外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

柯還

中國(guó)人民銀行蕪湖市中心支行，安徽蕪湖241000

摘要:近年來(lái)，隨著我國(guó)依法行政制度的日趨完善和涉匯主體法律意識(shí)的不斷強(qiáng)化，外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生，如何防范和化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前外匯檢查工作面臨的重要話題。本文結(jié)合基層執(zhí)法工作實(shí)際，對(duì)外匯檢查過(guò)程中存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，并就外匯管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員防范風(fēng)險(xiǎn)提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn);責(zé)任歸屬;風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號(hào):F832．6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

作者簡(jiǎn)介:柯還(1984－)，男，漢族，安徽蕪湖人，中國(guó)人民銀行蕪湖市中心支行外匯管理科副科長(zhǎng)。

一、外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

從當(dāng)前外匯檢查的基本程序看，外匯檢查執(zhí)法面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要存在于立案、調(diào)查、處理、執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)中，具體表現(xiàn)如下:

(一)立案環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

立案環(huán)節(jié)是外匯檢查過(guò)程的起始階段，立案是否合規(guī)直接關(guān)系到后續(xù)調(diào)查、處理、執(zhí)行環(huán)節(jié)的合規(guī)性;若立案本身就違規(guī)，后續(xù)工作的合規(guī)性就無(wú)從談起。在外匯檢查工作實(shí)踐中，易發(fā)生以下風(fēng)險(xiǎn):

1．該移交的未移交。現(xiàn)行有關(guān)外匯檢查案件移交的規(guī)定主要針對(duì)外匯管理業(yè)務(wù)部門(mén)如何向外匯檢查部門(mén)移交，即移交的方式。但均未明文規(guī)定“外匯管理業(yè)務(wù)部門(mén)發(fā)現(xiàn)案件后必須移交”，可能導(dǎo)致外匯管理業(yè)務(wù)部門(mén)出于工作便利、個(gè)人情感等方面的原因，對(duì)應(yīng)該移交的案件未進(jìn)行移交，私下處理的風(fēng)險(xiǎn)。

2．該立案的未立案。對(duì)于符合立案條件的，外匯檢查部門(mén)應(yīng)及時(shí)按照程序進(jìn)行立案。但在實(shí)際工作中，外匯檢查部門(mén)在立案時(shí)常會(huì)受到外界因素的干擾，包括案件查處難度大、案件牽涉面廣、案件牽涉?zhèn)€人情感等，從而產(chǎn)生對(duì)發(fā)現(xiàn)的案件或移交的案件未及時(shí)立案的風(fēng)險(xiǎn)。

3．不該立案的強(qiáng)行立案。對(duì)于不符合立案條件的，外匯檢查部門(mén)應(yīng)按照程序作出不予立案決定。但在實(shí)際工作中，外匯檢查部門(mén)為完成檢查任務(wù)或其他原因，易產(chǎn)生對(duì)不夠立案條件的案件強(qiáng)行立案的風(fēng)險(xiǎn)，從而損害被查單位的利益。

(二)調(diào)查環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

調(diào)查環(huán)節(jié)是外匯檢查人員與當(dāng)事人直接接觸的環(huán)節(jié)，調(diào)查環(huán)節(jié)是否合規(guī)直接影響整個(gè)檢查工作的質(zhì)量和最終處理結(jié)果。在外匯檢查工作實(shí)踐中，易發(fā)生以下風(fēng)險(xiǎn):

1．調(diào)查程序違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查程序若違規(guī)直接否定了整個(gè)調(diào)查環(huán)節(jié)的合規(guī)性。在檢查過(guò)程中，由于檢查人員的疏忽或圖方便，易出現(xiàn)二種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn):一是未向當(dāng)事人或見(jiàn)證人出示“國(guó)家外匯管理局檢查證”或者介紹信;二是實(shí)際參與檢查的人員中出現(xiàn)了介紹信未包含的人員。

2．證據(jù)存取違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。證據(jù)的取得和封存是調(diào)查工作的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在證據(jù)存取過(guò)程中仍存在三種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn):一是證據(jù)清單缺失或不完整，缺少證據(jù)件數(shù)、類別等要素，或缺少相關(guān)人員的蓋章或簽字;二是收集的證據(jù)并非原件，且未注明出處、原件存放處等要素;三是封存證據(jù)時(shí)未會(huì)同證據(jù)持有人對(duì)證據(jù)進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)，封存證據(jù)后未在七日內(nèi)及時(shí)作出處理。

(三)處理環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

處理環(huán)節(jié)是對(duì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的事實(shí)情況進(jìn)行定性和處罰，處理的合規(guī)與否，直接影響國(guó)家或當(dāng)事人的合法權(quán)益是否受到損害，在外匯檢查工作實(shí)踐中，易發(fā)生以下風(fēng)險(xiǎn):

1．自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。自由裁量權(quán)是外匯檢查人員在規(guī)定的處理幅度內(nèi)自行調(diào)整處罰輕重的權(quán)力，在對(duì)案件進(jìn)行處罰裁量時(shí)，極易出現(xiàn)由于檢查人員的認(rèn)識(shí)不足或主觀故意等原因，損害國(guó)家或當(dāng)事人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。例如，處罰金額不當(dāng)，《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》第四十八條對(duì)部分外匯違規(guī)情形規(guī)定了“對(duì)機(jī)構(gòu)可以處30萬(wàn)元以下的罰款……”，金額跨度過(guò)大，容易出現(xiàn)處罰金額隨意性較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2．案審會(huì)集體審議工作中的風(fēng)險(xiǎn)。案審會(huì)集體審議制度是外匯檢查工作的特色之一，集中體現(xiàn)了處理環(huán)節(jié)的科學(xué)性、公正性。案審會(huì)制度執(zhí)行的效果好壞直接關(guān)系到案件處理是否公允，但也存在兩種風(fēng)險(xiǎn)需要引起重視:一是案審會(huì)組成或召開(kāi)程序不合規(guī)，包括案審會(huì)組成成員及人數(shù)不符合要求，案審會(huì)成員未按規(guī)定程序無(wú)故缺席案審會(huì)，案審會(huì)的召開(kāi)按規(guī)定經(jīng)過(guò)相關(guān)批準(zhǔn)等。二是案審會(huì)決議被領(lǐng)導(dǎo)意志左右，包括該上案審會(huì)的案件被領(lǐng)導(dǎo)壓制不上案審會(huì)，案審會(huì)決議以少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)為主等。

(四)執(zhí)行環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

執(zhí)行環(huán)節(jié)是外匯檢查的重要環(huán)節(jié)，是將違規(guī)處理結(jié)果落到實(shí)處的關(guān)鍵。在外匯檢查工作實(shí)踐中，存在以下幾類風(fēng)險(xiǎn):

1．違反規(guī)定執(zhí)行程序。外匯檢查人員為保證結(jié)案率，在行政處罰告知書(shū)送出前，甚至立案前就與當(dāng)事人進(jìn)行溝通，對(duì)確定能順利執(zhí)行處罰的案件才發(fā)送相關(guān)行政處罰文書(shū)，并讓當(dāng)事人一次性在數(shù)個(gè)文書(shū)上簽署姓名以及預(yù)先推算的日期。

2．隨意適用簡(jiǎn)易程序處罰。外匯檢查人員為提高執(zhí)法效率，對(duì)不符合規(guī)定條件的案件，也使用簡(jiǎn)易程序處罰，造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

二、外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任歸屬

既然在外匯檢查過(guò)程中產(chǎn)生了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，就一定有風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，也就是責(zé)任人或機(jī)構(gòu)。責(zé)任歸屬主要有以下兩種:

(一)損害當(dāng)事人合法權(quán)益的責(zé)任歸屬

因外匯檢查執(zhí)法過(guò)程中的違規(guī)行為最終造成涉案當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害的，當(dāng)事人有權(quán)提出起訴甚至賠償?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條第一款規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！睆脑撘?guī)定可以看出，外匯管理局只是國(guó)家賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)，最終進(jìn)行賠償?shù)娜允菄?guó)家。但《國(guó)家賠償法》第十六條規(guī)定“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。”因此，在出現(xiàn)損害當(dāng)事人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，如果外匯檢查人員有故意或者重大過(guò)失，在所屬外匯管理局承擔(dān)賠償責(zé)任后，也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(二)損害國(guó)家利益的責(zé)任歸屬

在外匯檢查執(zhí)法過(guò)程中，若出現(xiàn)了擅自制定或違法執(zhí)行減免形成處罰政策、徇私舞弊、對(duì)重大案件不立案不查處、濫用自由裁量權(quán)減少罰款額度、玩忽職守等行為，損害的是國(guó)家的利益，相關(guān)外匯檢查人員及所屬外匯局都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、外匯檢查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范

(一)健全內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

一是分析自身外匯檢查工作中易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)日常管理。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，堵塞管理漏洞。二是完善相關(guān)內(nèi)控制度，對(duì)自身內(nèi)控制度建設(shè)情況進(jìn)行梳理，及時(shí)根據(jù)外匯管理新政修訂相關(guān)檢查制度。

(二)強(qiáng)化依法行政理念

一是定期開(kāi)展外匯檢查法制教育，將培訓(xùn)學(xué)習(xí)與檢查工作相銜接，有針對(duì)性地開(kāi)展相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。二是加強(qiáng)職業(yè)道德教育，增強(qiáng)外匯管理檢查人員的責(zé)任感，從思想構(gòu)筑依法行政的防線。

(三)創(chuàng)新外匯檢查方式

一是嘗試“飛行檢查”，通過(guò)“飛行檢查”將可能發(fā)生的人情托辭、有案不查等情況扼殺在萌芽狀態(tài)。二是嘗試“空降檢查”，由上級(jí)局指派檢查精英，“空降”到下級(jí)局主導(dǎo)某個(gè)檢查項(xiàng)目，現(xiàn)場(chǎng)參與或督導(dǎo)檢查。

(四)提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平

一是實(shí)行權(quán)力分立和制衡制度，對(duì)案件的現(xiàn)場(chǎng)檢查、案件處理、處罰執(zhí)行實(shí)行明確分工，權(quán)力分離，避免權(quán)力的過(guò)分集中導(dǎo)致的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。二是建立責(zé)任追究制度。對(duì)外匯檢查人員隨意使用自由裁量權(quán)，辦人情案，不作為、亂作為等違法違規(guī)行為做到“違規(guī)必查，違法必究”。

參考文獻(xiàn)［］

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