跨行政區(qū)劃的司法管轄制度研究*1

張盛鑫 潘朗峰

西南政法大學法學院，重慶401120

跨行政區(qū)劃的司法管轄制度研究*1

張盛鑫 潘朗峰

西南政法大學法學院，重慶401120

跨行政區(qū)劃的司法管轄制度是當前司法改革的熱點問題，最高人民法院先后建立了知識產(chǎn)權(quán)法院和巡回法庭，探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院。本文通過研究我國司法管轄制度改革的基本情況，借鑒國外跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)和我國已有的跨行政區(qū)劃法院建立的經(jīng)驗，對我國跨行政區(qū)劃的司法管轄制度改革的不足進行分析，就我國跨行政區(qū)劃的司法管轄制度的完善提出建議。

跨行政區(qū)劃;司法管轄權(quán);司法管轄制度0

目前，在司法審判領(lǐng)域，我國的“司法行政化”現(xiàn)象普遍存在，其主要體現(xiàn)在為人民法院的司法審判受到地方行政機關(guān)的干預明顯。其中以行政訴訟案件最為顯著，地方各級人民法院基本按照行政區(qū)劃進行設立，人財物受制于地方政府管轄，在此制度下，一旦受理以地方行政機關(guān)為被告的行政訴訟案件，由于人民法院與行政機關(guān)之間存在利益的牽絆，很難保證人民法院獨立審判權(quán)的實現(xiàn)。就目前來看，全國范圍內(nèi)的行政訴訟案件基本上處于受理難、判決少、撤訴多的窘境，這使得我們不得不去進一步思考如何切實保證人民法院的獨立審判地位。跨行政區(qū)劃的司法管轄制度的提出，主要在于通過分離司法管轄和行政區(qū)劃的管轄重疊，從管轄權(quán)限、財物保證、人員配置等多方面改革，從制度上實現(xiàn)人民法院的獨立，擺脫地方行政機關(guān)的干預，實現(xiàn)人民法院的獨立審判。

一、跨行政區(qū)劃的司法管轄制度概述

(一)跨行政區(qū)劃的司法管轄制度的概念

跨行政區(qū)劃的司法管轄制度是指一國根據(jù)自身實際狀況和內(nèi)國法律規(guī)定，除最高司法機關(guān)以外將不同行政區(qū)域的法律事務交由特定司法機構(gòu)處理的制度。［1］

跨行政區(qū)劃的司法管轄制度的主要特點在于:第一、司法轄區(qū)的獨立性。司法機關(guān)的管轄區(qū)域與行政區(qū)劃適當分離，可以進行跨行政區(qū)劃審理案件，使案件審判擺脫地方行政機關(guān)的影響;第二、管轄案件的特殊性，即該司法機關(guān)主要管轄不同行政區(qū)域的法律事務。其中不同行政區(qū)域的法律事務是指在不同行政區(qū)域發(fā)生的民事、刑事和行政案件，即案件中的行為發(fā)生地、當事人所在地、結(jié)果發(fā)生地、標的物所在地等均不在同一行政區(qū)劃內(nèi)。此外，在概念中提及的特定的司法機關(guān)是指行使跨行政區(qū)劃司法管轄權(quán)的國家機關(guān)。本文將以法院為視角，構(gòu)思建立與行政區(qū)劃適當分離的法院系統(tǒng)。

(二)跨行政區(qū)劃的司法管轄制度的歷史演變

跨行政區(qū)劃司法管轄最早出現(xiàn)于13、14世紀英國的巡回審判制度。11世紀時的英國貴族林立，貴族權(quán)利不斷得到膨脹。由于司法和行政的統(tǒng)一，貴族司法的地域性和特權(quán)性越發(fā)的明顯。國王威廉一世曾派遣親信大臣到各地去調(diào)查進行巡回審判、處理一些比較重大的案件或管理事務，試圖借此加強中央集權(quán)、強化國王的權(quán)力，同時克服貴族權(quán)利對司法審判的干預。經(jīng)過多次巡回探索，于1176年建立起巡回審判制度，將全國劃分為6個巡回區(qū)，同時成立6個巡回審判小組，每組3名法官，分赴各巡回區(qū)受理案件。進入13世紀后，巡回審判制度趨于完善，英國相繼設立了綜合巡回法院、民事巡回法院、刑事巡回法院，同時實行“自動移審制度”①。當時的巡回法院的效力與國王法院相同，專門負責不同區(qū)域之間的重大案件的審理。［2］后來英國設立巡回法院的經(jīng)驗傳到了美國，并體現(xiàn)在美國司法法中:規(guī)劃設立三個巡回法院(南部、中部、東部)以解決州與州之間嚴重的地方保護主義。后幾經(jīng)周折，至1891年完全確立司法管轄區(qū)制度。

二、國內(nèi)外跨行政區(qū)劃法院的經(jīng)驗借鑒

(一)跨行政區(qū)劃法院的國內(nèi)經(jīng)驗借鑒

1．我國司法管轄制度的近現(xiàn)代發(fā)展

我國近現(xiàn)代的司法制度不斷革新，其中關(guān)于司法管轄制度的改革，基本上圍繞《人民法院四年改革綱要》(以下簡稱“四改”綱要)進行。在1999－2003年四改綱要中，就法院的設立，提出依據(jù)方便當事人訴訟和法院審判的原則設置人民法庭。在2004－2008年四改綱要中，就人民法院關(guān)于民事案件司法管轄權(quán)分配，提出改變單一的級別管轄劃分標準、增加案件的提級管轄和指定管轄。在2008－2012年四改綱要中，就法院的運行和人員配置，提出法院職權(quán)上應遵循判審分離、同時在法官錄用和法院人事管理上應當完善選任機制。［3］經(jīng)過不斷發(fā)展，我國的司法管轄制度日趨完備。

2．我國司法管轄制度的現(xiàn)行情況及經(jīng)驗借鑒

我國現(xiàn)行的司法管轄體系中，一般根據(jù)省、市、縣對應設立法院，按照司法機構(gòu)所在省、市、縣行政區(qū)劃對應劃分管轄區(qū)，然而也存在跨行政區(qū)劃進行司法管轄的法院，主要有三類較為常見:1、鐵路運輸法院。鐵路運輸法院設立于鐵路沿線，專門審理與鐵路運輸相關(guān)的民事案件和刑事案件，管轄區(qū)一般不以行政區(qū)劃分:以成都鐵路運輸中院為例，其管轄范圍覆蓋四川、重慶、貴州;2、直轄市司法機關(guān)，以重慶市為例，重慶市高級人民法院下轄重慶市第一中級人民法院、第二中級人民法院等5個中院，其中重慶市第一中級人民法院管轄沙坪壩區(qū)法院、江北區(qū)法院、北碚區(qū)法院、渝北區(qū)法院等11個基層人民法院。5個中院的轄區(qū)根據(jù)管轄便利條件進行劃分確定;3、墾區(qū)人民法院。以新疆生產(chǎn)建設兵團奇臺墾區(qū)人民法院為例，管轄農(nóng)六師所屬的7個農(nóng)牧團場和一個縣團級醫(yī)院，轄區(qū)橫跨吉木薩爾、奇臺、木壘三縣。［4］這些法院的設立以及運行方式都可以為我國設立跨行政區(qū)劃的法院提供現(xiàn)成的經(jīng)驗借鑒。

(二)跨行政區(qū)劃法院的國外經(jīng)驗借鑒

1．日本法院設立情況

日本分為二級行政級別，第一行政級別為都、道、府(相當于我國的省)，第二行政級別為市、町、村(分別相當于我國的市、縣、鄉(xiāng))。然而日本法院現(xiàn)行的法院組織體系呈金字塔結(jié)構(gòu)，以最高院為頂點、簡易法院為基礎(chǔ)，中間包含高等法院、地方法院、家事法院，除此之外東京高等法院還單獨設立知識財產(chǎn)權(quán)高等法院。其中日本全國設立的高等法院共8個，分別在東京、大阪、名古屋、廣島、仙臺、札幌、高松和福岡8個主要城市。以札幌高等法院為例，札幌高等法院的管轄區(qū)域覆蓋札幌、函館、旭川和釧路四個地區(qū)。8個高等法院的轄區(qū)劃分不同，日本就是通過這種方式進行跨行政區(qū)劃管轄。［5］

2．德國法院的設立情況

德國全國分為16個邦，可細化為295個縣市以及107個自由市，共有11116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。然而德國的整個法院組織體系，從橫向來看設有憲法法院、普通法院、行政法院、財務法院、勞工法院以及社會法院;從縱向來看可分為聯(lián)邦級別的法院和各邦級別的法院。在德國法院各邦級別法院中，普遍存在一個法院管轄多個行政區(qū)的情況，以邦巴伐利亞邦為例:它是德國16個邦里土地面積最大的一個，整個邦被分為七個行政區(qū)，然而整個邦僅有兩個邦勞工法院，一個在慕尼黑，另一個在紐倫堡。從地理位置上看，這兩個邦勞動法院分處于該邦的南、北兩端，其中位于慕尼黑的邦勞工法院管轄南部地區(qū)，位于紐倫堡的勞工法院則管轄北部地區(qū)。德國遵循了近便的原則將法院更多的設立在地理中心，進行跨行政區(qū)的管轄。［6］

3．法國法院的設立情況

法國國內(nèi)設有普通法院系統(tǒng)和行政法院系統(tǒng)，另特別設立權(quán)限爭議法庭用于解決兩個法院系統(tǒng)之間的管轄權(quán)沖突。法國跨行政區(qū)劃設立法院主要體現(xiàn):在普通法院系統(tǒng)中的小事法院，它的管轄范圍一般視各地區(qū)的案件量及地理地形通常而定，可覆蓋幾個市鎮(zhèn)。法國小事法院的設立和運行方式和我國即將設立的跨行政區(qū)劃的法院較為相似，其管轄范圍的確立、人員配置、受案類型等問題都值得我們?nèi)ソ梃b。［7］

三、我國跨行政區(qū)劃的司法管轄制度改革的現(xiàn)狀

(一)既有改革綜述

十八屆四中全會以來，司法改革也在如火如荼的進行，其中關(guān)于建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的主要改革措施如下:

1．推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理

由于考慮到各地的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，所以首先在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市試點。這項舉措的意圖相對明顯，將省以下的司法機關(guān)的人財物與所對應的地方政府分離開來，由省級政府保障法院財政資金的正常使用，消除司法機關(guān)的后顧之憂。

2．由點到面，逐步轉(zhuǎn)變鐵路運輸法院為跨行政區(qū)劃法院

在全國75個鐵路法院全部移交地方進行統(tǒng)一管理之后，上海第三中級人民法院依托于上海鐵路運輸中院作為我國的第一個跨行政區(qū)劃法院成立，其在設立上的主要特點為:第一、法官選任的公開遴選制度;第二、案件管轄范圍的跨行政區(qū)化;第三、機構(gòu)設置扁平化，把司法人員分為法官，司法輔助人員、司法行政人員。與此同時其受案范圍主要涵蓋了跨行政區(qū)劃的重大民商事訴訟案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件等。另外，各省也有試點設立跨行政區(qū)劃法院，以陜西省為例:陜西省在西安、安康兩地將原有的三個鐵路運輸法院改變?yōu)榭缧姓^(qū)劃法院，設立西安鐵路運輸法院、安康鐵路運輸法院、西安鐵路運輸中院，主要負責管轄行政訴訟案件、環(huán)境保護案件以及原鐵路運輸法院管轄的案件。

3．在北上廣設立知識產(chǎn)權(quán)試點法院

知識產(chǎn)權(quán)法院的設立是設立跨行政區(qū)劃法院的一個重大探索，其法院體系獨立于普通法院體系，目前已經(jīng)在北上廣設立知識產(chǎn)權(quán)法院，其管轄范圍主要包括知識產(chǎn)權(quán)案件、行政案件，在轄區(qū)劃分上該法院可在法院所在省內(nèi)進行跨區(qū)域管轄。

4．最高人民法院試點設立巡回法庭

目前，最高人民法院已設立了第一、第二巡回法庭。第一巡回法庭設在廣東省深圳市，管轄廣東、廣西、海南三省區(qū)。第二巡回法庭設在遼寧省沈陽市，管轄遼寧、吉林、黑龍江三省。設立巡回法庭，主要目的是緩解最高法辦案壓力，便利當事人訴訟，同時進行跨行政區(qū)劃受理案件。

5．對行政訴訟案件采取提級管轄和交叉管轄

目前，對于人民法院受理的行政訴訟案件，如果易受地方政府干預的，可以由省級人民法院進行指定管轄或者由上一級人民法院提審管轄。這樣最大限度防止地方行政權(quán)對司法審判的干預。

(二)我國司法管轄制度改革的不足之處

1．設立跨行政區(qū)劃的法院缺乏合憲性控制

我國《憲法》第124條第3款明確規(guī)定:“人民法院的組織由法律規(guī)定”?？梢娫谌嗣穹ㄔ航M織方面的立法我國憲法確立了法律保留原則。此外根據(jù)《立法法》規(guī)定:各級人民法院和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，只能由法律加以規(guī)定。然而，我國在設立跨行政區(qū)劃法院方面缺乏法律依據(jù)。就目前已經(jīng)設立的跨行政區(qū)劃法院來看，其設立依據(jù)僅基于由中央司法體制改革領(lǐng)導小組通過的《人民法院四五改革綱要》以及地方各級法院的內(nèi)部規(guī)范性文件進行，這種改革方式難免會給人一種未經(jīng)法律授權(quán)的感覺，同時可能僭越憲法和法律的規(guī)定。

2．人財物由省級統(tǒng)管難解司法機關(guān)的后顧之憂

目前的跨行政區(qū)劃司法管轄改革是基于人財物省級統(tǒng)管的條件之下進行的。由于人財物省級統(tǒng)管，那么在一般的省級當中，跨行政區(qū)劃的法院將不再受同級的市、縣人民政府的限制。但若直轄市實行人財物省級統(tǒng)管是不合理的，因為直轄市的中級人民法院的人財物本由直轄市政府劃撥，制度設置后，人財物分配原則仍沒有改變，難以在物質(zhì)保障上使司法機關(guān)真正脫離地方政府。

3．跨行政區(qū)劃的法院的司法管轄權(quán)劃分不夠合理

以上海第三中級人民法院為例，其管轄的案件類型主要是行政案件。而對于原、被告的住所地為不同地方的跨區(qū)域重大案件，由于一方在其所在區(qū)域的勢力范圍較大，這類案件極易受到地方政府的干預，此類案件并不在其管轄范圍之內(nèi)。此外，在轄區(qū)的劃分上缺乏相應的標準，如果想全面設立跨行政區(qū)劃法院，則需要對轄區(qū)的劃分做進一步細化。

四、跨行政區(qū)劃的司法管轄制度之完善

在司法改革綱要中明確提出未來將設立跨行政區(qū)劃的法院，進而實現(xiàn)司法的獨立的目標。然而應當如何設立跨行政區(qū)劃的法院還是值得進一步的思考。在此筆者提出關(guān)于我國建立和完善跨行政區(qū)劃的司法管轄制度的幾點建議:

第一、設立司法改革委員會，對跨行政區(qū)劃的司法管轄制度改革進行合憲性控制。從合憲性控制上來說，可以借鑒英國的司法改革的經(jīng)驗，由全國人大設立改革委員會，對跨行政區(qū)劃法院改革進行合憲性審查，對涉及修法的改革方案，評估其在全國推廣的可行性后，提出立法或修改法律的草案，按照法律程序建議立法機關(guān)進行立法，而后在全國范圍內(nèi)推行。［8］

第二、進一步改革法院人財物的管理方式，省級以下的法院的人財物由省級人民政府統(tǒng)管，高院的人財物由中央人民政府統(tǒng)管。另外直轄市的各級法院的人財物全部由中央人民政府進行統(tǒng)管，這樣一方面可以進一步保證省會城市的高院和直轄市的各級法院在人財物上擺脫地方政府，切實增進法院的獨立性。

第三、建立跨行政區(qū)劃的法院。在建立跨行政區(qū)劃的法院時主要需考慮一下幾方面因素:1、在跨行政區(qū)劃的法院設置上，對應設置初級人民法院、中級人民法院，專門審理跨行政區(qū)劃的案件，一審案件由初級人民法院受理的，其上訴案件可以由對應的跨行政區(qū)劃的中級法院受理，如果一審案件由中級人民法院受理的，其上訴案件就由其所在省的高級人民法院受理，這樣的設計可以使跨行政區(qū)劃法院和普通法院更好地結(jié)合。2、各省的初級法院的數(shù)量可以借鑒法國小事法院的經(jīng)驗，可視各省的案件量及各地區(qū)的地理地形以及社會發(fā)展水平而定。人口超過5000萬的大省如河南、山東、四川、廣東、江蘇等可設5－6個初級法院，其他省可設3－4個;3、考慮到方便訴訟的原則，司法機關(guān)管轄的范圍應在160公里以內(nèi)，這個距離基本上等同于48分鐘的動車車程和兩個小時的小車車程，基本在可接受的范圍，同時司法機關(guān)的設立盡量避開行政中心?？紤]到我國地域廣闊，城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間，直轄市、省會城市、計劃單列市與中小城市、縣城之間，都具有不同的情況，應當適當靈活調(diào)整，如西部地區(qū)地域廣闊，且案件量相對較少，為方便訴訟可以在跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)之下適當增設派出機構(gòu)。4、采取試點先行的方式，在原鐵路運輸法院框架下試點設立跨行政區(qū)劃法院，轄區(qū)的劃分可直接參照鐵路法院獨特的跨省、市地域劃分布局。例如廣州鐵路運輸中級法院同時管轄廣東、湖南、海南三省;成都鐵路中院管轄四川、重慶、貴州二省一市;上海鐵路中院管轄蘇、皖、浙、滬三省一市。于此同時，相對應的基層法院同樣可以采取跨區(qū)域管轄，這樣的管轄模式，可以更好的擺脫地方政府的干預。［9］

［注 釋］

①自動移審制度:根據(jù)該制度，當巡回法官要巡回某郡時，凡是從該郡投訴于中央國王法院而尚未審理的案件均自動停止訴訟程序，轉(zhuǎn)而由巡回法院從當?shù)鼐用裰姓偌銓張F就地審理．

［1］李衛(wèi)平．關(guān)于司法管轄區(qū)制度的幾點思考［J］．河南社會科學，2004 (4)．

［2］程漢大，李培鋒．英國司法制度史［M］．北京:清華大學出版社，2007:28－33．

［3］最高人民法院分別于1999年、2005年、2009年分布的三份＜人民法院四年改革綱要＞．

［4］賀胤應．跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革初探［J］．法律圖書網(wǎng)，2015．

［5］楊寧．日本如何跨行政區(qū)劃設立法院［J］．清華法律評論，2014．［EB/OL］．公共微信號，http://mp．weixin．qq．com/s?__biz= MzA3MzIxODIyMg = = ＆mid = 201716420＆idx = 3＆sn = 00a439b3ecff7609949c14028194f9fb＆3rd=MzA3MDU4NTYzMw = =＆scene=6#rd．

［6］杜如益．德國如何跨行政區(qū)劃設立法院［J］．清華法律評論，2014．［EB/OL］．公共微信號，http://mp．weixin．qq．com/s?__biz= MzA3MzIxODIyMg = = ＆mid = 201716420＆idx = 1＆sn = 853af3cd24ce944274a0cf26845e3f07＆3rd=MzA3MDU4NTYzMw = =＆scene=6#rd．

［7］朱靜嫻．法國如何跨行政區(qū)劃設立法院［J］．清華法律評論，2014．［EB/OL］．公共微信號，http://mp．weixin．qq．com/s?__biz= MzA3MzIxODIyMg = = ＆mid = 201716420＆idx = 2＆sn = 9e7793d031e5786eb0188881e9cdaf1a＆3rd=MzA3MDU4NTYzMw= =＆scene=6#rd．

［8］齊樹潔．德國民事司法改革及其借鑒意義［J］．中國法學，2002(3)．［9］陳雪梅．追問、回應與路徑——鐵路法院置換為行政法院的思考［C］．全國法院第25屆學術(shù)討論會獲獎論文集，2013．

D926．2

A

2095－4379－(2015)13－0035－03

張盛鑫(1994－)，男，福建人，西南政法大學法學專業(yè);潘朗峰(1994－)，男，廣東人，西南政法大學法學專業(yè);指導老師:田璐。

* 項目編號:西南政法大學本科生科研訓練創(chuàng)新活動資助項目(編號:14XZ－BZX－131)。