度，不僅建立了良好的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序，而且從根本上扭轉(zhuǎn)了我國森林資源不斷減少的不利局面，為促進(jìn)森林資源持續(xù)增長、維護(hù)國土生態(tài)安全，發(fā)揮了至關(guān)重要作用?！渡址ā返诙l明確規(guī)定：在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理活動(dòng)，都必須遵守本法?！渡址ā返谌l更是對(duì)林木采伐做出了強(qiáng)制性規(guī)定，即除農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木外，其他林木的采伐必須申領(lǐng)采伐許可證。由此不難發(fā)現(xiàn)，林木采伐許可證是進(jìn)行林木采伐的法定文件和合法憑證，除農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木外，其他各類主體采伐上述以外的林木時(shí)，原則上都必須申領(lǐng)采伐許可證，并未將非林業(yè)用地上的林木采伐作為特例排除在外；再者，森林所特有的“生態(tài)效益”屬性，也決定了權(quán)利所有人采伐林木時(shí)，必經(jīng)嚴(yán)格的審核把關(guān)程序，其所采伐的林木是否屬于“農(nóng)村居民自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木”，應(yīng)由林業(yè)主管部門進(jìn)行甄別，并經(jīng)審核、公示等程序，確屬無異議后方可不需辦理采伐證進(jìn)行采伐，而不能任由權(quán)利人隨意以“自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木”為借口自行決定，否則即為對(duì)國家保護(hù)林業(yè)資源管理制度的破壞，同時(shí)將有可能造成非林業(yè)用地上的森林資源被大量毀壞的嚴(yán)重后果。因此，違反《森林法》第三十二條規(guī)定的，應(yīng)視為違法，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)追究行為人的刑事責(zé)任。

二、非林業(yè)用地上的林木屬于“森林資源”范疇，應(yīng)該受到《森林法》的保護(hù)

眾所周知，森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林5種類型，其中防護(hù)林又包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林、農(nóng)田、牧場防護(hù)林、護(hù)岸林、護(hù)路林，特種用途林又包括國防林、實(shí)驗(yàn)林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林，名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木，自然保護(hù)區(qū)的森林等，如果僅以“只有林地上的林木屬于森林資源”來確定“森林”的外延，未免以偏概全。因?yàn)?，防護(hù)林、特種用途林大都禁止采伐，加上社會(huì)變遷、人員更替、地貌改變、邊界糾紛等歷史遺留問題的影響，現(xiàn)實(shí)生活中，大部分集體及個(gè)人對(duì)“無利可圖”的防護(hù)林、特種用途林林權(quán)確認(rèn)的積極性不高，導(dǎo)致防護(hù)林、特種用途林普遍缺乏“林權(quán)證”這一法律意義上的身份證明，同時(shí)由于林業(yè)部門對(duì)林地區(qū)劃的不定期政策性調(diào)整，從而形成了部分防護(hù)林、特種用途林生長在非林業(yè)用地之上的事實(shí)。其中以防風(fēng)固沙林、農(nóng)田、牧場防護(hù)林、護(hù)岸林、護(hù)路林以及風(fēng)景林、名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木等最為明顯。若強(qiáng)行以林木賴以生長的地理環(huán)境來作為判斷其是否屬于“森林”的標(biāo)準(zhǔn)，則上述生長在“非林業(yè)用地”上的防護(hù)林、特種用途林等林木，都將被排除在“森林”的含義之外，得不到《森林法》的保護(hù)，而這又明顯與《森林法》本義相矛盾。

制定《森林法》的目的，就是為了保護(hù)、培育和合理利用森林資源?！渡址▽?shí)施條例》第二條規(guī)定：森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物。通過分析《條例》對(duì)“森林資源”的定義，我們不難發(fā)現(xiàn)，《條例》中所闡述的“森林資源”，并未將“非林業(yè)用地上的林木”明文排除在“森林資源”之外。因此，非林業(yè)用地上的林木理應(yīng)屬于“森林資源”的范疇，其保護(hù)與管理，應(yīng)受《森林法》所調(diào)整。

三、《森林法》關(guān)于林木采伐的規(guī)定，具有絕對(duì)的權(quán)威性

我國法律遵循“上位法優(yōu)于下位法”的原則，在法律效力等級(jí)上，憲法大于法律，法律大于法規(guī)，法規(guī)大于規(guī)章。關(guān)于林木憑證采伐問題，我國憲法并未做出明文規(guī)定，所以，按照效力等級(jí)排序規(guī)則，由全國人大常委會(huì)制定的《森林法》關(guān)于林木采伐的明文規(guī)定，在法律效力上就具有絕對(duì)的權(quán)威性，任何與《森林法》規(guī)定不一致的，應(yīng)視為無效條款。

國家林業(yè)局《關(guān)于全國“十二五”期間年森林采伐限額的審核意見》中，確有“非規(guī)劃林地上的林木，不納入采伐限額管理，由經(jīng)營者自主經(jīng)營、自主采伐”的規(guī)定，但該《意見》屬于部門性的規(guī)章，其法律效力遠(yuǎn)低于《森林法》，特別是其規(guī)定與《森林法》相沖突時(shí)，按照“上位法優(yōu)于下位法”的效率排序規(guī)則，《意見》作為處于“下位”的部門性規(guī)章，不能與處于上位的《森林法》相違背，并應(yīng)無條件服從于《森林法》。

綜上所述，非林業(yè)用地上的林木作為森林資源重要組成部分，其保護(hù)與管理應(yīng)歸入《森林法》所調(diào)整的范疇，同理其采伐也要嚴(yán)格按照《森林法》第三十二條的規(guī)定來執(zhí)行。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自采伐非林業(yè)用地上的林木，應(yīng)定性為濫伐林木，并視行為人的具體情節(jié)，立為林業(yè)行政案件或森林刑事案件查處。