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    從單一到多元:政府績(jī)效評(píng)估主體體系的合理構(gòu)建

    2015-02-06 18:14:50李丹陽(yáng)
    法制博覽 2015年15期
    關(guān)鍵詞:多元主體績(jī)效評(píng)估

    李丹陽(yáng)

    南開大學(xué),天津 300071

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    從單一到多元:政府績(jī)效評(píng)估主體體系的合理構(gòu)建

    李丹陽(yáng)

    南開大學(xué),天津300071

    摘要:隨著“服務(wù)型政府”的提出和發(fā)展,績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為政府創(chuàng)新的不竭動(dòng)力,是促進(jìn)政府公共服務(wù)水平提高的重要手段。然而政府在績(jī)效評(píng)估存在的主體單一問(wèn)題,制約了績(jī)效評(píng)估作用的發(fā)揮,使得構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估多元主體體系成為必須。因此,本文從中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā),在分析政府單一主體績(jī)效評(píng)估的不足的基礎(chǔ)上,從政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求角度,提出權(quán)力主體、技術(shù)主體和信息主體三位一體的多元體系對(duì)改進(jìn)中政府績(jī)效評(píng)估實(shí)效和改善政府工作的實(shí)踐邏輯。

    關(guān)鍵詞:政府績(jī)效;績(jī)效評(píng)估;評(píng)估失效;多元主體

    2012年后,根據(jù)十八大報(bào)告關(guān)于“創(chuàng)新行政管理方式,提高政府公信力和執(zhí)行力,推進(jìn)政府績(jī)效管理”的要求,作為衡量政府工作效率和實(shí)績(jī)的重要方式和手段,績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為政府創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?lái)源,是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)管理和創(chuàng)新行政管理的重要手段,在全國(guó)范圍內(nèi)得到廣泛的應(yīng)用和發(fā)展。然而縱觀中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐歷程,評(píng)估效果不佳和評(píng)估反饋缺失等問(wèn)題在各地方政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中頻現(xiàn),使得績(jī)效評(píng)估應(yīng)有的激勵(lì)作用無(wú)法充分發(fā)揮,其重要原因在于評(píng)估主體單一局限于行政體系內(nèi)部。而政府績(jī)效評(píng)估主體選擇,直接關(guān)系到評(píng)估方法設(shè)定、指標(biāo)體系建立和評(píng)估客體選擇等問(wèn)題,關(guān)系到整個(gè)績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程,對(duì)績(jī)效評(píng)估最終效果起到莫大影響。從這一層面講,構(gòu)建多元的評(píng)估主體體系,理所應(yīng)當(dāng)成為政府創(chuàng)新行政管理的重要選擇。

    一、主體單一化:政府績(jī)效評(píng)估失效的重要原因

    從理論上講,政府績(jī)效評(píng)估主體可分為內(nèi)部和外部?jī)刹糠?。?nèi)部評(píng)估主體主要是指被評(píng)估的政府本身,主要是政府行政體系內(nèi)部各個(gè)層級(jí)的政府組織。外部評(píng)估主體范圍則較廣,包含地方權(quán)力機(jī)關(guān),地方審計(jì)機(jī)關(guān),社會(huì)媒體,社會(huì)組織,公眾等。然而從實(shí)踐來(lái)看,由于行政主導(dǎo)理念根深蒂固、公民社會(huì)發(fā)展不健全等原因,各類資源在橫向上向行政體系內(nèi)部集中,在縱向上向行政體系上級(jí)集中,外部主體參與政府績(jī)效評(píng)估的能力和條件有限,造成政府,尤其是較高層級(jí)的政府,壟斷了政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程,使得政府憑借這種高度集中的權(quán)力和資源,實(shí)現(xiàn)了自身在績(jī)效評(píng)估中的超然權(quán)威地位,成為政府績(jī)效評(píng)估惟一的主體角色構(gòu)成,致使整個(gè)政府績(jī)效評(píng)估主體體系呈現(xiàn)單一性的特征。

    根據(jù)利益相關(guān)者理論,政府績(jī)效評(píng)估是組織的利益相關(guān)者收集的政府績(jī)效信息,并據(jù)此做出價(jià)值判斷的過(guò)程,而當(dāng)前中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體單一化,將政府各類利益相關(guān)者排除在外,顯然是不合理的,其缺陷主要有以下幾點(diǎn):

    (一)致使評(píng)估過(guò)程封閉,評(píng)估結(jié)果合法性受質(zhì)疑

    由于評(píng)估主體決定了績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)選定、指標(biāo)設(shè)置、客體選擇、數(shù)據(jù)分析和結(jié)果反饋等績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程,以政府為單一評(píng)估主體的政府績(jī)效評(píng)估,實(shí)際上使績(jī)效評(píng)估成為行政體系內(nèi)部“自導(dǎo)自演的把戲”,政府既是規(guī)則制定者,又是執(zhí)行者,績(jī)效評(píng)估從發(fā)起,到指標(biāo)設(shè)置,再到數(shù)據(jù)采集和分析,結(jié)果報(bào)告,全部由政府本身完成,評(píng)估過(guò)程封閉,無(wú)法被政府之外的其他主體和客體接觸和了解,這一方面加劇政府的道德風(fēng)險(xiǎn),另一方面導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督缺失,直接弱化了政府績(jī)效評(píng)估的效用,降低了評(píng)估的合法性,導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估結(jié)果飽受社會(huì)質(zhì)疑。

    (二)削弱績(jī)效評(píng)估專業(yè)性

    政府作為績(jī)效評(píng)估的單一主體,還體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置部分。從20世紀(jì)90年代地方政府績(jī)效評(píng)估興起之后,中國(guó)政府部門開發(fā)了大量的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,如由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)發(fā)布的《農(nóng)村全面小康標(biāo)準(zhǔn)》及《全國(guó)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展指數(shù)》,中央文明辦和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市調(diào)查司制定的《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系試行》等。然而,相較于專門從事績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究的組織而言,政府在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置方面存在不專業(yè)、技術(shù)性不強(qiáng)的問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),無(wú)論是《農(nóng)村全面小康標(biāo)準(zhǔn)》,還是《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系試行》,更多的是一種導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn),而非完整而詳細(xì)的政府績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)。雖然2003年以后,隨著中央政府“構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的提出和推進(jìn),中國(guó)各地方政府開始尋求與高校研究機(jī)構(gòu)合作,嘗試開發(fā)更具專業(yè)性的指標(biāo)體系,但由于這些高校研究機(jī)構(gòu)始終沒(méi)有明確的地方政府績(jī)效評(píng)估主體地位,其開發(fā)進(jìn)程緩慢,成果不顯著。指標(biāo)體系的不完善,造成地方政府績(jī)效評(píng)估在指標(biāo)框架設(shè)計(jì),數(shù)據(jù)采集等方面都存在不專業(yè)的問(wèn)題。

    (三)績(jī)效信息采集不完全,致使評(píng)估結(jié)果存在偏差

    政府績(jī)效評(píng)估的主要目標(biāo)在于通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)政府不斷提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量,從而提高公眾對(duì)政府的滿意度,進(jìn)而提高政府合法性,因此績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)應(yīng)該來(lái)源于公眾。而在以政府為單一主體的政府績(jī)效評(píng)估主體體系構(gòu)建下,政府既是評(píng)估數(shù)據(jù)的收集者,又是數(shù)據(jù)的提供者,公眾對(duì)政府的意見(jiàn)很可能被扭曲、修改,甚至是忽視。這就造成績(jī)效信息不完全,不能真實(shí)反映民意,造成評(píng)估結(jié)果偏差。

    以政府為單一評(píng)估主體,嚴(yán)重地扭曲了中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程,使得績(jī)效評(píng)估應(yīng)有的作用很難發(fā)揮出來(lái),評(píng)估效用和效率都難以與預(yù)期目標(biāo)保持一致。因此,建立多元化的政府績(jī)效評(píng)估主體體系,已經(jīng)成為提高政府績(jī)效評(píng)估水平,實(shí)現(xiàn)政府有效管理的關(guān)鍵所在。

    二、多元主體構(gòu)建:政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求

    政府績(jī)效評(píng)估必須由多個(gè)主體共同完成,從根本上講,是由政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求決定的。

    從內(nèi)生角度講,政府績(jī)效評(píng)估一般具備三個(gè)基本屬性,即評(píng)估的技術(shù)性、信息性和權(quán)力性。所謂技術(shù)性,是指績(jī)效評(píng)估過(guò)程本身需要一定的專業(yè)技術(shù)和知識(shí);而信息性,是指績(jī)效評(píng)估僅依賴于所采集到的績(jī)效信息;所謂權(quán)力性,是指由于政府是公權(quán)力的集中體,對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估,就是對(duì)高度集中的政治和行政權(quán)力的績(jī)效評(píng)估,因而需要評(píng)估主體具備相當(dāng)?shù)臋?quán)力和權(quán)威。

    從權(quán)力性來(lái)講,對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估,實(shí)際上最有權(quán)威的評(píng)估主體就是政府本身,尤其在中國(guó),政治權(quán)力和行政權(quán)力高度集中于政府部門,因此對(duì)政府部門的績(jī)效評(píng)估的主體體系中必須包含政府本身。

    從技術(shù)性來(lái)講,顯然具備專業(yè)評(píng)估知識(shí)和技術(shù)的組織是最佳的主體選擇。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,技術(shù)主體往往是獨(dú)立于政府的第三方組織,這類組織以績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)、績(jī)效信息有效收集處理等問(wèn)題為研究對(duì)象,以盈利或非盈利方式向其他社會(huì)組織提供績(jī)效評(píng)估的技術(shù)支持。

    從信息性來(lái)講,為保障信息的完整性和真實(shí)性,以360度績(jī)效評(píng)估方法為準(zhǔn)繩,對(duì)政府績(jī)效信息的收集,既要包含行政體系內(nèi)部對(duì)政府工作的實(shí)際過(guò)程信息的采集,又要包含政府工作服務(wù)對(duì)象——公眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)信息。其中公眾作為政府公共服務(wù)的接受者,對(duì)政府工作績(jī)效有真實(shí)感知,因而也構(gòu)成政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要主體。

    本質(zhì)而言,政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)生需求就是其實(shí)現(xiàn)的必需條件,只有同時(shí)具備這些條件,才能保證績(jī)效評(píng)估工作順利開展。就此而言,實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的應(yīng)有作用,其首要在于構(gòu)建包含權(quán)力主體、技術(shù)主體和信息主體三方的多元主體體系。

    三、多元主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ):改善政府績(jī)效評(píng)估實(shí)效的邏輯

    由權(quán)力主體、技術(shù)主體和信息主體共同構(gòu)建的多元評(píng)估主體體系,可以最大限度的將政府工作的利益相關(guān)者納入績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中,保障政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際效用,更好地促進(jìn)政府改善工作實(shí)效,提高公眾滿意度和政府合法性。這是因?yàn)橄噍^于單一主體,多元主體的績(jī)效評(píng)估有以下三點(diǎn)相對(duì)優(yōu)勢(shì):

    (一)實(shí)現(xiàn)了更開放的評(píng)估過(guò)程,減輕了地方政府的行政壓力

    評(píng)估主體的多元化,實(shí)際上是將政府績(jī)效評(píng)估的具體工作,交給其他的主體去做,避免了政府在評(píng)估過(guò)程中的“自導(dǎo)自演”,這一方面減少了政府的工作量,政府工作壓力的實(shí)質(zhì)性減輕,另一方面也使得評(píng)估過(guò)程不再是政府內(nèi)部的“暗箱操作”、道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為,減弱了公共服務(wù)對(duì)象對(duì)政府的質(zhì)疑,從而維護(hù)了政府在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的權(quán)威性和合法性,減輕了政府官員在心理方面的壓力。

    (二)實(shí)現(xiàn)了更專業(yè)的評(píng)估指標(biāo)設(shè)置,保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性

    政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性極高的工作,要求評(píng)估人員具備極高的政治、法學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)量政治學(xué)等方面的技術(shù)條件和專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu),而多數(shù)政府及其官員,都不具備這樣的技術(shù)和知識(shí)條件。多元化的主體構(gòu)建中,則可以通過(guò)將專業(yè)性的評(píng)估組織納入主體體系中,讓更專業(yè)的人員去構(gòu)建指標(biāo)和收集評(píng)估信息,從而實(shí)現(xiàn)整體政府績(jī)效評(píng)估的專業(yè)化和科學(xué)性,進(jìn)而為地方政府未來(lái)的工作改進(jìn),提供最科學(xué)合理的意見(jiàn)和建議。

    (三)實(shí)現(xiàn)了更廣泛的信息收集,保障績(jī)效評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和完整性

    顯然,單一主體下,地方政府績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)自于政府內(nèi)部,而中國(guó)目前的國(guó)情下,政府內(nèi)部上下級(jí)之間有著強(qiáng)有力的資源傳道鏈條,如此采集的評(píng)估數(shù)據(jù),其真實(shí)性難以保證。而通過(guò)主體多元化設(shè)置,實(shí)現(xiàn)外部評(píng)估與內(nèi)部評(píng)估的相互配合,使更多的利益相關(guān)者可以為地方政府績(jī)效評(píng)估提供數(shù)據(jù),從不同角度關(guān)注政府工作和公共服務(wù)的實(shí)際效果,從而最大限度地保證了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和完整性。

    上述三個(gè)優(yōu)勢(shì)同時(shí)發(fā)揮,可以彌補(bǔ)當(dāng)前中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際缺陷,有利于科學(xué)合理地發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)作用。為保障上述三個(gè)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮,需要多元主體之間保持基礎(chǔ)性聯(lián)系和相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系。所謂基礎(chǔ)性聯(lián)系,是指三個(gè)主體之間必須以“利益相關(guān)者”為基礎(chǔ),在政府績(jī)效方面有一定的聯(lián)系,從而保證三者主體地位平等。所謂相對(duì)獨(dú)立,是指三個(gè)主體在制度性聯(lián)系的基礎(chǔ)上,在具體的績(jī)效評(píng)估工作細(xì)節(jié)方面互不干涉。在此基礎(chǔ)上,政府績(jī)效評(píng)估流程將呈現(xiàn)一種自發(fā)循環(huán)和有效反饋的完整鏈條:政府或權(quán)力主體確定績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)意向后,權(quán)力主體授權(quán)技術(shù)主體進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的具體權(quán)限,技術(shù)主體根據(jù)評(píng)估目標(biāo)確定信息主體范圍,并由權(quán)力主體賦予被確定的信息主體績(jī)效信息供給的義務(wù),由技術(shù)主體獨(dú)立開展信息搜集、分析、評(píng)估和反饋工作,權(quán)力主體接到技術(shù)主體的評(píng)估反饋,根據(jù)反饋結(jié)果推進(jìn)政府工作改進(jìn),信息主體則對(duì)政府工作改進(jìn)狀況與其供給信息的匹配度進(jìn)行監(jiān)督,在匹配度不高的情況下要求權(quán)力主體進(jìn)行再次評(píng)估,從而實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效評(píng)估的不斷循環(huán),保證了三個(gè)主體的相互制衡,實(shí)現(xiàn)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程的權(quán)力主體掌控、技術(shù)主體支撐和信息主體監(jiān)督分化型共建,持續(xù)推進(jìn)政府工作的改進(jìn)。

    [參考文獻(xiàn)]

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    作者簡(jiǎn)介:李丹陽(yáng)(1991-),女,蒙古族,內(nèi)蒙古呼和浩特人,南開大學(xué)行政管理碩士在讀,研究方向:行政管理。

    中圖分類號(hào):D630

    文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):2095-4379-(2015)15-0288-02

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